UNIVERSIDAD DE MONTERREY
DIVISION DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES LICENCIATURA EN CIENCIAS POLITICAS
Y ADMINISTRACION PUBLICA
EL ENFOQUE INSTITUCIONAL PARA COMBATIR LA CORRUPCION POLITICO-ADMINISTRATIVA
EN MEXICO
PROYECTO DE EVALUACION FINAL QUE PARA OBTENER EL TITULO DE:
LICENCIADO EN CIENCIA POLITICA Y ADMINISTRACION PUBLICA
PRESENTA
BRENDA JUNCO PATRON
SAN PEDRO GARZA GARCIA, N. L. NOVIEMBRE DE 2007
BIBLIOTECA
UNIVERSIDAD DE MONTERREY DIVISIÓN DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES
LICENCIATURA EN CIENCIA POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
UDEM
EL ENFOQUE INSTITUCIONAL PARA COMBATIR LA CORRUPCIÓN POLÍTICO- ADMINISTRATIVA EN MÉXICO.
PROYECTO DE EVALUACIÓN FINAL Que para obtener el título de
LICENCIADO EN CIENCIA POLÍTICA Y ADMNISTRACIÓN PÚBLICA
PRESENTA:
BRENDA JUNCO PATRÓN
San Pedro Garza García, N. L., noviembre de 2007
BIBLIOTECA
Agradecimientos
A la vida, por regalarme el privilegio de estudiar un grado profesional...
A mis padres, por darme esta oportunidad y su apoyo incondicional en ésta y todas las decisiones que he tomado en mi vida...
A mi asesora de PEF, la Lic. Miriam Hinojosa Dieck, por su tiempo y valiosas aportaciones para este trabajo...
Al Lic. Rafael Garza Berlanga, por su amabilidad en facilitarme bibliografia sin la que este trabajo no seria igual...
Y a mis sinodales, el Lic. José Luis Berlanga y el Lic. Jorge Aguirre, sus observaciones han sido enriquecedoras profesional y personalmente...
Índice
Introducción 1
Capítulo I. Marco Teórico 4
1.1 Definición de corrupción 4
1.2 Causas 5
1.3 Efectos 7
1.4 Tipologías 8
2. Perspectivas teóricas 10
2.1 Diversos enfoques 10
2.1.1 Perspectiva Axiológica 10
2.1.2 Perspectiva Político-Administrativa 11
2.1.2.1 Funcionalismo 11
2.1.2.2 Estructural Funcionalismo 13
2.1.2.3 Institucionalismo 13
3. Combate a la corrupción 16
3.1 Cruzadas 16
3.2 Reformas 17
Capítulo II. 18
1. Constantes históricas 18
2. Evolución histórica de la corrupción 20
3. La Crisis de la Corrupción en México (1970-2006) 25
3.1 Corrupción en el Ejecutivo Federal (1970-2006) 26
4. Las cifras actuales de la corrupción en México 31
5. Análisis 32
Capítulo III. Combate a la corrupción desde la perspectiva institucional (1976-2006) 34 1. La falta de políticas de combate a la corrupción con enfoque institucional en México 35
1.1 Diseño y evaluación de las políticas públicas 35
1.2 Cruzadas anticorrupción en México 36
2. Reformas de carácter institucional en México 38
2.1 Reformas legales en el sexenio de López Portillo 38
2.2 Reformas en el sexenio de De la Madrid 39
2.2.1Reformas legales 39
2.2.2 Creación de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación 40
2.3 Reformas durante el sexenio de Fox 41
2.3.1 Reformas legales 41
2.3.2 Creación de la Auditoría Superior de la Federación 43
2.3.3 Servicio Civil de Carrera 45
3. Conclusión del capítulo 46
Conclusión General 48
Reflexiones personales 50
Bibl iografia 52
Introducción
La corrupción en México es endémica y se manifiesta tanto en la esfera pública como privada y en todos los niveles sociales. Este fenómeno ha acompañado al país a lo largo de su historia y ha engendrado una dinámica muy particular del poder. En México la "mordida" es la modalidad más común y es la denominación popular del fenómeno de vivir al margen de la ley o evitar su aplicación, es la voz popular que describe al soborno (Roemer, 2003). Es preciso curar esta epidemia que se expande día con día en la sociedad por medio de una estrategia efectiva que vaya de acuerdo con nuestra realidad. La corrupción en el ámbito político y burocrático tiene terribles efectos para México desde el punto de vista económico, político, ético y social. Nuestro país es reconocido internacionalmente por sus altas cifras de corrupción y por su estancamiento en cuanto a la permanencia histórica del fenómeno. Uno de los principales obstáculos para combatir la corrupción ha surgido desde la concepción misma de cómo hacerlo.
Las campañas anticorrupción en México no han tenido efectos de largo plazo ni han logrado reducir los índices negativos de percepción del fenómeno. Parto de la premisa de que la corrupción en la esfera pública en México es alarmante y requiere de una solución efectiva. La hipótesis de este trabajo es que el combate a la corrupción en México se ha caracterizado por algunos esfuerzos institucionales trascendentes opacados por cruzadas anticorrupción ineficientes. México requiere continuar con los esfuerzos para combatir la corrupción desde el enfoque institucional, sólo así podrá dar pasos firmes en la lucha contra la corrupción. Esta es la estrategia más eficaz a seguir.
En lo personal, como estudiante de ciencia política y como una joven con ideales políticos, me interesa estudiar este fenómeno y poder aportar un grano de arena para cambiar esta realidad. El haber crecido en la década de los ochenta y noventa en un país donde lo que se escuchaba en las noticias eran tremendos casos de corrupción por parte del gobierno priísta que aún gobernaba hegemónicamente, me marcó para siempre. La poca estatura moral de los actores del sistema político y su falta de sensibilidad para dirigir al país hacia un bien común me sorprendió. Era alarmante la idea de una ciudadanía apática y copartícipe de esa realidad. Era habitual hablar en la sobremesa de asesinatos de funcionarios y periodistas, pruebas de nexos entre gobierno y narcotráfico, casos de peculado y tráfico de influencias, fraudes electorales, crisis sociales y económicas, pero sobre todo de una marcada impunidad hacia estos hechos
que generó en mí en ese momento un sentimiento de impotencia y que más tarde me llevaría a entrar a la vida pública con la intención de hacer una diferencia. Creo que soy parte de una nueva generación que quiere luchar por un México desarrollado, democrático, civilizado, con procesos transparentes y, con una ciudadanía participativa y educada en una nueva cultura de la legalidad y de la honestidad.
Una sociedad corrupta está destinada a la decadencia. La corrupción somos todos cuando sobornamos o somos sobornados, cuando desarrollamos un sentido de tolerancia hacia un fenómeno que denigra a nuestra sociedad. Mientras no se identifique correctamente el problema y se empiecen a tomar medidas serias para resolverlo, somos cómplices de un legado que no queremos.
Coincido con Miguel Carbonell en que el silencio sobre la corrupción imperante en el sistema político y jurídico por parte de los teóricos ha pasado de simple desinformación, a clara complicidad. Sólo si partimos de un análisis de esas características, seremos capaces de captar el problema de la corrupción en toda su dimensión, y habremos recorrido la primera etapa, si no de su solución, si al menos de su atenuación. La corrupción se alimenta de la opacidad: la luz sobre los asuntos públicos es un primer paso para combatirla (Carbonell, 2003).
En este trabajo se utilizará la perspectiva institucional para analizar las causas de la corrupción y en el mismo sentido las medidas para combatirla. La aplicación de este enfoque forma parte de las tendencias actuales del combate a la corrupción. Durante la última década, las recomendaciones de instituciones de carácter internacional como el Banco Mundial, y el Programa Global de las Naciones Unidas de Lucha contra la Corrupción han puesto énfasis en la reforma institucional.
La estructura del trabajo será la siguiente: En el primer capítulo se incluirá un marco teórico donde se definirá el término de corrupción, las tipologías, causas y consecuencias del fenómeno, así como algunos enfoques académicos para estudiarla. En el segundo capítulo se hará un breve análisis histórico de la corrupción en México.
Dicho análisis incluirá la época colonial, la época del México independiente, y la época del México posrevolucionario hasta la actualidad. Se ubicará la situación actual de corrupción en el país desde el contexto internacional, en base a estudios realizados por
Transparencia Internacional y Latinobarómetro. En el tercer capítulo se aterrizará el enfoque institucional al caso de México. Se mencionarán las principales medidas que se han implementado en el país a partir de la década de los setenta para combatir la corrupción desde la perspectiva institucional.
Se empleará un método de revisión bibliográfica, hemerográfica, y de bases de datos electrónicas con una recolección de datos en su mayoría cualitativos. También se utilizarán indicadores cuantitativos que reflejarán distintos datos estadísticos de la corrupción.
Capítulo I. Marco Teórico 1. Corrupción
1.1 Definición
Todo intento por definir y conceptualizar la corrupción enfrenta la dificultad de no ser suficientemente claro y comprehensivo para captar la complejidad, tipologías y ámbitos donde se ejecutan los actos de corrupción. Sin embargo, entre las defmiciones que los distintos académicos e instituciones han aportado, se consideran relevantes para este trabajo las que a continuación se mencionan.
La definición utilizada con más frecuencia debido a su simplicidad es "el uso ilegítimo del poder público para el beneficio privado". Esta es la definición que maneja el Banco Mundial, aportada en la década de los setenta por Heidenheimer, estudioso del tema de la corrupción (Monis, 1992: 18).
La definición ha sido enriquecida en décadas posteriores por autores que logran dar una explicación más completa de lo que la corrupción implica. La corrupción consiste en la violación de una obligación por parte de un decisor con objeto de obtener un beneficio personal extraposicional de la persona que soborna o a quien extorsiona, a cambio de otorgamiento de beneficios para el sobornante o el extorsionado, que superan los costos del soborno o del pago o servicio extorsionado (Garzón Valdés 2003).
Para detallar más los aspectos de un acto corrupto, Malem Seña señala aquellos que reúnen las siguientes características: a) Un acto de corrupción implica la violación de un deber posicional. Quienes se corrompen transgreden algunas de las reglas que rigen el cargo que ostentan o la función que cumplen. b) Para que exista un acto de corrupción, debe haber un sistema normativo que le sirva de referencia. La corrupción puede tener una naturaleza, económica, política, jurídica o ética, o participar de estos distintos niveles a la vez. c) Un acto de corrupción no siempre entraña una acción penalmente antijurídica. Que el acto de corrupción sea legal o ilegal, dependerá del tratamiento que el sistema punitivo ofrezca a las reglas del sistema normativo de referencia. d) Los actos de corrupción están siempre vinculados a la expectativa de
obtener un beneficio extraposicional. La ganancia puede ser de carácter económico, político, profesional, etc. e) Los actos de corrupción tienden a realizarse en secreto o al menos en un marco de discreción (Malem Seria, 2002).
Recientemente se ha comenzado a hablar de situaciones de hipercorrupción, Transparencia Internacional utiliza este concepto en sus estudios de percepción de corrupción en los distintos países. El término hipercorrupción se defme como un sistema de acción en una cultura general permisiva de la violación a las normas, en la que el soborno y la extorsión resultarían mecanismos generalizados en todos los niveles y se distinguirían así de aquellos casos en los que la corrupción es marginal.
(Rabotnikof, 2003).
Considero válidas para este trabajo todas las definiciones anteriormente mencionadas, puesto que se complementan y en conjunto ofrecen una visión más completa de los elementos de la definición.
1.2 Causas
Dentro de la infinidad de causas que mencionan los distintos académicos, Laporta (1997) logra una amplia pero detallada clasificación y distingue: causas genéricas, causas específicas, y la que denomina causa última de la corrupción.
Asimismo, hace una mención a la ecuación básica de Klitgaard, que señala una triple condición formal o estructural de la corrupción.
Las causas genéricas se refieren a aquel conjunto de circunstancias sociales y económicas muy abstractas que parecen favorecer la aparición de la corrupción tales como: a) El rápido crecimiento económico y modernización como consecuencia de un cambio de valores, de la aparición de nuevas fuentes de riqueza y poder, y de la paralela expansión de la administración. b) Incremento sensible de las oportunidades políticas en relación con las oportunidades económicas, de modo que la política se convierte en un medio de promoción social y profesional. c) Desequilibrio institucional entre el protagonismo de algunos agentes y los recursos necesarios para desempeñar su papel, que puede conducir a buscar dichos recursos mediante prácticas poco ortodoxas.
Dentro de las causas específicas se mencionan: a) La ausencia, debilidad o escasa probabilidad de sanciones, bien por falta de sanciones legales, o por ineficiencia.
b) La doble lealtad del agente público, tanto al público como a su organización. c) Salarios públicos de bajo nivel.
La causa última de la corrupción, vista desde una perspectiva liberal, implica que los individuos no están determinados, que cada uno tiene características propias que lo llevan a tomar decisiones según su proyecto de vida. Así que, cuando incurren en prácticas corruptas no es porque se haya abierto el país a la economía internacional o gocen de amplios márgenes de discrecionalidad a la hora de adoptar decisiones, sino simplemente porque han tomado la decisión de realizar un comportamiento corrupto.
La condición formal de la corrupción se basa en la defmición de Klitgaard (1994), donde corrupción es igual a monopolio de la decisión pública más discrecionalidad de la decisión pública menos responsabilidad (en el sentido de obligación de dar cuentas) por la decisión pública.
Por otro lado, Monis (1992) hace un análisis muy interesante de las causas de la corrupción, centrándose en un modelo estructural con un enfoque en el Estado y la sociedad. Este enfoque estaría clasificado dentro de las causas genéricas de Lapona y supone que la corrupción es un acto racional en el cual los individuos responden a la estructura inmediata de recompensas y castigos. Esto quiere decir que un acto corrupto pone de manifiesto la capacidad relativa de organizaciones en competencia para ofrecer y crear fuentes de movilidad y supervivencia, y de configurar la senda hacia el beneficio personal.
De este análisis se derivan tres proposiciones básicas. Primero, la corrupción se produce debido a un desequilibrio estructural esencial entre la habilidad y la capacidad de las organizaciones estatales y sociales para influir sobre el comportamiento político.
Donde existe equilibrio, las presiones cruzadas de las organizaciones estatales y de las sociales producen una situación en la cual la búsqueda racional del interés personal, representativa del Estado, corresponde a las normas del sistema. Segundo, cuando la fuerza de las organizaciones sociales domina a la del Estado, se presenta una tendencia hacia el soborno generalizado. En este caso, se propone la hipótesis de que la capacidad
de organizaciones sociales tales como empresas, grupos étnicos o la familia, para penetrar en el Estado, influyendo así ilegítimamente sobre la conducta de un funcionario público, refleja la mejor capacidad de estas organizaciones para poner en práctica las oportunidades de movilidad y supervivencia del funcionario, pero también la incapacidad de proyectar adecuadamente el hecho de que sus intereses son también los del bien común. Por último, en el caso opuesto, en el que las organizaciones estatales son más poderosas que las sociales y más capaces de controlar las oportunidades de movilidad, existe la tendencia a la extorsión generalizada. Dada la mayor capacidad de las organizaciones estatales para influir sobre el comportamiento, y la concomitante debilidad de las organizaciones sociales para restringir el poder del Estado, los funcionarios estatales pueden explotar plenamente su posición superior (Monis, 1992).
1.3 Efectos
La corrupción genera costos económicos debido a la distorsión de los incentivos, costos políticos debido al debilitamiento de las instituciones, y costos sociales debido a la redistribución de riqueza y poder hacia los más ricos y privilegiados (Klitgaard,
1994).
En cuanto a los costos económicos, Laite (2001) afirma que la corrupción es la principal barrera para el crecimiento económico y el desarrollo sostenible, actuando como catalizador dañino. En definitiva, para este autor, los impactos y costos de la corrupción comprenden: un impacto agudo sobre los sectores más pobres de la sociedad; una reducción de recursos gubernamentales disponibles para servicios públicos; una pérdida y deterioro de los activos nacionales, los recursos y el medio ambiente; un crecimiento restringido de pequeños negocios; un costo creciente de los bienes y servicios; reducciones de inversiones extranjeras, entre otros (Malem Seña, 2002).
La corrupción genera costos políticos porque corroe los fundamentos de la moderna teoría de la representación, dejando de lado las preferencias de los votantes.
Monis (1992) señala que los actos corruptos facilitan la cooptación del apoyo político, creando un botín para la elite y dando cabida a demandas particularistas. Se socava la regla de la mayoría que es propia de una democracia, cuando el gobierno toma alguna
medida en cumplimiento de un pacto corrupto. Cuando los compromisos adquiridos por los políticos durante su campaña se reflejan en la toma de decisiones en el poder, se produce una refeudalización de la política, donde las acciones tienen que ver con intereses económicos y no públicos. Así, los partidos políticos se han hecho vulnerables a los ofrecimientos de soporte económico de los narcotraficantes y de las organizaciones mafiosas.
Los costos sociales son generados debido a la insuficiencia burocrática y el despilfarro que afectan los programas sociales legítimos. Hay un círculo vicioso en donde las administraciones corruptas están acostumbradas a recibir cantidades indebidas con el objeto de acelerar la tramitación de determinados expedientes, y por ello asumen la estrategia de demorar cualquier tramitación con el fm de generar la necesidad de esos pagos. Las minorías y los pobres son los más afectados ya que no pueden participar equitativamente en las actividades vinculadas al Estado. Esto genera también un sistema vigente en el que los funcionarios públicos honestos se ven en el dilema de confrontar a sus superiores o se rinden y renuncian a sus puestos (Morris, 1992).
1.4 Tipologías
Resulta indispensable diferenciar entre los ámbitos en los cuales se cometen actos de corrupción. La corrupción puede ser privada o pública. El interés de este trabajo se centra en la corrupción pública, que puede ser política o administrativa. Cabe aclarar que la corrupción pública en muchos casos se da con la coparticipación de un particular. La corrupción política se da en la esfera donde se definen los asuntos que conciernen o afectan a los miembros de toda una comunidad. Así, la corrupción política está vinculada con los procesos electorales y con la inhibición de la competencia libre y equitativa por el ascenso al poder o todas aquellas acciones ilegales y/o inmorales que busquen preservar y mantener el control de una sociedad. La corrupción administrativa comprende el conjunto de situaciones relacionadas con las violaciones normativas y los abusos que comete un servidor público en un cargo oficial en beneficio propio o de terceros (López Presa, 1998).
Otra clasificación relevante de la corrupción pública tiene que ver con las implicaciones de las jerarquías de la administración pública. La primera es la corrupción
"arriba-abajo", donde quienes deciden, planifican y ejecutan los actos son los burócratas de mayor jerarquía. Aquí la actividad para extorsionar o solicitar sobornos es centralizada y monopolista. La segunda es la corrupción "abajo — arriba". En este caso quienes deciden, planifican y ejecutan los actos de corrupción son los funcionarios de los escalones más bajos de la administración, que luego reparten lo recaudado con sus superiores. A cambio, estos garantizan silencio, estabilidad e impunidad. La tercera clasificación es la de un sistema donde toda la administración padece de corrupción sin distinción de niveles (Malem Seria, 2002).
En cuanto a las clases de corrupción, se utilizará el enfoque de Monis (1992), quien se centra en dos clases generales: el soborno y la extorsión. El soborno requiere un encuentro entre un ciudadano particular y un empleado público, en el cual el ciudadano induce una respuesta deseada por parte del funcionario público mediante el uso de sanciones positivas como el beneficio monetario. En la extorsión, en cambio, el funcionario público influye en el comportamiento del ciudadano mediante el uso de sanciones negativas tales como la amenaza de un abuso adicional de autoridad, o se refiere a la auto corrupción en la cual sólo está implicado el funcionario público. Tanto en el soborno como en la extorsión se ejerce un poder ilegítimo, pero en direcciones diferentes.
2. Perspectivas Teóricas 2.1 Diversos enfoques
La corrupción es un fenómeno milenario cuyo estudio y discusión se ha realizado desde diversas perspectivas, entre ellas morales, religiosas, legales, económicas y culturales. En este trabajo se estudiará cómo se aborda esta problemática desde una perspectiva político - administrativa y desde una perspectiva axiológica. Esto se refiere a que las variables que influyen sobre el nivel de corrupción presente en un determinado país son de dos tipos. Por un lado están las que determinan oportunidades e incentivos a la corrupción y forman la estructura de costos y beneficios esperados por la actividad ilícita. Entran en juego el nivel de intervención y de regulación estatal de las actividades económicas, el grado de discrecionalidad de las decisiones, las formas de la concurrencia política, la facilidad de ingreso de nuevos factores y grupos en el sistema, y las probabilidades de denuncias o de fracasos electorales (Vanucci, 2003). El segundo componente es el de los costos morales, que refleja tanto el espíritu cívico de los funcionarios públicos como la disponibilidad para lo ilícito de los ciudadanos (Rose- Ackerman, 1978). En este enfoque se debe considerar la realización de acciones que permiten fortalecer el sentido de responsabilidad de los ciudadanos, el respeto por las instituciones, el compromiso para cumplir con los deberes y obligaciones, la voluntad de servir a la comunidad y la instauración de valores cívicos auténticos (López Presa, 1998).
2.1.1 Perspectiva axiológica
En este enfoque, la ética es una variable indispensable que debe ser tomada en consideración para el estudio de los fenómenos de corrupción. Ésta es entendida como el conjunto de principios morales que permiten a cada cual normar su conducta individual, moderando sus deseos a fm de compatibilizarlos con la vida en sociedad.
Olivera Prado (1999) menciona dentro de sus tesis sociológicas el enfoque moral individualista, donde enfatiza el carácter principalmente individual y voluntarista de la corrupción, mientras limita el carácter social al aspecto cultural representado por la crisis de valores. De allí que centre las soluciones en el llamado a la conciencia de las personas.
En este contexto, cobra especial relevancia el fortalecimiento de los sistemas educativos, tanto mejorando el contenido de las materias que guardan relación con el tema (civismo, ética, introducción al derecho, etc.) como incrementando la importancia de las mismas en los programas de estudio. Por otra parte, se toma en cuenta la promoción del sentido de la responsabilidad no sólo en el sistema educativo sino también en los medios de comunicación, mediante la difusión de prototipos que encarnan valores éticos y civiles, así como de las acciones que tienen valor comunitario (López Presa, 1998).
La aproximación moralista de la corrupción tiene limitantes en cuanto a que carece de un tratamiento sistemático de los factores que la propician o alientan y que explican su desenvolvimiento. Así, los elementos culturales y/o morales pasan a un primer plano y resultan la principal explicación del fenómeno (López Presa, 1998).
2.1.2 Perspectiva político-administrativa
Debido a que en este trabajo se adoptará una perspectiva político- administrativa (institucionalismo) para analizar el fenómeno de la corrupción, resulta importante mencionar las principales escuelas que abordan dicha problemática. Aproximarse al estudio de la corrupción mediante un enfoque particular tiene sus ventajas e inconvenientes. Es por ello que se mencionarán las debilidades de cada enfoque. Para realizar un análisis más profundo sobre las causas y consecuencias de la corrupción es más conveniente complementar los diferentes enfoques. De esta forma se podrán construir modelos analíticos e investigaciones más robustas y con mayor poder explicativo (Ugalde, 2002).
2.1.2.1 Funcionalismo
La noción de función se tradujo a las ciencias sociales particularmente desde el
campo de la biología. El sociólogo inglés Herbert Spencer desarrolló en el siglo XIX una analogía entre los organismos vivos y la sociedad. A esta escuela se le ha llamado por esa razón, organicista, y por la misma influencia del estudio biológico se desarrolló la idea de función, efectuada por las distintas partes que conforman el organismo social (Parsons, 1968).
El enfoque funcionalista afirma que el fenómeno de la corrupción cumple con una serie de funciones dentro del sistema político. Considera a la sociedad como un sistema, un todo formado por partes interdependientes, donde el cambio de una parte afecta a otras y al todo. Este tratamiento está influenciado por las teorías
"modernizadoras" de la corrupción que se popularizaron en medio de la moda
"desarrollista" de fmales de la década de 1960 y comienzos de la de 1970. Este enfoque hace a un lado las críticas morales a la corrupción, para estudiar las funciones que puede cumplir en la sociedad y en su papel en las situaciones de cambio (López Presa, 1998).
En términos generales, el funcionalismo es un método en el cual se estudia la interrelación e interacción de la sociedad con las instituciones, organizaciones y estructuras estatales. El enfoque funcionalista aborda el estudio de las funciones de mantenimiento y adaptación de los sistemas políticos, lo cual implica un análisis tautológico, es decir, se analizan las consecuencias de un fenómeno político a partir de las causas del mismo (Ugalde, 2002).
La escuela funcionalista hace un análisis de los sistemas políticos evaluando la manera en que las demandas políticas (inputs) son procesadas al someterse bajo mecanismos de transformación y conversión dando lugar a una serie de resultados (outputs). De acuerdo con el enfoque funcionalista, la corrupción puede tener consecuencias positivas en sociedades donde los trámites burocráticos y administrativos son lentos e inciertos. La corrupción se estudia como una demanda que pretende agilizar el proceso de toma de decisiones y estimular la creación de un ambiente de certidumbre (Ibid).
Este enfoque, sin embargo, ha mostrado debilidades y falta de sustento en la realidad. La corrupción en ningún caso fomenta la eficiencia de la economía, y por el contrario, la vuelve más defectuosa. Análisis recientes muestran que las empresas propensas a realizar acciones corruptas aumentan sus costos de negociación, de información y de producción; así, en vez de reducir sus costos totales, los aumentan (ibid).
2.1.2.2 Estructural-Funcionalismo
El estructuralismo y el funcionalismo son dos concepciones que van siempre unidas al realizar análisis de los fenómenos sociales. El enfoque estructural consiste en preguntarse cómo es un objeto, en tanto que el enfoque funcionalista preguntaría qué hace este objeto.
El enfoque de la corrupción estructural centrada en el Estado supone que la corrupción es un acto racional en el cual los individuos responden a la estructura inmediata de recompensas y castigos. Cuando se efectúa un análisis estructural para diferenciar a las partes, se toma en cuenta, en la mayor parte de los casos, las funciones que las distinguen; a partir de esa operación es posible determinar su posición en el todo. El funcionalismo, al plantearse como problema principal lo que cada una de las partes hace respecto del todo, tiene que considerar también a la estructura. De igual manera podríamos decir que todo estructuralismo es funcional y que todo funcionalismo es estructural, y que le denominamos de una u otra forma según el aspecto que denote más énfasis desde el punto de vista del estudio (Parsons, 1968).
2.1.2.3 Institucionalismo
Se le llama enfoque institucional al que pone un énfasis especial en el papel que juegan las instituciones para explicar los resultados políticos o económicos que se estudian. De hecho, el institucionalismo surge como una reacción a los enfoques teóricos que privilegian al individuo como el responsable de la forma en que operan los sistemas. Éste afirma que el conjunto de instituciones existentes es el que determina el accionar de los individuos, y no al revés (Hall y Taylor, 1996).
En el modelo institucional se espera que el individuo actúe con miras a maximizar el beneficio personal, pero sus opciones están inherentemente restringidas debido a que dicho individuo opera dentro del conjunto de reglas de una o más instituciones. Así, en este enfoque aparecen actores bien definidos, y no sólo un conjunto de reglamentaciones y normas. Las variantes institucionales del enfoque concentran su atención sobre la importancia de las instituciones como mecanismo para canalizar y constreñir la conducta individual. El argumento básico de los métodos basados en la elección racional es que la maximización del beneficio seguirá siendo la
principal motivación de los individuos, pero que esos individuos pueden llegar a darse cuenta de que sus objetivos pueden ser alcanzados más eficazmente a través de la acción institucional y descubrir que su conducta es moldeada por las instituciones (Peters, 2003).
Vale la pena mencionar los aspectos generales que integran el entorno institucional, esto con el fin de identificar el ámbito de acción de las medidas de lucha contra la corrupción con enfoque institucional. López Presa (1998) menciona los siguientes: a) el tipo de régimen gubernamental, los órdenes de gobierno y la separación de poderes, b) el marco legal, c) la participación del Estado en actividades productivas, y d) la estructura orgánica de la administración pública y las características de la burocracia.
En el debate teórico sobre el origen y el cambio institucional sobresalen los enfoques histórico, sociológico y de elección racional. Para el institucionalismo histórico, las instituciones son procedimientos, formales e informales, rutinas, normas y convenciones incrustadas en estructuras organizacionales de la comunidad política o del mercado (como lugar). Dichas instituciones son el resultado de luchas de poder entre actores que presentan mayores o menores grados de asimetría en su acceso a los recursos. Para este enfoque, las ideas y su difusión juegan también un papel importante en la determinación de los resultados políticos o económicos. Además, en muchos casos, dichos resultados son consecuencias no previstas por los actores que lograron imponer su arreglo institucional. La estabilidad institucional se explica como una resistencia al cambio, impuesta por las mismas instituciones que limitan las opciones de reforma que están a disposición de los actores. De hecho, distintas trayectorias institucionales se explican por condiciones heredadas del pasado. Por ejemplo, las capacidades del Estado en determinado momento histórico pueden afectar las opciones de política pública en un momento posterior. Sin embargo, siempre queda abierta la posibilidad de que ocurra algún cambio institucional importante, especialmente durante crisis económicas o políticas (Hall y Taylor, 1996).
El institucionalismo sociológico defme a las instituciones como sistemas de símbolos, mapas cognitivos y patrones morales que proveen "marcos de significado"
para guiar la acción humana. Posee una fuerte dimensión cognitiva pues reconoce que
las categorías y modelos mentales son indispensables para la acción-respuesta y para la interpretación-reconocimiento del mundo que nos rodea. Este enfoque sugiere que las instituciones no sólo condicionan el comportamiento humano sino que afectan las preferencias e identidades de los individuos. Desde este punto de vista, las organizaciones adoptan nuevas instituciones cuando éstas aumentan la legitimidad social de las mismas, según lo que es considerado socialmente apropiado (Ibid).
El institucionalismo de la elección racional, el más influyente en la academia norteamericana, define a las instituciones como aquellos arreglos que proveen certeza, información, facilitan la coordinación y, consecuentemente, reducen costos de transacción. En este enfoque, las instituciones se definen como mecanismos que estructuran las opciones de los individuos, quienes a su vez actúan como agentes racionales: hacen análisis costo-beneficio y se comportan estratégicamente para maximizar su bienestar. Para los racionalistas, es la interacción estratégica la que determina los resultados políticos o económicos, y las instituciones son el resultado de un acuerdo voluntario entre los actores relevantes, en contraste con el enfoque histórico.
Las instituciones existentes son el producto de un proceso de selección competitivo donde sólo las que ofrecen más beneficios a la sociedad pueden persistir (Ibid).
3. Combate a la corrupción
Como la corrupción es un fenómeno recurrente y no es probable que sea extirpado en su totalidad, se convierte en un blanco constante de distintas estrategias de combate, una de ellas es la campaña anticorrupción. Este trabajo se basará en el análisis que Reisman realizó sobre las características de las campañas anticorrupción. Para el autor, las campañas para combatir la corrupción toman dos formas. La más común es la
"cruzada" contra las costumbres corrompidas. El segundo tipo de campaña es la reforma (Reisman, 1984).
3.1 Cruzadas
Es una campaña sumamente abierta y ostentosa, iniciada por la elite. Ésta puede humillar o castigar públicamente a algunos miembros de la elite, pero no cambia la estructura básica de poder ni las costumbres fundamentales. No se puede hacer una cruzada sin los medios de comunicación, pero una cruzada es mucho más que un suceso informado por estos medios. Hay cruzadas estimuladas por las elites, planeadas para obtener objetivos políticos limitados, pero presentados en forma de cruzadas contra la corrupción. Estas operaciones tácticas pueden distinguirse de las cruzadas contra la corrupción basadas en la ciudadanía porque éstas no obtienen respaldo popular de las masas y frecuentemente no están planeadas para ello. Antes bien, son planeadas para cubrir actos internos de la elite, en que un componente puede intentar la destrucción de un grupo contrario o separarlo de sus votantes (Ibid).
Las técnicas para poner en vigor la cruzada deben ser simbólicas, sumamente públicas y parecer que tienen resultados espectaculares. Deben ratificar las normas en cuestión, y sin embargo no obstaculizar gravemente las costumbres del código práctico que se consideran indispensables para la elite. Se dirigen a las perspectivas y no a las operaciones. La cruzada toma distintas formas:
La tormenta: Casos que se inician con gran publicidad, pero al final son arreglados o abandonados. La técnica de la tormenta puede generar estadísticas impresionantes, que a pesar de su cantidad pueden no indicar cambios en el código operacional.
La búsqueda de chivos expiatorios: Algunas veces es posible distraer la atención de los violadores reales de violaciones propagadas y seguir afirmando la norma en cuestión, designando parias potenciales como los violadores "reales".
La selección hacia abajo: Una técnica relacionada con la búsqueda de chivos expiatorios consiste en enfocar la atención del público sobre violadores que están realizando actividades prohibidas, pero no están relacionados con la elite.
La eliminación de rivales: Al aplicar las normas del sistema mítico a un rival que cuando estaba en el poder se había guiado por el código práctico, un político nuevo y ambicioso puede reforzar las normas del sistema mítico, ganarse la reputación de político recto y eliminar y suceder a sus rivales (Ibid).
3.2 Reformas
Trata de lograr algunos cambios en el código práctico, y lo consigue. Una reforma es un cambio eficaz en el código práctico de la elite, que incluye mayor aproximación al sistema mítico (sistema de normas de la imagen oficial de una institución o grupo, lo que la conducta debería ser) y que se realiza no sólo por acuerdo entre la elite, sino también por la movilización de elementos de la población en general.
Las reformas no van dirigidas necesariamente a la composición de la elite, sino a sus prácticas. Una reforma se caracteriza por una creciente aproximación al sistema mítico de la comunidad en cuanto a comportamiento y actitudes de las elites u operadores. Es indispensable la participación de los guardianes del sistema mítico como sacerdotes, periodistas, maestros y otros análogos (Ibid).
Capítulo II La presencia histórica de la corrupción en México
En este capítulo se hará una breve mención de los aspectos más generales de la corrupción a través de la Colonia, la Independencia, la Revolución y la Posrevolución.
Hacerlo obedece a la intención de plantear que la corrupción no es un fenómeno reciente en México, y que tiene profundas raíces históricas y culturales. Se le dará un mayor peso en este capítulo a algunos de los actos de corrupción más sonados durante el periodo de 1970 a 2006 en el ámbito federal. El énfasis en este periodo obedece al repunte de la corrupción que sufrió México en la década de los setenta conocida como la "crisis de la corrupción", debido a factores que más adelante mencionaremos.
Asimismo, se expondrá la situación actual de la corrupción en México según distintos organismos dedicados a evaluar y medir la corrupción.
1. Constantes históricas de la corrupción
La corrupción en México perdura como un componente institucionalizado del sistema. La antigüedad, la centralidad y la omnipresencia de la corrupción en México plantean cuestiones importantes para comprender tanto la naturaleza de la corrupción como la política mexicana (Monis, 1992).
Monis (1992) identificó ciertas constantes que favorecieron la permanencia histórica del fenómeno de la corrupción en México. Estos elementos son de gran relevancia para este trabajo, puesto que representan las instituciones informales de la corrupción. La principal característica desde la colonización de México ha sido la presencia de un Estado fuerte y dominante con matices paternalistas y autoritarios. Esto derivó en la Posrevolución en un sistema personalista, con un marcado presidencialismo, corporativismo, y un dominio electoral del PRI.
El sistema personalista constituyó una dimensión importante de este contexto cerrado y aislado donde abundó la corrupción. En este nivel la corrupción, las relaciones patrón-cliente, el personalismo, los equipos y las camarillas, los empresarios políticos, los intermediarios, la cooptación y otras formas de interacciones personales dominan la política mexicana. El predominio de estos modos particularistas facilita la corrupción y al mismo tiempo estructura los tratos políticos corruptos. El personalismo y la
corrupción concomitante permean la relación del Estado con los líderes de las grandes organizaciones sociales. "Se reconoce que un modus operandi fundamental del sistema político mexicano consiste en que los dirigentes mexicanos realicen grandes esfuerzos por cooptar personalmente a los líderes de organizaciones importantes como sindicatos, organizaciones campesinas y hasta asociaciones vecinales" (Ibid: 51).
El modelo organizacional en el ámbito federal hasta el ario 2000 puede caracterizarse, en términos generales, como autoritario-corporativista, aunque es importante distinguir entre un conjunto dominante de instituciones y procesos, y otro más débil. El conjunto dominante incluía un sistema de autoridad sumamente centralizado en el Jefe del Ejecutivo; controles corporativistas sobre organizaciones sociales clave; el dominio del PRI sobre los cargos políticos y las elecciones; una clara tendencia autoritaria de gobierno desde la cima, y una represión selectiva. El conjunto de instituciones más débil reflejaba los atavíos organizacionales de la democracia liberal, incluyendo la separación nominal de poderes, el federalismo, el pluralismo social y las elecciones. Aunque estas instituciones reflejaban ideales democráticos, solían estar subordinadas a los patrones autoritario-corporativista dominantes en la vida organizacional mexicana, y por lo tanto tendían a funcionar de manera no democrática (Ibid).
Sobre el dominio electoral del PRI, se reconoce que desde su formación en 1929 por parte del presidente Plutarco Elías Calles (1924-1928), el PRI y sus predecesores ganaron "oficialmente" todas las elecciones presidenciales hasta el 2000, todas las curules del Senado federal menos una hasta 1988 (cuando el PRI perdió cuatro de ellas a favor del Frente Democrático Nacional), todas las gubernaturas hasta que se reconoció la victoria de Ernesto Ruffo en Baja California en 1989, y la gran mayoría de las enrules de la Cámara de Diputados federales y estatales hasta la última década (Ibid).
Por medio de esta hegemonía partidista, se llevaba a cabo otra acción dominante del diseño organizacional: la estructuración corporativista de la representación de intereses. El PRI, considerado muchas veces el órgano corporativista por excelencia, comprendía tres sectores: obrero, campesino y popular. Numerosas organizaciones sancionadas oficialmente, como los sindicatos industriales, se vinculaban con uno de estos tres sectores. Al estructurar la participación desde arriba, esos arreglos
corporativistas tendían a distinguir y encauzar las oportunidades de cambio y de riqueza corrupta. El PRI incorpora sobre todo a los sectores más bajos por medio de organizaciones dependientes, como la Confederación de Trabajadores de México (CTM) y la Confederación Nacional Campesina (CNC), y a segmentos de la clase media a través de la Confederación Nacional de Organizaciones Populares (CNOP) (Ibid).
A continuación se verá la presencia de algunas de las constantes históricas de la corrupción en la evolución histórica del fenómeno.
2. Evolución histórica de la corrupción
Para lograr la Conquista de México en el siglo XVI, Hernán Cortés observó la cultura que había en el Valle de México y comprendió que había un gran señor que mandaba como un Dios y disponía como un rey. El Estado Mexicano fuerte y dominante tiene sus raíces históricas previas a la Conquista. Moctezuma era la cabeza de la tiranía más sanguinaria que ha registrado la historia. Los jóvenes tlaxcaltecas eran devorados por la casta sacerdotal y guerrera azteca. Así Cortés se hizo de aliados para luchar contra Moctezuma y tomó Tenochtitlán el 13 de agosto de 1521.
"Fue después de tomada la ciudad por los más de cien mil cadáveres que flotaban en las tres lagunas que se desató la más espantosa corrupción. Y esa corrupción original, nacida del delirio del oro, de la sed de oro, por una maldición engendrada en la brutalidad de los aztecas y de sus conquistadores, sufrió una transformación a la vuelta de bien pocos arios, que de física se volvió corrupción moral. Y esa es la que todavía nos ahoga" (Blanco Moheno, 1979: 32).
El sistema colonial mexicano era paternalista y burocrático. Antes que concluyera la era de los Habsburgo, México era gobernado por una enorme burocracia que residía a muchos kilómetros de distancia, lo que dio por resultado un sistema administrativo muy corrupto. A lo largo de los siglos XVI y XVII, la monarquía española siempre necesitada de dinero, vendía los puestos administrativos y así plantaron la raíz de la actitud patrimonial y corrupta de los funcionarios públicos en nuestro país (Meyer, 2001).
La venta de cargos públicos fue convirtiéndose en un ingreso importantísimo del erario, "el ingreso anual que la Corona percibía por renuncias y ventas de puestos públicos era de 39 mil ducados" (Pérez Gay, 1984:43). Este sistema ofrecía una doble ventaja: era barato y fácil de administrar. Bajo el dominio de los Asturias, el sistema de reventa de cargos públicos podía compararse con el de los impuestos; respondía a exigencias del sistema económico y era aceptado por la administración. En un estudio hecho por J. H. Parry (1952) se señala que la tentación del robo era la constante en las oficinas públicas, dado que no se pagaba por salarios sino por tarifas y requisitos. En esta época comienza a surgir lo que posteriormente se llamó "mordida".
La Corona sometió a las oficinas municipales en donde era costumbre apropiarse de los fondos públicos, manipular los precios de los alimentos, monopolizar la distribución de los bienes de consumo y solapar el contrabando. Con las reformas borbónicas se buscaba liquidar la corrupción administrativa y política, un hábito ya muy engendrado en la burocracia. Las reformas borbónicas significaron un primer intento para racionalizar la administración. Su fracaso selló desde entonces esa tradición que perdura como uno de los rasgos más atados al desarrollo de nuestro país, que origina el patrimonialismo burocrático al identificar los recursos del poder público con el patrimonio personal (Parry, 1952).
Del México independiente se puede mencionar que la verdadera guerra de Independencia fue la de los españoles nacidos en México contra los españoles nacidos en España y venidos a México a enriquecerse. Para conservar íntegros los privilegios, fueros y riquezas que la clase gobernante tenía sobre el pueblo, se proclamó la Independencia. Se le ofreció el gobierno de la Nueva España a un infante español, Agustín de Iturbide, para que mandase como soberano absoluto. Durante la época de Independencia el país fue gobernado por distintas fuerzas ideológicas, sin conocer la paz y la estabilidad. La corrupción repunta nuevamente cuando concluye la presidencia de Benito Juárez y sube al poder el General Porfirio Díaz. Se levanta con la bandera de no reelección, sufragio efectivo y se reelige seis veces. Su poder absoluto y centralizado naturalmente derivó en una corrupción absoluta. La dictadura de Díaz era en sí misma la corrupción institucionalizada, sin libertad de expresión ni de prensa, ni contrapesos como el poder judicial o legislativo (Carbonell, 2003).
José María Luís Mora, observador de nuestra historia, describió lo que sucedía en nuestra vida independiente.
"La empleomanía es más común, más notable y más radicada en México que en el resto de las antiguas colonias y ahora repúblicas, aunque en mucha parte depende de la ruina de las fortunas o de los medios de subsistir de origen primitivo, debe buscarse, y se hallará sin duda, en el hábito que contrajeron los que componían la clase media mexicana, de no subsistir sino de la multitud innecesaria de empleos creados por el gobierno español que los venía dando con especialidad en las oficinas de hacienda. Los empleados públicos siempre son de quien los paga y carecen en México, por lo común, de conciencia política o la sacrifican al sueldo. Una nación que ha caminado muchos arios por la senda peligrosa de las persecuciones políticas, y que además se halla empobrecida por la acumulación de propiedades en un corto número de ciudadanos, por su falta de industria y por la multitud de empleos que fomenta el aspirantismo, es un campo abierto a las intrigas de la ambición astuta y emprendedora, y ofrece mil elementos para la organización de facciones atrevida" (Luís Mora, 1974: 34).
La descripción de José María Luís Mora atribuye la corrupción a la falta de ocupaciones productivas al ampliarse la administración pública, en la cual los de menor rango debían pagar cuotas a quienes les habían conseguido el puesto. Esta práctica perdura hasta nuestros días. Uno de los grandes problemas del México independiente fue la carencia de instituciones sólidas. Casi todo el siglo XIX se caracterizó por la inestabilidad política. Fue hasta el porfiriato que México vivió un periodo de paz, lo cual se logró a cambio de anular la competencia política y mantener una red de lealtades entre sus colaboradores (Cosío Villegas, 1969).
Los treinta arios de progreso en el porfiriato fueron testigos del patrimonialismo burocrático mexicano debido a los crecientes recursos del Estado. Las obras públicas, caminos, escuelas, represas, calles, alumbrados, palacios municipales, sedes oficiales, etc., eran el mecanismo para traspasar los recursos públicos a las arcas privadas (Cosío Villegas, 1969).
Porfirio Díaz se convirtió en encubridor de los grandes negocios ferrocarrileros mediante los subsidios por kilometraje y sacó provecho de las concesiones petroleras y mineras. Entregó a algunos españoles la riquísima zona de Valle Nacional y dejó que
los hacendados yucatecos explotaran y torturaran a los indios (Blanco Moheno, 1979).
"México, bajo Porfirio Díaz es como una nueva España donde la metrópoli es la capital de la República, los gobernadores, los virreyes de las Colonias —Estados- surgiendo a la sombra del Jefe Político y el cacique local la llamada" Institución nacional de Mordida"
(Blanco Moheno,1979:166).
Desafortunadamente, el poder sin contrapesos ejercido por los revolucionarios y sus herederos volvió a hacer que los principios de la democracia política no pasaran de ser elementos casi teóricos, con muy poca relación con la práctica (Meyer, 2004). La Revolución Mexicana se caracterizó por ser una Revolución sin ideología. Para muchos de los que el azar llevó a tener mando en la Revolución, el único objetivo era el poder, ocupando el lugar de aquellos a los que habían derrotado. Venustiano Carranza no tenía otro interés que liquidar al usurpador Huerta y ocupar su puesto. Francisco I. Madero pensó únicamente en la no reelección, y ni Álvaro Obregón ni Francisco Villa tuvieron ideolog' ía alguna (De Mora, 1979). Con la Revolución de 1910 y sus secuelas, la crisis fiscal y la inestabilidad retornaron y la corrupción se agudizó (Meyer, 2001).
El México moderno empezó a construirse hasta que Plutarco Elías Calles fundó el Partido Nacional Revolucionario. Esto permitió que el país entrara en una larga época de estabilidad aunque no de democracia. Así es como llegamos a la época de los Presidentes electos (Blanco Moheno, 1979). La Revolución mexicana incrementó en gran medida el poder del Estado al imbuir al PRI de una dosis sustancial de legitimidad, y al debilitar seriamente la influencia de los intereses foráneos, la Iglesia y los terratenientes. (Monis, 1992). La construcción del predominio personal de Calles arranca con la fundación del Partido Nacional Revolucionario (PNR). Éste fungió como un mecanismo para reordenar a las fuerzas políticas que con la desaparición de Obregón habían perdido su eje aglutinador y único principio de unidad reconocido. Durante los primeros cinco arios de su fundación, el partido lograría que la estructura del cacicazgo fuera cediendo en aras de la centralización del poder (Peschard, 1940).
Con la presidencia de Plutarco Elías Calles se introduce al sistema político del país el sindicalismo como un medio de poder político y de acumular riquezas personales. Por poner un ejemplo, el sistema llamado "los cuijes" implicaba el que para que una mercancía fuera llevada desde la bodega de un barco carguero hasta el piso de
los terrenos aduanales donde podía ser movida, previo a los pagos y casi siempre las mordidas o las propinas a los empleados hacendarios, el empresario o agente aduanal que lo representaba tenía que pagar cuotas a seis distintos sindicatos. A la sombra de Calles se encontraron todos los presidentes que le sucedieron, hasta que el ciclo se rompió cuando Cárdenas llegó al poder utilizando al partido y en contra de la voluntad de Calles. Cárdenas fue quien hizo del Presidente un jefe máximo de la Revolución, con todo el poder acumulado en su persona y con la capacidad de imponer a su sucesor (conocida como "dedazo"), Manuel Ávila Camacho. Asimismo, durante su mandato se perpetuó y recreó el cacicazgo por medio de individuos coludidos con los agentes del banco ejidal para explotar al gobierno y a los propios campesinos, que sin título de propiedad eran obligados a participar en las farsas electorales. La corrupción que imperó en México a través de los arios en materia electoral, siguió el camino que trazó Cárdenas. Aunque las siglas del partido oficial han cambiado a lo largo de la historia posrevolucionaria, sus procedimientos han sido los mismos hasta que el Partido Acción Nacional llegó a la presidencia en el ario 2000. El PRI seleccionaba desde el presidente municipal del municipio más pequeño del país, hasta los senadores, diputados, gobernadores y los mismísimos Presidentes de la República (Blanco Moheno, 1979).
3. La Crisis de la Corrupción en México
La política mexicana gira en torno al sexenio. La dinámica del gasto gubernamental, la conducta burocrática y la política pública, al igual que la corrupción, emanan en gran medida de este ciclo político. Existe la opinión generalizada de que el nivel de corrupción del sistema aumentó enormemente desde mediados de la década de 1970 y que rebasó los límites de la contribución a la estabilidad del sistema, entrando así en el comienzo de la llamada "crisis de la corrupción" (Morris, 1992). Riding describió a esta crisis como "un sistema que nunca funcionó bien sin la corrupción, ya no funcionaba bien debido al exceso de corrupción" (Riding, 1984).
Este ciclo inicia entre la presidencia de Luís Echeverría y los elevados niveles de corrupción que signaron la administración de José López Portillo.
"Los nuevos niveles tan evidentes de corrupción se debieron en parte al marcado cambio en el equilibrio Estado- sociedad que acompañó a la bonanza económica del periodo 1978-1981. Los ingresos gubernamentales por el petróleo se dispararon a tasas elevadas, y el gobierno expandió proporcionalmente sus programas sin ningún tipo de control interno o externo, el resultado fue un mayor botín público" (Morris, 1992: 148).
Aunado a esto, tres cambios cualitativos pusieron a prueba la capacidad del sistema para mantener la corrupción dentro de niveles aceptables. El primero fue el incremento de los ingresos petroleros durante la primera parte del decenio. Michael Johnston llega a la conclusión de que "el crecimiento de los ingresos petroleros colocó recursos extraordinarios en muchas manos, transformando formas de corrupción antes integradoras en una crisis desintegradora de la corrupción" (Johnston, 1986: 473).
El segundo cambio cualitativo consistió en una modificación de la ubicación burocrática de la corrupción. La corrupción se centró cada vez más en los niveles altos del gobierno, con mucha mayor intensidad que en el pasado. Una posible razón del cambio de dirección de la corrupción puede haber sido la declinación de los políticos tradicionales y el ascenso de los tecnócratas, quienes no estaban vinculados a los grandes grupos electorales y podían explotar su cargo a mucho mayor escala. El saqueo
de las arcas públicas durante el gobierno de López Portillo brinda sustento a esta opinión (Morris, 1992).
Según Julio Scherer, un tercer cambio cualitativo en la década fue la proliferación de la corrupción relacionada con las drogas, que según funcionarios mexicanos y estadounidenses creció de manera notable desde principios del decenio de 1980. Una multitud de escándalos involucraron a la Policía Judicial Federal, gobernadores, militares y altos funcionarios.
El autor resume: "No hay manera de medir el daño causado por los últimos presidentes, de Díaz Ordaz a la fecha (1986). Han sido arios de crueldad, despilfarro, frivolidad, impotencia. La mentira y la manipulación se han hecho evidentes, abrumadoras. Desde Palacio no se vela por el país. Se cuida la sobre vivencia del sistema" (Scherer, 1986: 249).
3.1 Corrupción en el Poder Ejecutivo Federal (1970-2006)
Para ilustrar esta crisis de la corrupción que expone Monis, a continuación se mencionan algunos aspectos de los casos más sonados de corrupción en la esfera del Poder Ejecutivo Federal a partir de la "crisis de la corrupción". Iniciamos el recuento a partir de la designación de Luís Echeverría por Gustavo Díaz Ordaz. El sexenio de Luís Echeverría fue una de las administraciones más corruptas de la historia de México. La corrupción administrativa alcanzó los niveles más altos en medio de constantes declaraciones de funcionarios y del propio presidente en el sentido de que era necesario combatirla. Los mismos funcionarios que la protegieron la denunciaban, generando así un doble discurso. "El despilfarro total y la demagogia con la que gobernó fueron una de las causas principales de la crisis económica que sufrió el país" (De Mora, 1979: 45).
La corrupción en el medio judicial era tan grande que los mismos jueces la denunciaban pero señalando que era necesario comenzar por el Ministerio Público. El Procurador de la República, Pedro Ojeda Paullada, quien era de toda la confianza del Presidente, lo negaba argumentando que "el aparato judicial es uno de los mejores constituidos y está garantizada su imparcialidad" (De Mora, 1979: 58). El mismo Ojeda Paullada se encargó de acallar la denuncia de que el ingreso de heroína mexicana a los
Estados Unidos había aumentado en un sesenta por ciento y que la policía Norteamericana de narcóticos tenía una lista de los vendedores de droga que incluía importantes funcionarios de gobierno, entre ellos un Secretario de Estado. Nunca se inició una investigación y bastó con que Echeverría lo negara para que no se hablara más del asunto. Acerca de lo que fueron las cuestiones aduanales y de importación, la corrupción estuvo presente en las exacciones comprobadas del personal de aduanas, una norma general institucionalizada pero a mayor escala (Ibid).
En 1976 Echeverría fue sucedido por José López Portillo. Julio Scherer hace la siguiente descripción de su administración: "Al cuarto ario de gobierno rompió con las formas y se pensó dueño del poder y dueño de una vida ilimitada. Hizo de lo público y lo privado una sola existencia para su satisfacción personal y dio al traste con todo"
(Scherer, 1986: 145). Se ha calculado que además de brindar lucrativas oportunidades de empleo a muchos miembros de su familia, el presidente López Portillo se embolsó de mil a tres mil millones de dólares. Las estimaciones generales de las sumas desviadas en los casos más importantes que se develaron a principios de los ochenta se acercan a los veinte mil millones de dólares, cantidad suficiente de acuerdo con un informe, para haber pagado los intereses de la deuda externa de México en 1983, 1984 y los cinco primeros meses de 1985 (Monis, 1992).
Dentro de sus alianzas políticas se puede mencionar su unión con Arturo Durazo, a quien nombró como encargado de la seguridad. Fue tal el grado de corrupción del funcionario, que el Departamento de Justicia de los Estados Unidos dio una orden de detención, acusándolo de cinco cargos de conspiración para importar cocaína a Norteamérica desde 1968 a 1971. A pesar de todo, López Portillo lo mantuvo como jefe de la policía y permitió que conservara las insignias de general. Es evidente que el Presidente soslayaba el historial criminal que Durazo cargaba a cuestas. Asimismo, López Portillo difundió que le aceptó a Carlos Hank un préstamo personal por 150 millones de pesos para construir una mansión en la colina de Cuajimalpa. Exaltó también a su hijo José Ramón como consejero áulico y lo llamó "el orgullo de mi nepotismo". Proceso publicó en 1981 un reportaje de Carlos Ramírez que exhibía el desorden y la corrupción que imperaban en Petróleos Mexicanos. El trabajo, llevado a cabo en el área de José Ramón López Portillo, provocó un escándalo (Scherer, 1986).
Al terminar el sexenio de López Portillo, había cierto optimismo en que la administración de Miguel de la Madrid cambiaría el rumbo del país. Sin embargo, el optimismo se desvaneció a medida que pasaron los arios. Algunos de los sucesos que se pueden mencionar acerca de la creciente corrupción que caracterizó al sexenio de De la Madrid son el fraude electoral en la segunda mitad de su sexenio, el asesinato de periodistas, incluyendo el de Manuel Buendía, los informes de que el presidente había sacado del país entre diez y veinte millones de dólares, y un incidente en 1988, en el cual el jefe de la policía judicial del Estado de México fue torturado y asesinado por miembros de las fuerzas judiciales de la capital (Morris, 1992).
Carlos Salinas de Gortari señaló la administración de De la Madrid como "el sexenio de la impunidad", signado por la protección a los caciques sindicales, a los especuladores, los narcotraficantes y al fraude electoral. Gustavo Petricioli Iturbide, ex secretario de Hacienda, había sido acusado de conocer y proteger el fraude en el sector financiero con el conocimiento de De la Madrid. Según Proceso, existe la opinión difundida de que en general a De la Madrid no le preocupaba la corrupción policial de nivel alto y medio y prefirió no hacerla pública para no afectar al sistema (Proceso, 19 de junio de 1989).
El arresto de José Antonio Zorrilla Pérez, ex director de la Dirección Federal de Seguridad, por el asesinato del periodista Manuel Buendía en 1986, despertó numerosas interrogantes de periodistas y de la sociedad en general, acerca de quién le había dado la orden de ejecución. (Mexico Journal, 26 de junio de 1989).
Del gobierno de Carlos Salinas de Gortari que comenzó en 1988 tras un triunfo electoral calificado de fraudulento, trascendió el asesinato de Luis Donaldo Colosio, el candidato oficial para sucederlo en los comicios de 1994. El hecho de que el asesinato de Colosio ocurriera en Tijuana se asoció a un posible ajuste de cuentas entre narcotraficantes. Cuando todavía México no había digerido este asesinato, un nuevo crimen sacudió las estructuras del país, pero fundamentalmente del PRI. El 28 de septiembre de 1994 en el Distrito Federal, el secretario general del PRI, José Francisco Ruiz Massieu, fue asesinado en el interior de su automóvil. Ruiz Massieu era considerado como el ideólogo del partido, próximo Secretario de Gobernación del presidente electo Ernesto Zedillo, y el prospecto más sólido del PRI para las elecciones
del ario 2000. Se especula que el crimen fue un golpe contra la línea renovadora del PM, cuya autoría es endosada al sector sindical y político, que veía en el secretario
general del partido un riesgo para sus espacios de poder (Biffi, 2000).
La familia Salinas de Gortari se vio envuelta en escándalos a finales de febrero de 1995, cuando Raúl Salinas de Gortari, "el hermano incómodo" del ex presidente y ex cuñado de la víctima, fue detenido y acusado de ser el autor intelectual del homicidio.
Raúl Salinas fue encarcelado acusado de lavado dinero del narcotráfico y de haber amasado una fortuna depositada en bancos suizos. Conocido como "el hombre del 10 por ciento", por las comisiones que a nombre de su hermano habría cobrado por las privatizaciones de empresas del Estado y concesiones de obras públicas, Raúl Salinas era la cabeza de una red de políticos vinculada al Cartel del Golfo de Juan García Ábrego, actualmente preso en los EE.UU. A medida que crecía la indignación popular, las investigaciones iban arrojando nuevas cuentas secretas de Raúl Salinas en Gran Bretaña, Alemania, Panamá, Curacao, Holanda y Estados Unidos. La policía suiza calculó que Raúl Salinas había amasado una fortuna de 450 millones de dólares, según ellos provenientes del narcotráfico (Oppenheimer, 2001).
Pero además de haber sido salpicado por los crímenes de Estado, el salinismo quedó implicado en graves casos de corrupción con las privatizaciones que se realizaron durante su mandato, las más importantes de la historia de México. Según relataron alguna vez fuentes del PM, si Salinas cobró sólo el 5 por ciento de comisión por la venta de activos estatales, se habría llevado a sus bolsillos una suma de 24.000 millones de dólares (Biffi, 2000).
Durante el sexenio de Ernesto Zedillo, México sufrió una crisis financiera en 1994. El FOBAPROA sirvió tanto para salvar el sistema bancario como para tapar una cadena de delitos. Se ha ido investigando que muchos de los pasivos asumidos por el Fondo tienen su origen en pérdidas de los bancos provocadas por actividades especulativas. En el FOBAPROA hay unos 1 mil 275 créditos superiores a los 20 millones de pesos. Unos 700 préstamos aparecen sin garantías. 600 créditos se llevan más del 55% del Fondo. Fortunas rápidas, financiamiento privado ilegal a campañas priístas, e indiscriminada cesión de empresas públicas a intereses privados están en el barril sin fondo en que se convirtió el FOBAPROA. Sus pasivos equivalen a 5.5 veces
el capital contable del sistema bancario. Esto demuestra que hubo autorización de operaciones superiores al capital contable con la complicidad de las autoridades competentes. A finales de febrero de 1998 el Ejecutivo asumió pasivos por un total de 552 mil 300 millones de pesos, equivalentes a 67 mil millones de dólares. Además de las ilegalidades de los pagarés sin garantías requeridas existe inconstitucionalidad en el FOBAPROA. El Ejecutivo operó sin la aprobación requerida del Congreso y el gobierno asumió obligaciones frente a los bancos en violación al artículo 73 de la Constitución, que estipula expresamente que para que el Ejecutivo contraiga deuda requiere autorización y aprobación del Congreso. Así, el gobierno violó leyes, usurpó funciones reservadas al Congreso, y rompió el orden constitucional (Alonso, 1998).
La imagen del sucesor de Zedillo, el ex presidente Vicente Fox, y su esposa Marta Sahagún se encuentra muy deteriorada ante los ojos de la opinión pública mexicana actual. El diario Reforma levantó encuestas para conocer la opinión de la sociedad y se encontró que 6 de cada 10 mexicanos está a favor de que se investigue la fortuna del ex presidente. Tanto partidos de oposición, como un ex colaborador cercano, e incluso militantes del propio partido del ex presidente han solicitado investigaciones para determinar el origen de la fortuna de los Fox. Los principales periódicos en el país también han dado una cobertura amplia al tema y han aportado nuevos datos sobre la vida de la pareja. Los líderes del PR! y PRD en el Senado, solicitaron que la Secretaría de la Función Pública investigue la riqueza del ex presidente Fox. Argumentan que su sueldo como presidente no sería suficiente para realizar la lujosa remodelación que se llevó a cabo en su hacienda La Estancia. Uno de sus antiguos colaboradores, Lino Korrodi, consideró que el ex mandatario exhibe una riqueza "cínica" y "descarada".
Dijo que antes de ocupar su cargo como presidente en diciembre de 2000, Fox atravesaba por problemas económicos y no tenía una fortuna significativa. El diario Milenio reveló que durante los 6 arios de administración foxista, su esposa, Martha Sahagún de Fox, gastó 17.9 millones de pesos en 134 viajes y 21 giras al exterior.
Debido a las aseveraciones y declaraciones anteriormente mencionadas, la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados acordó por unanimidad la creación de una comisión especial que investigará los recursos del ex presidente Vicente Fox Quesada (C1VNexpansión, 20 de sept. de 2007).
4. Las cifras actuales de la corrupción en México
El Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de Transparencia Internacional clasifica a los países según el grado de corrupción que se percibe como existente entre los funcionarios públicos y políticos. Es un índice compuesto, es decir, una encuesta de encuestas. Los datos relacionados con la corrupción se obtienen de sondeos a expertos y a empresas llevados a cabo por varias instituciones independientes y acreditadas. El IPC refleja opiniones de todo el mundo, incluyendo aquellas de expertos que residen en los países evaluados. Lamentablemente, México tiene un índice de percepción de la corrupción del 3.5 según Transparencia Internacional 2007, cifra que lo coloca en el nivel de la cuantificada hipercomipción (Rabotnikof, 2003). El IPC 2007 incluye 180 países, en el ario 2006 el IPC comprendía 163 países y México tenía un índice de 3.3 (C1VNexpansión, 16 de oct. de 2007).
Asimismo, Transparencia Internacional ubica a México como el país latinoamericano que más realiza sobornos. El sondeo realizado en 62 países refleja que los sobornos más comunes se llevan a cabo en la policía, los partidos políticos y los parlamentos, que son las instituciones más corruptas. La lista latinoamericana de quienes más pagan sobornos la encabezan México y Bolivia (28%), Paraguay (26%), República Dominicana (23%), Perú y Venezuela (21%). Esta realidad contrasta con otras regiones del mundo: en la Unión Europea o América del Norte ese porcentaje es de apenas el 2%, y sólo Grecia y República Checa (17%) superan el umbral del 6%
(Reforma, 7 de dic. de 2006).
El capítulo mexicano de la organización no gubernamental Transparencia Internacional publicó los resultados del Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno 2005 -2006. El Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno (INCBG) es un instrumento que registra los pagos de "mordidas" declarados por los hogares mexicanos en 35 servicios públicos provistos por los tres niveles de gobierno y empresas particulares. El INCBG 2005 registró un incremento respecto a 2003, pasando de 8.5 a 10.1 puntos en 2005 (Transparencia Mexicana, 2006). Según TI se registraron 115 millones actos de corrupción en el 2005, y en promedio cada uno de ellos tuvo un precio de 177 pesos con 40 centavos. Es decir, sólo por mordidas, este país eroga unos 19 mil millones de pesos. Según Federico Reyes Heroles, la corrupción en México
