Acción Integral y Coordinación Interagencial

coordinación entre los ámbitos civil y militar, como herramienta primordial para articular el uso legítimo de la fuerza y la acción social de las instituciones estatales. Es decir, se empieza a plantear, desde un punto de vista pragmático, la incidencia de lo militar en esferas, que probablemente, rebasan las competencias militares desde la óptica de la legalidad.

Lo anterior se enmarcó en dos de los objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo 2006 – 2010. El primero, fue el de presionar a los Grupos Armados Ilegales para iniciar una negociación política o desmantelarse, mediante la construcción de

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condiciones de seguridad y bienestar social, basadas en el uso legítimo de la fuerza y la política social y el segundo, consistente en “desarrollar la Doctrina de Acción Integral, a través del esfuerzo combinado de la fuerza legítima, la política social y las acciones de las demás instituciones del Estado y la sociedad civil” (Departamento Nacional de Planeación, 2007, p.46).

Desde el punto de vista militar, la Acción Integral “consiste en coordinar internamente y con los campos político, económico y social, las actividades que en cumplimiento de su misión constitucional realicen las Unidades Militares, para eliminar la voluntad de lucha y la capacidad de daño de los agentes generadores de violencia, con el propósito de contribuir al logro de la paz y devolver la tranquilidad a la población” (Tapias, citado en Londoño 2008, p. 81). Se trata de la guerra política orientada desde la legalidad, con el fin de ganar la confianza de quienes no participan directamente en las hostilidades y de generar desgaste en el adversario, lo cual atraviesa los términos en los que se materializa o se instrumentalizan las relaciones cívico – militares, es decir, las dinámicas entre la sociedad y el aparato militar (Donadio, 2003, p.3).

Esa acción integral se fundamentó en un modelo de gestión específico conocido como la coordinación interagencial o coordinación interinstitucional, definido como “un proceso mediante el cual se concertan y se sincronizan medios y esfuerzos de dos o varias instituciones o agencias que buscan generar valor en la gestión pública, para lograr objetivos definidos” (Molano y Franco, 2006, p. 320). Dicha coordinación o modelo de gestión de lo público fue introducido para complementar la Política de Seguridad Democrática en el marco de la recuperación social y económica del territorio.

La introducción de ese modelo obedeció al fracaso de anteriores acciones de recuperación territorial y de fortalecimiento institucional, el cual es atribuido, de acuerdo con Molano, a la inexistencia de coordinación para implementar acciones

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integrales en las que confluyeran tanto las de naturaleza militar como las civiles (Molano y Franco, 2006). En este caso, dichas acciones están orientadas a fortalecer la gobernabilidad, la legitimidad y la confianza de los ciudadanos en el Estado, en los territorios que han sido recuperados militarmente y por esta vía, evitar eventuales ejercicios de poder por parte de los grupos armados ilegales.

La Acción Integral se constituye, entonces, durante la segunda fase de la Política de Seguridad Democrática, en el principal instrumento para articular el ejercicio de la violencia legítima y las acciones sociales del Estado y por esta vía enfrentar las amenazas identificadas por el gobierno. En esa lógica y para el caso colombiano, la Acción Integral terminaría siendo una herramienta que posibilita a las Fuerzas Militares sobrepasar sus competencias y su “lógica armada para llevar a cabo un control social del territorio” (Suárez, 2010, p. 5), lo cual debe conducir a la obtención del respaldo de la población civil, una de las variables adicionales para lograr el objetivo de ganar la guerra (Montoya, 2007, p. 20).

En términos operativos, dicha estrategia, empezó a materializarse durante el año 2004, con la creación del Centro de Coordinación de Acción Integral (CCAI), instancia de apoyo a la recuperación militar del territorio (Departamento Nacional de Planeación, 2007, p.71) y de coordinación interinstitucional3_{, soportada en la}

doctrina de la acción integral, cuyo accionar se concentró en las regiones del país caracterizadas por una situación humanitaria delicada, altos niveles de pobreza y marginación y una débil presencia estatal. Dicha instancia fue retomada en el Plan de Desarrollo 2006 – 2010, como una instancia de

3 _{Liderada Presidencia de la República está conformado por la Agencia Presidencial para la Acción} Social y la Cooperación Internacional, el Comando General de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional, el Ministerio del Interior y de Justicia, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Protección Social, el Ministerio de Agricultura, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Coldeportes, el Servicio Nacional de Aprendizaje, la Fiscalía General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil; además de otras entidades enlace.

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coordinación, en procura de orientar, bajo el criterio de la seguridad, la toma de decisiones de inversión social en los municipios priorizados.

Posteriormente, la consolidación junto con la doctrina de Acción Integral fueron objeto del CONPES 3460 del 26 de febrero de 2007, en el cual se estableció que la legitimidad y credibilidad de la Fuerza Pública debían ser la base de todas las acciones para contrarrestar las amenazas. Adicionalmente, incorporó los siguientes principios, como orientadores de las actividades del Ministerio de Defensa: la seguridad como guía de todas las acciones, la generación de confianza y apoyo de la población como base de legitimidad, la protección a la población, la presencia permanente e indefinida de la Fuerza Pública, la seguridad como generadora de rentabilidad social, la flexibilidad y adaptabilidad a la dinámica de la guerra y la acción coordinada con todas las entidades del Estado.

Además de establecer cuatro modelos de consolidación o de intervención de acuerdo a las características particulares de los territorios (Alistamiento, Recuperación, Transición y Estabilización), es importante señalar que se insiste en la necesidad de fortalecer la Fuerza Pública, en las áreas de movilidad, inteligencia, pie de fuerza y mantenimiento de las capacidades estratégicas como acciones necesarias para completar los esfuerzos de consolidación. Con ello se establece o mejor, se ratifica a la Fuerza Pública como el principal actor de la recuperación social del territorio, pero también como la institución, que al representar la autoridad, es objeto de la misma.

Para el año 2009 fue establecido, por medio de la Directiva Presidencial 01, el Plan Nacional de Consolidación Territorial, entendido como un proceso coordinado tendiente a articular los esfuerzos estatales con el fin de consolidar de manera sostenible el Estado. Y retoma el Centro de Coordinación de Acción Integral, para definirlo como el espacio de coordinación nacional entre las entidades responsables de la Consolidación territorial y desde donde deben orientarse los

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Planes Regionales de Consolidación cuya finalidad es articular los esfuerzos militares y civiles, teniendo en cuenta la Atención Humanitaria de Emergencias, la Justicia, la seguridad, el desarrollo social, el desarrollo económico, la gobernabilidad y el ordenamiento de la propiedad, en los territorios identificados por el mismo documento. Así mismo se organizaron 14 centros de Coordinación Regional4, responsables de ejecutar los Planes de Acción Regionales, cuyos objetivos consistieron en elevar los indicadores sociales y de seguridad a los promedios nacionales y contribuir a la política contra los cultivos de uso ilícito y el narcotráfico (Centro de Coordinación de Acción Integral, 2010).

El Conpes y la Directiva Presidencial, junto con el Plan de Desarrollo constituyeron, entonces, el marco jurídico de la consolidación territorial como parte de la Política de Defensa y Seguridad desarrollada entre 2006 y 2010. Sin embargo, vale la pena mencionar que el 5 de agosto de 2010, dos días antes de culminar el segundo mandato de Álvaro Uribe, fue expedido el Decreto 2933 de 2010 por medio del cual fue organizado el Sistema Administrativo Nacional de Consolidación Territorial, con el “fin de coordinar la acción integral del Estado y las actividades de los particulares para la ejecución de la Estrategia de consolidación territorial”. Dicho Sistema es comprendido como “el conjunto de políticas, programas, planes nacionales y regionales, normas, orientaciones, mecanismos presupuestales, actividades, recursos e instituciones que participan en la estrategia estatal de consolidación territorial”, de acuerdo a lo establecido en el Decreto 2933 de 2010.

En el caso de La Macarena, la consolidación se expresó en el Plan de Consolidación Integral de La Macarena, conocido como PCIM. Se trata de una estrategia enmarcada en la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática

4 _{La Macarena, Río Caguán, Pacífico, Bajo Cauca Antioqueño, Sur de Córdoba, Sur de Tolima, Sur} del Valle, Montes de María, Sierra Nevada de Santa Marta, Oriente Antioqueño, Arauca,

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en el cual confluyen una serie de acciones enmarcadas en la necesidad de proteger a los ciudadanos, erradicar los cultivos de uso ilícito, promover el desarrollo institucional, social y económico, clarificar los derechos de propiedad, garantizar la infraestructura básica y prevenir el reclutamiento forzado, con una fuerte incidencia del componente militar en su ejecución, asuntos que serán abordados con mayor detalle en el capítulo 3.

El esquema que plantea la consolidación se concreta en el “círculo virtuoso”, según el cual, los siguientes elementos, en una relación causa – efecto, conducen al bienestar social y a la satisfacción de necesidades: inversión en seguridad – confianza y estabilidad – inversión – crecimiento económico – impuestos e inversión social. En ese sentido, se afirma que la inversión en seguridad, entendida en una perspectiva militar, garantiza el crecimiento económico y el bienestar social. Sin embargo, algunos estudiosos han evidenciado que los éxitos operacionales contra los grupos armados ilegales no repercuten necesariamente en la mejora de los indicadores de crecimiento económico del país (Atehortúa y Rojas, 2009, p.65).

Además de los cuestionamientos respecto a los niveles de crecimiento económico, otra de las dificultades referidas es la relativa a la evaluación de la política limitada a lo cuantitativo, de manera particular a los índices de criminalidad y a los resultados operativos de la fuerza pública en contra de los grupos terroristas5_{. Desde esa perspectiva, termina por descocerse la dimensión}

cualitativa, es decir, las consecuencias que sobrevienen a las intervenciones dirigidas a la consolidación del control territorial (Atehotúa y Rojas, 2009, p.62), ya que como bien lo señala Mason, el restablecimiento del orden público, en términos

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El CONPES 3460 de 2007 establece como metas de la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática: disminuir los hechos delincuenciales en la red vial, disminuir el número de asaltos a poblaciones, aumentar la presencia policial en corregimientos, incrementar el número de desmovilizados, disminuir el número de atentados terroristas, reducir el número de secuestros extorsivos, reducir el hurto de vehículos, reducir la tasa anual de homicidios y desmantelar las organizaciones delincuenciales, entre otras.

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de la reducción de los índices de criminalidad no implica por sí mismo una garantía de seguridad integral en el país (Mason, 2003, p.43).

En ese sentido, resulta necesario revisar y analizar a nivel local la evolución de los índices de criminalidad en relación con la incidencia y los efectos desencadenados por las acciones enmarcadas en la política de consolidación, particularmente las incluidas en la doctrina de “acción integral”, tales como el Plan de Consolidación Integral de la Macarena (PCIM), de manera prioritaria en las dinámicas de la violencia y los efectos sobre la población civil.

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3. CONFLICTO ARMADO Y POLÍTICA DE SEGURIDAD EN VISTA