2. POLÍTICA DE CONSOLIDACIÓN TERRITORIAL
2.4 EVALUACIONES Y RESULTADOS SOBRE EL PCIM Y LA POLÍTICA DE
2.4.2 Acerca de la Política de Consolidación Territorial
Asociación Minga, 2011; Poe e Isacson, 2009 y 2011; FIP, 2011a134; García y Espinosa, 2011; Wola et al., 2012; González, c.a 2012): no se identifican series de datos e indicadores que permitan medir los avances y resultados en la ejecución del PNCT (del que hace parte el PCIM como se vio arriba), en el corto y mediano plazo, en materia de condiciones de seguridad humana de la población.
En concordancia con lo anterior la FIP planteaba que:
Lo que nosotros proponemos es que el PNCT intervenga hasta el momento en que los indicadores sociales, institucionales y de seguridad de las áreas de consolidación, estén cuando menos dentro del promedio nacional. Ello implica dos aspectos: a) que no se privilegien solamente los indicadores de seguridad y cultivos ilícitos para evaluar los avances e impactos de la PNCT. Por el contrario, esos indicadores deben ser enriquecidos con los de desarrollo social e institucionalidad estatal, así como con aquellos que permiten estimar el nivel y la calidad de las libertades y derechos ciudadanos; b) Que se formalicen los procesos de evaluación de las zonas de consolidación para que sea posible establecer en qué momento una zona ingresa al PNCT y en qué momento egresa (2011a, p. 8) –resaltado fuera del texto -
Para la FIP “la Política Nacional de Consolidación Territorial es la aplicación de
estrategias del nivel central del Estado para intervenir en aquellas regiones de Colombia en las que es detectable el “mal desempeño del Estado nacional y local
colombiano” (2011a, p. 8), por lo que la consideran una política inspirada en la
noción de estabilización, en la medida que “la existencia de regiones que no se han integrado ni a la economía nacional ni al régimen constitucional imperante, que están controladas por poderes alternativos al Estado y que además se constituyen en una amenaza para el desarrollo y la estabilidad política nacional”
(2011a, p. 14), bajo una visión territorial (o focalización regional).
Finalmente, con respecto a los resultados del PNCT en la zona PCIM, la FIP
señala que “El modelo de consolidación de La Macarena, junto con el de Los
Montes de María, es el que mejor ha funcionado. En el caso de las poblaciones
134 Investigación adelantada durante 2010, financiada con recursos de cooperación del gobierno de Suecia y de la Fundación FORD. Uno de sus objetivos era caracterizar el modo de operar del PNCT en cuatro zonas: Sierra Nevada de Santa Marta, Bajo Cauca Antioqueño, los Montes de María y La región de La Macarena-Meta. Los auto es las de o i a o og afías de las á eas isitadas.
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que cubre el PCIM, su distanciamiento histórico con el Estado era marcado, y esto
ha significado reconstruir los lazos de confianza” (2011a, p. 44).
Ahora bien, el Departamento Nacional de Planeación (en adelante DNP), a través de una consultoría externa135, realizó una evaluación durante 2010-2011 al esquema operativo y funcional del PNCT, se levantó una línea de base136 de los beneficiarios de las siete (7) zonas priorizadas (Buenaventura, Nariño, Catatumbo, Cordillera Central, Nudo de Paramillo, Montes de María y La Macarena) y se formularon recomendaciones.
Una de las principales recomendaciones del estudio señala que “El DNP
debería liderar un trabajo para que las entidades más relevantes reporten anualmente un grupo pequeño de variables en temas de capital social, desarrollo institucional, participación e integración desagregadas a nivel rural que cubran los conceptos básicos de consolidación” (Econometría Consultores y Sistemas Especializados de Información-SEI, 2011, p. 5), dadas las restricciones y limitaciones de indicadores al respecto.
Si bien la firma consultora de la evaluación no utiliza el concepto de seguridad humana como marco teórico para el desarrollo de su evaluación, a continuación se presentan sus principales resultados de acuerdo con las dimensiones de seguridad humana propuestas en el presente trabajo:
135 Econometría Consultores y Sistemas Especializados de Información-SEI S.A., (2011), Informe Final. Evaluar el esquema operativo y
funcional del Plan Nacional de Consolidación Territorial frente a lo establecido en la Directiva Presidencial, levantar la Línea de base de los beneficiarios y formular recomendaciones, Bogotá. La evaluación da cuenta del trabajo desarrollado en 23 municipios de 10 departamentos, escogidos bajo un diseño de muestreo aleatorio y estratificado. El 81,6% de la muestra se recogió en zonas rurales y el 18,4% restante en urbanas, en tanto, los mayores impactos buscados por el PNCT ocurren precisamente en zonas alejadas de las cabeceras municipales (p. 40), donde se realizaron 184 Grupos Focales (Delphos y Percepciones). La muestra estuvo compuesta por 1,401 personas de las áreas urbanas y rurales de 23 municipios, ubicados en las 7 regiones priorizadas por el PNCT. La información se recolectó a través de 92 talleres, entre el 8 de noviembre y el 13 de diciembre del 2010. Encuestas dirigidas tanto a la ciudadanía como a funcionarios públicos de la región, compuesto por 1.103 ciudadanos y 298 representantes del Estado. La evaluación se llevó a cabo entre julio de 2010 y marzo de 2011 (8 meses aprox.).
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Su marco teórico se centra en la dignidad humana (con los componentes de seguridad, participación y condiciones de vida) y cohesión social (con los componentes de equidad, capital social y desarrollo de instituciones económicas y la gobernabilidad). En cuanto a la línea de base, la e alua ió pla tea ue es u i su o i po ta te pa a pe iti ue se ida de a e a té i a los a a es
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Cuadro 8. Resultados de la Evaluación del PNCT por dimensión de la seguridad humana. Dimensión137 Comentarios y conclusiones de la evaluación al PNCT
Seguridad Alimentaria
“El resultado en términos de seguridad alimentaria es especialmente crítico; más del 80% de los encuestados [de todas las zonas de Consolidación] manifestó haber estado preocupado en los últimos 30 días por no haber podido llevar alimento a su hogar” (p. 283).
Seguridad Personal
“Un elemento que no se debe desconocer es que la zona [de la región de La Macarena] todavía presenta niveles de violencia muy elevados, que se observan no solo en una tasa de homicidios de 117 muertos por cien mil habitantes a 2009, sino también en una gran cantidad de secuestros, y acciones armadas de grupos ilegales” (p. 259).
Seguridad Política
“Los procesos de participación son fundamentales para garantizar la apropiación del territorio por parte de sus habitantes. Al respecto se encontró que a pesar que entre la población de las zonas del PNCT existe interés por participar, persiste el temor entre la ciudadanía frente al ejercicio de su derecho de voto (calificación promedio de 3/5 en la pregunta de temor en participación en diferentes escenarios democráticos), así como la sensación de que no existen reales espacios democráticos y que las opiniones no son tenidas en cuenta por las autoridades locales (esta pregunta tuvo un promedio cercano a 2/5 entre los encuestados). A su vez, cerca del 40% de la muestra percibe que los políticos locales son poco honestos”. (p. 284);
“En esta zona [de la región de La Macarena] es interesante que, a pesar de la mejoría que se percibe de las condiciones de seguridad, la participación comunitaria y política todavía es considerada como peligrosa, en particular participar en las elecciones como candidato y hacer parte de manifestaciones”. (p. 260).
Seguridad de la Comunidad
“El principal reflejo de la violencia que ha sufrido la zona es la gran cantidad de población desplazada que ha abandonado la zona [de la región de La Macarena], y que a pesar de su disminución en los últimos años aún se mantiene en niveles elevados”. (p. 259)
“Ante la pregunta a los encuestados de si alguna vez debieron cambiar su residencia por razones de violencia, se encuentra que la respuesta es afirmativa en el 48 % de los casos, siendo la zona más afectada la Macarena (con el 87%).” (p. 47).
Seguridad Económica
“(…) en la zona [de la región de La Macarena] el 63% de las personas considera que el principal problema de la zona son las condiciones de seguridad [sic. Económicas], seguidas de un 30% para el cual la dificultad está en la falta de desarrollo institucional y tan solo un 7% que identifica las condiciones de seguridad” (p. 260).
“La mayor preocupación de la gente en todas las zonas de consolidación son sus condiciones de vida, más que los problemas de seguridad. En promedio, en todos los territorios de consolidación, la percepción frente a las dificultades económicas (en el escalafón de las problemáticas regionales) supera en más del 100% a la de la violencia” (p. 283).
Fuente: elaboración propia a partir de la Evaluación al PNCT realizada por Econometría Consultores y Sistemas Especializados de Información-SEI (2011) –resaltado fuera del texto-.
Como se observa en el cuadro anterior, a los habitantes de las zonas de consolidación, en general, y a los de la zona PCIM en particular, más que la seguridad del Estado lo que les interesa es la seguridad humana que se refleja en la preocupación por carecer de alimentos, en los niveles elevados de violencia, en
137Pa a la di e sió de seguridad en materia de salud de segu idad a ie tal, la evaluación no identifica amenazas críticas y severas contra la población.
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las garantías para participar en política, en el temor frente al desplazamiento forzado y frente a su inseguridad económica. Es contundente una de las conclusiones de la evaluación del PNCT: “La mayor preocupación de la gente en todas las zonas de consolidación son sus condiciones de vida, más que los
problemas de seguridad” (Econometría Consultores y Sistemas Especializados de
Información, 2011, p. 290).
Como se vio anteriormente, la gran mayoría de estudios y evaluaciones que se han elaborado sobre el PCIM y el PCNT, no permiten identificar cuantitativamente los resultados alcanzados con respecto a la seguridad humana de los habitantes de la zona PCIM. Además, se evidencia que, ante la magnitud de los recursos invertidos (hasta 2011, cerca de medio billón de pesos), los planes de consolidación territorial son una zona gris de la política de seguridad del Estado dada su falta de transparencia y de conocimiento público de los resultados alcanzados.
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3. PROPUESTA PARA LA MEDICIÓN DE NIVELES DE (IN)SEGURIDAD