Nuevos partenariados entre la economía pública y la economía social y nuevas
políticas públicas.
El nuevo programa de Fomento a la Economía Social en México 2021-2024
Mario Mendoza Arellano
Sindicato de Trabajadores de la Cámara de Diputados del
Poder Legislativo Federal
Resumen
El 21 de diciembre de 2021, el gobierno mexicano publicó en el Diario Oficial de la Federación, el nuevo Programa de Fomento a la Economía Social 2021-2024, (PFES) cuyos objetivos prioritarios entre otros son extender la cultura de la producción, el consumo, el ahorro y el financiamiento; mejorar las condiciones del entorno, que favorezcan el desarrollo de los organismos del sector social de la economía y promover el acceso al ahorro, el crédito, el aseguramiento y otros servicios financieros, a través de entidades de la economía social, de la población actualmente excluida o incluida en condiciones adversas. Sin embargo, en los hechos el nuevo programa inicia con un presupuesto de 40 millones de pesos, unos 2 millones de dólares, de los cuales casi 30 millones de pesos - millón y medio de dólares es para gastos personales y aproximadamente 8 y medio millones de pesos -420 mil dólares son para gastos de operación.
Si bien, el programa incluye un total de 14 estrategias generales y 59 acciones puntuales para el cumplimiento de sus objetivos, tiene una enorme dependencia con nueve programas federales para replicar los valores y formas de organización reconocidas como organismos del sector social de la economía en México, lo que representa un enorme reto para los ejecutores de esta política social, el cual abordaremos en esta ponencia y sus posibles resultados.
Palabras clave: Presupuesto, política social, programas sociales
Expanded abstract
The new program for the Promotion of the Social Economy in Mexico 2021-2024
On December 21, 2021, the Mexican government published in the Official Gazette of the Federation, the new Program for the Promotion of the Social Economy 2021-2024, whose priority objectives, among others, are to extend the culture of production, consumption, savings and financing in order to improve the conditions of the environment; which favor the development of the organizations of the social sector of the economy and promote access to savings, credit, insurance and other financial services, through entities of the social economy, of the currently excluded population or included in adverse conditions. However, the new program starts with a budget of 40 million pesos, about 2 million dollars, of which almost 30 million pesos - a million and a half dollars is for personal expenses and approximately 8 and a half million pesos -420 thousand dollars are for operating expenses.
Although the program includes a total of 14 general strategies and 59 specific actions for the fulfillment of its objectives, it has an enormous dependence on nine federal programs to replicate the values and forms of organization recognized as organisms of the social sector of the economy in Mexico. Which represents an enormous challenge for the executors of this social policy, which we will address in this paper and its possible results.
Key words: Budget, social policy, social programs
1. Introducción.
El objetivo de esta ponencia es exponer el posible alcance del nuevo programa de Fomento a la Economía Social 2021-2024 (PFES), (Secretaria del Bienestar, 2021) impulsado por el gobierno de México, publicado el pasado 21 de diciembre y cuya finalidad esencial es visibilizar a la economía social como un espacio generador de empleo decente para sectores de la sociedad excluidos, a través de cinco objetivos prioritarios:
1) Extender la cultura de la producción, el consumo, el ahorro y el financiamiento, basados en los principios, valores y prácticas de la economía social a nivel nacional, entre la población infantil y juvenil, así como entre los grupos sociales actualmente excluidos;
2) Mejorar las condiciones del entorno, que favorezcan el desarrollo de los organismos del sector social de la economía;
3) Incrementar las capacidades de los organismos del sector social de la economía, desde los principios de la economía social;
4) Promover el acceso al ahorro, el crédito, el aseguramiento y otros servicios financieros, a través de entidades de la economía social, de la población actualmente excluida o incluida en condiciones adversas, y
5) Contribuir al diseño e implementación de una política integral de financiamiento del sector social de la economía.
El programa propone 14 estrategias y 59 acciones puntuales para ser desarrolladas no sólo desde el Instituto Nacional de la Economía Social (INAES), -organismo responsable de ejecutar los diferentes programas del sector- sino que serán impulsadas también desde otros programas de desarrollo social y de otras dependencias con lo cual el INAES compartirá autonomía de gestión y de ejecución para el fomento de la economía social. Pero para ello solo se contará con los recursos responsabilidad del Instituto, pues en el numeral 4 del Programa se afirma que “…el total de las acciones a considerar, se harán con cargo al presupuesto autorizado para el instituto” …, (Secretaría del Bienestar, 2021), es decir los 420 mil dólares que se mencionan en el resumen.
El PFES está incluido en la estrategia de combate a la pobreza y la desigualdad plasmada en el Programa Nacional de Desarrollo Social (PNDS) 2021-2024, que a su vez tiene origen en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2019-2024.el PNDS concentra 6 Objetivos Prioritarios, 34 Estrategias Prioritarias y 274 Líneas de Acción Puntuales cuya finalidad son garantizar la inclusión y el bienestar general de la población. De las 34 estrategias prioritarias del PNDS, 2 son sobre economía social: Estrategia prioritaria 4.3 Impulsar las capacidades productivas de las regiones agrícolas, forestales y pesqueras a través de las prácticas y principios de la economía social y solidaria, fortaleciendo modelos alternativos de desarrollo para el bienestar y Estrategia prioritaria 5.3 Contribuir a los objetivos de la política nacional de bienestar, desde las prácticas y los principios de la economía social y solidaria. Y, de las 274 Líneas de acción Puntuales, solamente 5 son relativas a la economía social y solidaria.
(Secretaría de Bienestar, 2021)
El Plan Nacional de Desarrollo propuso una política trasversal para el fomento de la ess con el apoyo de nueve programas federales más, de los cuales sólo el Programa Sembrando Vidas,
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cuyo objetivo prioritario es contribuir al bienestar social mediante ingresos suficientes, impulsar la autosuficiencia alimentaria, la reconstrucción del tejido social y generar la inclusión productiva de los campesinos en localidades rurales para hacer productiva la tierra-, incluye el tema de la economía social y solidaria en sus Reglas de Operación, (RO), cuando precisa que se deben contratar técnicos y especialistas en economía social y solidaria para la capacitación y asistencia técnica a campesinas y campesinos. (Secretaria del Bienestar, 2020)Los otros programas que participan en esta política transversal de fomento a la ess son:
Jóvenes Construyendo el Futuro, que impulsa la incorporación de los jóvenes a organismos del sector, procurando su formación como cooperativistas y que eventualmente puedan constituir nuevas cooperativas de producción o servicios; Programas de Desarrollo Urbano y Vivienda y Nacional de Reconstrucción, busca multiplicar el impacto de sus acciones, impulsando el desarrollo de cooperativas u otras figuras de la economía social para el consumo popular o la prestación de servicios básicos; Programas para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores y para el Bienestar de las Personas con Discapacidad, impulsan acciones de ahorro y consumo que contribuyan a optimizar el aprovechamiento de los ingresos de sus beneficiarios, así como a estrategias de inclusión productiva; Programa de Tandas para el bienestar, promueve mecanismos de complementariedad para multiplicar los impactos de los créditos otorgados a pequeños negocios, procurando su incorporación a
cooperativas de ahorro y préstamo, así como mecanismos colaborativos que les permitan mejorar su gestión y mejores ingresos para las familias. (Secretaría del Bienestar, 2021) La política transversal también tiene como objetivo que las prácticas de la economía social se sumen al Rescate del sector energético, apoyando la incorporación de poblaciones y comunidades aisladas a la producción de energía con fuentes renovables; en los Programas de Producción para el Bienestar, de Apoyo a Cafetaleros, y a los productores beneficiarios del Programa de Precios de Garantía para los cultivos de maíz, frijol, trigo panificable, arroz y leche y del Programa de Crédito Ganadero a la palabra, se buscará impulsar mecanismos colaborativos que contribuyan a que reduzcan sus costos de producción y mejoren sus precios de venta, así como a integrar mecanismos de ahorro, financiamiento y aseguramiento, accesibles a sus condiciones; y en los Proyectos Regionales del Tren Maya, Desarrollo del Istmo de Tehuantepec, Aeropuerto Internacional “Felipe Ángeles” en Santa Lucía, se buscará que los organismos del sector social de la economía contribuyan a que la importante derrama económica que se generará con sus inversiones, se traduzca en beneficio de los habitantes de dichas regiones.
En conclusión, México tiene más programas de fomento a la economía social y solidaria de los cuáles se espera mucho, pero que actualmente, se tiene muy poco. Tal es el caso del Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles que fue totalmente construido por las fuerzas armadas mexicanas.
1.- El impacto de la pandemia de Covid-19 en México.
La pandemia de Covid-19 tuvo un impacto multifactorial en todo el mundo, en el caso de México, a partir del 15 de marzo de 2020 y hasta mediados de abril de 2022 se habían reportado poco más de 5.7 millones de contagios confirmados y 323 mil fallecidos según datos oficiales. (Secretaría de Salud, 2022). Según una nota del diario El Financiero, con datos del INEGI, publicó que, desde enero de 2020 a septiembre de 2021, se observó un exceso de mortalidad de 650 mil personas, mayormente asociadas a la pandemia, equivalente a un 50.7 por ciento. (El Finaciero, 2022)
El efecto en las economías mundiales también fue devastador, sin embargo, unas economías respondieron mejor que otras. En el caso mexicano, la revista Forbes publicó que en nuestro país cerraron a causa de la pandemia casi 1.6 millones de negocios de octubre de 2020 a julio de 2021, siendo casi el 99 por ciento micros, pequeñas y medianas empresas. (Forbes
México, 2021). Este impacto fue subestimado por el propio gobierno, pues México fue uno de los países que menos programas de apoyo ofreció a su economía, empresas y población en general. Un análisis realizado por la asociación civil México, ¿Cómo Vamos?, analizó las medidas que se implementaron las cuales fueron trasferencias directas a personas físicas;
recursos para empresas; apoyo a trabajadores, y condiciones preferenciales para el pago de impuestos, donde México invirtió un aproximado de 3 mil ochocientos millones de dólares, frente a países como Chile con 13 700 millones de dólares, la India con 22 400 millones de dólares, o Corea del- Sur con 116 mil millones de dólares. (México, ¿Cómo Vamos?, 2020) Esta crisis sanitaria y económica principalmente tuvo un efecto en el aumento de personas en situación de pobreza. Según datos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social, CONEVAL -organismo descentralizado del gobierno mexicano-, el porcentaje de la población con ingreso inferior a la línea de pobreza extrema por ingresos aumentó de 14.9 por ciento en 2016 a 17.2 por ceinto en 2020, así mismo en el caso de la población que se ubicó por debajo de la línea de pobreza por ingresos, pasó de 50.8 por ciento en 2016 a 52.8 por ciento en 2020. En general la pobreza extrema pasó de 7.2 por ciento en 2016 a 8.5 por ciento en 2020. Es decir, más de tres millones de personas pasaron a ser pobres y poco mas de 2 millones a ser pobres extremos. (Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social, 2020).
En el ámbito laboral, a mediados de mayo de 2021, el Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. (IMCO), centro de investigación en política pública analizó el impacto de la pandemia en el mercado laboral mexicano. Los resultados que obtuvieron entre otros fue que, aún faltaba recuperar cerca de 2 millones de empleos perdidos durante la pandemia para regresar a los niveles de ocupación registrados a inicios de 2020, sólo en 8 entidades se había restablecido el nivel de empleo previo a la pandemia y que el empleo informal había encabezado la recuperación, pues el 94 por ciento de los puestos generados desde mayo del 2020 habían sido informales, siendo los jóvenes, adultos mayores y las mujeres los más afectados en la recuperación y calidad del empleo. (Instituto Mexicano para la Competitividad, 2021)
En síntesis, México aún conserva un escenario complicado en lo económico pues la inflación de 7.2 por ciento ha impactado en los precios de productos básicos como el maíz y trigo, así como en los servicios. Por otro lado, si bien el empleo se ha recuperado paulatinamente, la mayor parte de estos han sido en el sector informal con la precariedad que representa. Otro
elemento que complica el escenario mexicano es el alza de los combustibles derivado de la invasión Rusia a Ucrania lo que influye en los costos del transporte de personas y productos, situación que afecta particularmente a las familias de menores ingresos.
2.- Economía social y solidaria, una esperanza fallida.
El marco jurídico de fomento a la economía social y solidaria en México no es el mejor, sin embargo, puede ser suficiente para sentar las bases de un nuevo modelo de desarrollo económico incluyente siempre y cuando se diera cumplimiento por parte de los organismos y dependencias responsables de su implementación. La Ley de la Economía Social y Solidaria aprobada el 23 de mayo de 2012, determina en su Artículo 13 que “… Se crea el Instituto Nacional de la Economía Social como un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría, el cual contará con autonomía técnica, operativa y de gestión. El Instituto tiene como objeto instrumentar, como parte de la Política Nacional de Desarrollo Social, las políticas públicas de fomento y desarrollo del sector social de la economía, con el fin de fortalecer y consolidar al Sector como uno de los pilares de desarrollo económico y social del país, a través de la participación, capacitación, investigación, difusión y apoyo a proyectos productivos del Sector…” (Cámara de Diputados, 2021).
Sin embargo, los recursos financieros que se le asignan cada año en el Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado por la cámara de Diputados han disminuido considerablemente año con año, pues para el 2022 le fue asignado un total de 40 millones de pesos, 2 millones de dólares, cuando en el año de 2015 llegó a tener un presupuesto de 9 mil 500 millones de pesos, casi 475 millones de dólares.
Esta política transversal que es una propuesta novedosa para el PFES, es sin duda muy ambiciosa, en el mejor sentido, pero lejos de tener una expectativa favorable el principal problema será dar seguimiento a las acciones específicas que cada programa ejecute para que en conjunto se concentren los resultados para evaluar entonces el cumplimiento de metas y objetivos plasmados en el propio programa.
Por ejemplo, en el objetivo 1 del Programa, Extender la cultura de la producción, el consumo, el ahorro y el financiamiento, basados en los principios, valores y prácticas de la economía social, un elemento central de la propuesta es la incorporación de conceptos y metodologías en los programas de estudio del sistema educativo nacional, pero la Ley General de Educación, en su Artículo 115, sólo incluye el concepto de “cooperativas” como atribución
exclusiva de la autoridad, cuando se refiere a la actividad económica de venta de alimentos, producción y estilo de vida saludables; y una parte de los ingresos generados de esta actividad, se reparten al final del ciclo escolar entre los alumnos del plantel, práctica que además casi ha desaparecido de las centro educativos públicos, pues la mayoría de este tipo de negocios son concesionados a particulares. (Cámara de Diputados, 2022). Además de que hasta el 7 de abril del año en curso no existe iniciativa alguna en el Congreso mexicano que proponga una reforma apara incluir en los programas de educación básica el tema de la economía solidaria. (Comisión de Educación, 2022)
Para el objetivo 2 Mejorar las condiciones del entorno, la propuesta es una renovación al marco jurídico del sector. Demanda que casi en todos los foros que se han realizado a nivel nacional por diversos actores hacen a los legisladores. Actualmente en la Comisión legislativa de Economía Social y Fomento Cooperativo, existe una iniciativa para reformar la Ley General de Sociedades Cooperativas, que data de 1994, por una ley que responda a la actualidad de las cooperativas. Pero la reforma más urgente, es en el tema fiscal, ya que las cooperativas de producción en México son consideradas como un organismo mercantil y con ello se le asignan cargas fiscales.
En el caso de la Ley de Economía Social y Solidaria, reglamentaria del párrafo octavo del artículo 25 de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo referente al Sector Social de la Economía , que cumple 10 años en este mes de mayo, Carola Conde afirma que nació limitada en sus atribuciones para regular las asambleas de los organismos del sector; falta de claridad en los conceptos para identificar a los organismos del sector y sin fuerza para generar la influencia política y el diálogo que el sector necesita. (Conde Bonfil, 2020).
En el objetivo 3, Incrementar las capacidades, ha sido quizá uno de los recursos mejor implementados por el Inaes, y no sólo a partir de la publicación del Programa en referencia.
El aprovechamiento de las plataformas tecnológicas ha sido de vital importancia para ofrecer decenas de cursos y webinars de capacitación y enseñanza en cooperativismo y economía solidaria. De hecho y ante el reto que la pandemia de Covid-19 presentó a todos, el Inaes organizó el Global Social Economic Forum, GSEF 2021, llevado a cabo en la Ciudad de México, del 4 al 8 de octubre. (Instituto Nacional de la Economía Social, 2021)
Esta dinámica de la capacitación a distancia ha sido replicada con cierto éxito por el Inaes para muchos organismos del sector, sin embargo, quedan fuera aquellos que carecen de
acceso a los medios digitales y de tecnologías de la información que, en México, aún son demasiados.
Finalmente, para los objetivos 4 y 5 relativos al impulso de esquemas de financiamiento, son en dos sentidos. El primero busca ampliar la inclusión financiera de personas y grupos sociales particularmente en zonas rurales marginadas, ya que por la dificultad de acceso y lejanía a instituciones de ahorro y crédito popular o a la banca tradicional, son objeto de usura que les complica aún más sus precarias condiciones de vida. O carecen de garantías para ser sujetos de crédito. Y en el segundo caso, se pretende crear un sistema de financiamiento para el sector, sin embargo, sigue sin cumplirse la promesa de crear un banco que otorgue financiamiento a las entidades de ahorro y crédito popular y a los organismos del sector social de la economía.
En su momento el actual Banco del Bienestar, institución nacional de crédito, fue propuesto para que asumiera esa función, pero actualmente hace la dispersión de apoyos de diversos programas sociales sin tener dentro de sus objetivos ser la institución que reclama los organismos del sector, tal y como pasa en otros países.
Como se mencionó con anterioridad, los objetivos estratégicos del PFES 2021-2024, están vinculados al resultado de la implementación de nueve programas sociales. Esta estructura complicará el seguimiento y los resultados para poder determinar el éxito o fracaso del programa. Las evaluaciones y sus resultados de un sólo programa se llevan a cabo en periodos de dos a tres años, pues la recolección y procesamientos de datos es compleja, por lo que, si bien se pretende que para el 2040 la economía social sea un modelo de desarrollo integral, amplio e incluyente, la complejidad en el diseño del programa es en si una barrera que dificulta su operatividad.
Adicionalmente, los recursos que han sido asignados al programa no tienen la capacidad de ofrecer apoyos o financiamiento del tamaño que el sector necesita con urgencia, por lo que la eficacia del programa está seriamente comprometida, por lo menos para la consecución de los objetivos planteados.
Según el Dr. Juan José Rojas, coordinador del Doctorado en Economía Social de la Universidad Autónoma de Chapingo, el PFES 2021.2024, es un programa limitado, complementario a otras acciones gubernamentales en favor de la economía social, que replica
la dispersión de recursos de manera personal, bajo el argumento de que por muchos años se entregaron a las organizaciones sociales generando corrupción.
No es menor el tema, pues el programa ha sido sacrificado presupuestalmente desde el inicio de la actual administración federal, con lo que se vuelve técnica y política inviable, pues afirma, que la falta de presupuesto, personal capacitado y un marco jurídico incuestionable, entre otros elementos, son necesarios para considerarlo una verdadera política pública de fomento a la economía social.
Presupuesto del Programa de Fomento a la Economía Social (Conde Bonfil, 2020) Año Presupuesto federal en Millones
de pesos
% Respecto al año anterior
% Respecto del total federal
2014 3321.1 n/d 0.07
2015 9570.3 188.1 0.20
2016 4524.9 -52.7 0.09
2017 2605.4 -42.4 0.05
2018 2701.4 -3.6 0.05
2019 0.1 70.9 0.01
2020 n/d 82.2 0.0
2021 211.0 n/d
2022 218.0 -0.38*
*Por ajuste de inflación, el saldo es negativo.
La visión del gobierno federal para el 2040 sobre la economía social y solidaria es contradictoria, pues el PFES nace sin posibilidades reales de influir en la estrategia de combate a la pobreza tal y como se propone en los diversos planes y programas de desarrollo de México, dependiente de otros programas y por ende de otros presupuestos. Es lamentable que la enorme experiencia de los organismos del sector social señalados en la Constitución de mi país, no sean tomados en cuenta para el diseño de una verdadera política pública de fomento a la economía social y cooperativa.
Es urgente que actores institucionales como el Congreso y sus Cámaras, el Inaes, los gobiernos estatales y congresos locales, formen una gran alianza para promover la otra economía donde las personas son el eje del desarrollo, de lo contrario México seguirá con un amplio sector de su población en la pobreza, con brechas más amplias entre los diversos grupos sociales y con un incremento en la violencia que amenaza no sólo la vida cotidiana de la sociedad en general, sino la institucionalidad del estado mexicano.
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