La conceptualización de Von Haldenwang (1990) es útil para diferenciar entre los distintos sistemas que deben ser tomados en cuenta en los procesos de descentralización pero no permite dar cuenta enteramente de los procesos de descentralización en la región. En efecto: la descentralización de competencias administrativas hacia gobiernos locales no implica que todo lo que hacen sus respectivas administraciones sea decidido localmente. Según ya lo señalaran Palma y Rufián (1989) para que exista descentralización política tiene que haber autonomía en las decisiones y esta autonomía sólo se ejerce cuando se decide qué, cuánto y con qué recursos proveer. En realidad, tal como también lo señalaran estos autores – y, desde el enfoque económico, Campbell, Peterson y Brakarz (1991) - las administraciones de los gobiernos locales tienen a su cargo tanto tareas decididas autónomamente como aquellas otras en las que dichos gobiernos son agentes de gobierno(s) central(es). Entonces, para que para que exista descentralización política no basta que se haya transferido competencias administrativas a gobiernos electos sino que dichas competencias sean ejercidas autónomamente.
En consecuencia, entre las actividades que realizan las administraciones locales, será útil distinguir entre aquellas que son resultado de decisiones locales autónomas - y por tanto expresión de descentralización política - y aquellas otras en las que sólo están operando decisiones centrales sobre “qué, cuánto y con qué recursos proveer”, caso al que denominamos de descentralización operativa o meramente administrativa21. En este caso también hay decisiones, pero no sobre provisión – en su sentido estricto - sino sobre operación de la provisión. Es más, en lo esencial, la descentralización operativa hacia gobiernos locales sería similar a la que ocurre cuando un gobierno central transfiere competencias administrativas a agencias semiautónomas (en esto coincidimos con la conceptualización del PNUD, 1993), ya que en este caso tanto unos como otras deben responder en última instancia a un gobierno central y no a una comunidad subnacional.
5. Definiciones
La primera y fundamental diferenciación que habría que hacer sería entre descentralización política y descentralización económica (Finot 1996, 1998). En ambos casos hay transferencias de decisiones sobre asignación: en la primera, de decisiones sobre provisión, desde procesos políticos nacionales hacia procesos democráticos locales, y en la segunda sobre producción: desde procesos políticos hacia procesos de mercado (en el capítulo siguiente se profundiza en la diferenciación entre provisión y producción). Por otro lado, según ya se anticipó, habría que considerar otra forma de descentralización política, la que se hace efectiva a través de transferencias de decisiones sobre provisión a organizaciones sociales o asociaciones.
Una segunda diferenciación primordial sería la que se configura en el punto anterior: entre descentralización política – que se refiere a decisiones sobre provisión - y descentralización operativa – que se vincula con la operación de esas decisiones.
En consecuencia, las definiciones que se utilizarán en este trabajo serán:
21 Denominada, siguiendo a Von Haldenwang (1990), tan sólo “administrativa” en trabajos anteriores (Finot 1996, 1998).
Descentralización Política: transferencia de competencias de decisión para la provisión de bienes públicos desde gobiernos centrales a procesos políticos subnacionales. La transferencia de competencias podría dirigirse tanto a organizaciones del Estado como a organizaciones sociales que también realizan funciones de provisión.
Descentralización Operativa: transferencia de competencias de operación de decisiones sobre provisión a administraciones territoriales, o a administraciones funcionales del mismo nivel.
La delegación sería una forma de descentralización operativa territorial.
Descentralización Económica: transferencia de procesos productivos referidos a la provisión de bienes públicos, a la competencia económica.
En los capítulos que siguen se fundamenta estas definiciones. En el Cuadro II-1 se presenta una síntesis del desarrollo conceptual que les antecede.
Descentralización en América Latina: teoría y práctica
42
Cuadro II-1 EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE DESCENTRALIZACIÓN Rondinelli
1989
Boisier 1989
Palma y Rufián 1989
Von Haldenwang 1990
Campbell 1991
Bennett 1994 + PNUD 1993 Finot 1996, 2000
Desconcentración Desconcentración Desconcentración
Descentralización:
a organismos con personería jurídica
!Funcional
!Territorial Desconcentración:
a autoridades designadas, definitiva
Descentralización Administrativa:
!Funcional territorial
!Delegación burocrática
!General
Descentralización horizontal
OPERACIÓN:
Descentralización Operativa:
a procesos administrativos
!Funcional
!Territorial:
!a autoridades designadas Delegación:
a organizaciones funcionales
Delegación:
a autoridades electas, temporal
Principal – Agente:
a gobiernos locales
Delegación:
a gobiernos locales
!a gobiernos locales
Devolución:
a gobiernos locales
Descentralización Política:
a autoridades electas
!Funcional
!Territorial
Descentralización:
a autoridades electas, definitiva
Descentralización Política:
!a gobiernos locales
!a organizaciones representativas
Opción Pública Local:
a elecciones locales
Devolución:
a gobiernos locales
PROVISIÓN:
Descentralización Política:
a procesos políticos subnacionales:
!comunidades locales
!organizaciones sociales
Privatización:
!a empresas privadas
!a organizacio-nes sociales
Privatización:
a empresas privadas
Descentralización Económica:
!privatización
!“desregulación”
Descentralización fuera de gobiernos:
!a mercados
!a cuasimercados
!a ONG’s
PRODUCCIÓN:
Descentralización Económica:
a la competencia económica
III. Bienes públicos: la
descentralización como solución
En este capítulo y el siguiente se intenta desarrollar un marco teórico y metodológico sobre la base de algunos avances del autor publicados anteriormente (1996 y 1998). Se comienza por hacer una sucinta revisión de la teoría de los bienes públicos y de los problemas de eficiencia que la provisión de estos bienes implica, para concluir que, en principio, descentralizar políticamente su provisión y económicamente su producción debería contribuir a aminorar los problemas de eficiencia.
1. Bienes públicos y bienes privados
Los bienes públicos serían normas, servicios y bienes de los a los que todos los ciudadanos de un territorio tienen igual derecho a beneficiarse – u obligación de cumplir - y se pagan con sus impuestos.
22 En el otro extremo, bienes privados serían aquellos sobre los que se adquiere un derecho exclusivo en el momento en que se paga el respectivo precio.
La provisión de bienes en general depende primordialmente de decisiones sobre:
• Qué y cuánto producir de cada bien.
22 Esta definición se basa en la de Samuelson (1954), que resulta suficiente para el análisis que sigue. El concepto de bienes públicos ha tenido una larga evolución pero como bien señala Silverman (1992) no hay consensos al respecto. Para el lector interesado en estos alcances ver Cornes (1986), Savas (1989), Musgrave y Musgrave (1989) y el mismo Silverman (1992).
• Cómo producir. Lo relevante desde un punto de vista económico es cómo se decide qué y cuánto de factores (recursos naturales, recursos humanos, bienes de capital, tecnología...) e insumos aplicar para la producción de cada bien.
En el caso de los bienes privados estas preguntas son respondidas automáticamente a través del mercado, particularmente a través del sistema de precios, mientras en el de los bienes sociales las respuestas a la primera pregunta y buena parte de la segunda deben darse a través de procesos políticos. Antes de analizar los mecanismos de provisión de bienes públicos será conveniente examinar cómo estas preguntas son respondidas en el caso de los bienes privados.