2. POLÍTICA DE CONSOLIDACIÓN TERRITORIAL
2.1 MARCO CONTEXTUAL
2.1.1 Antecedentes de políticas nacionales focalizadas territorialmente. Como bien lo reseña la FIP, la focalización de políticas de Estado sobre zonas del país con características particulares no es un tema reciente ni novedoso71, dado que desde el gobierno del presidente Lleras Camargo (1958-1962) ha habido zonas que reciben una particular atención. En su momento se escogieron las zonas afectadas por la violencia política partidista (liberal-conservadora) y la exclusión económica y social (2011a, p. 19).
De otro lado, continúa la FIP, en el gobierno del presidente López Michelsen (1974-1978), el programa de Desarrollo Rural Integrado - DRI intervino zonas de economía campesina para potenciarlas e integrarlas al mercado nacional e internacional. Luego, durante el gobierno del presidente Betancur Cuartas (1982- 1986), vino el Plan Nacional de Rehabilitación - PNR, que se centró inicialmente en zonas en función de la violencia política o de la presencia guerrillera; más adelante, durante el gobierno del presidente Virgilio Barco (1984-1990), pasó a combatir la pobreza rural de cientos de municipios del país; y, durante el gobierno del presidente Gaviria Trujillo (1990-1994), terminó como un programa de inversión pública con múltiples objetivos (2011a, p. 19).
Luego, vinieron los Programas de Desarrollo Alternativo72 –como el Plante, Familias Guardabosques o Proyectos Productivos- de la Presidencia de la República que actuaron en aquellos municipios afectados por la presencia de
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Molano, A. (1985), Selva adentro. Una historia oral de la colonización del Guaviare, Bogotá, El Áncora editores, p. 13.
71 Una crítica fuerte a las políticas focalizadas territorialmente se encuentra en López, C. (2011), documento presentado en el Seminario Internacional La Políti a de Co solida ió Te ito ial del Estado olo ia o: e olu ió , desafíos, o stá ulos pote ialidades, organizado por la FIP en 2011. A diferencia de la opinión de López, Arturo García, investigador de temas relacionados con la Política de Consolidación Territorial (fue el coordinador general de la evaluación del Plan Nacional de Consolidación Territorial en 2011), señala que este tipo de políticas deben mantenerse dados sus resultados positivos (Ver FIP, 2011a, p. 21).
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cultivos de uso ilícito (1994-2011). Posteriormente, encontramos los Programas Regionales de Desarrollo y Paz- PRDP (1998-2012) y Laboratorios de Paz I, II y III73 (2002-2011) que intervienen en aquellos municipios afectados por graves situaciones de violencia, pobreza y falta de integración a la economía nacional.
Finalmente, hay que señalar la existencia de la Política de Consolidación Territorial, iniciada en el segundo periodo de gobierno de Uribe Vélez y continuada
por el gobierno Santos Calderón que “trata de integrar a la vida política,
económica y social del país las regiones periféricas de la frontera agrícola que por décadas han sido el escenario de la violencia y la economía de la coca”
(Presidencia de la República y DNP, 2011, p. 735); además, vale la pena resaltar que en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 se dedican sendas secciones74 al diseño de una política para la superación de las amplias brechas regionales existentes en Colombia (Presidencia de la República y DNP, 2011, pp. 23-48 y 706-748); y más recientemente, encontramos el ‘Programa Nuevos Territorios de Paz’-NTP75, declarado por el gobierno nacional de importancia estratégica para el
país (CONPES, 2012a).
2.1.2 Proceso de Paz Pastrana - FARC-EP y ‘Plan Colombia’. Durante el gobierno del presidente Pastrana Arango (1998-2002) se adelantó en Colombia un proceso de paz con las FARC EP, en el que se definió una zona de despeje76 que abarcó
los municipios de La Macarena, Uribe, Mesetas y Vistahermosa, en el
73 El Laboratorio de Paz-LP III se desarrolla en el departamento del Meta desde 2006, incluye los municipios de Villavicencio, San Juanito, El Calvario, Cabuyaro, Puerto Gaitán, Cubarral, Guamal, San Martín de los Llanos, El Dorado, El Castillo, Granada, Lejanías, Fuente de Oro, Puerto Lleras, Puerto Rico, Mesetas, San Juan de Arama y Vistahermosa. Disponible en: http://www.cordepaz.org/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=15&Itemid=9, recuperado: 10 de noviembre de 2012. Estos últimos cuatro (4) municipios también son intervenidos con el PCIM. El cierre del LP III estaba previsto para el 31 de diciembre de 2011 (Disponible en: http://www.dps.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=424&conID=1217&pagID=11697, recuperado: 10 de diciembre de 2012).
74Ver Presidencia de la República y DNP (2011), Capítulo II. Convergencia y desarrollo regional. Caracterización, dinámicas y desafíos (pp. 23-48) y Capítulo VII. Soportes Transversales de la Prosperidad Democrática, Literal C. Apoyos transversales al desarrollo regional (pp. 706-748).
75 Se ejecutará con recursos de cooperación internacional (Unión Europea) no reembolsable y de contrapartida del Estado colombiano (€ . . de e u sos do a ió € . . 00 de contrapartida nacional, el equivalente en moneda nacional del valor global del proyecto es de $89.604 millones), en las regiones del Bajo Magdalena y Canal del Dique y los Departamentos de Caquetá y Guaviare (con un total de 52 municipios focalizados). El CONPES 3731 señala ue las intervenciones de NTP buscarán articularse con la Política Nacional de Consolidación y Reconstrucción Territorial [PNCRT CONPES, 2012a, p. 10).
76De noviembre de 1998 a febrero de 2002.Ver especial multimedia del periódico El Tiempo sobre los 10 años del fin del proceso de paz entre el gobierno Pastrana Arango y las FARC EP. Disponible en: http://www.eltiempo.com/Multimedia/especiales/caguan- proceso-paz/, recuperado: 10 diciembre de 2012.
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departamento del Meta, y San Vicente del Caguán en el departamento de Caquetá77, con un área aproximada de 42.000 km2, vigente hasta el 20 de febrero
de 2002, fecha en la que se anunció el fracaso del proceso de paz.
A la par, el gobierno colombiano, con el apoyo del gobierno de EEUU, implementaba el ‘Plan para la Paz, la Prosperidad y el Fortalecimiento del Estado’, más conocido como el ‘Plan Colombia I’, cuyo objetivo era encontrar soluciones al conflicto armado interno y al flagelo de las drogas, principalmente. El Plan estaba contemplado originalmente para seis (6) años, hasta el 2005, pero se prolongó por un año más casi de manera inercial hasta que a principios de 2007, en el segundo gobierno del presidente Uribe Vélez, se desarrolló la propuesta para el ‘Plan Colombia II’. Se pasó de una política de entrega o reconocimiento del control territorial a las FARC EP con la zona de despeje, a una política de fortalecimiento de la fuerza pública y de recuperación militar del territorio encabezada por el sucesor del Presidente Pastrana Arango a finales de 2002.
2.1.3. Política de Seguridad Democrática 2002-2010. La política de seguridad democrática desplegada en los dos (2) gobiernos del presidente Uribe Vélez en 2002-2006 (en adelante Uribe I) y 2006-2010 (en adelante Uribe II), al comenzar la primera década del siglo XXI, está ligada a la ruptura de la política de superación del conflicto armado colombiano mediante la negociación política y a las dinámicas internacionales de lucha contra el terrorismo surgidas con los ataques a las torres gemelas en EEUU en septiembre de 200178, lo que “sirvió de plataforma política internacional para consolidar un nuevo referente de alianzas estratégicas de seguridad, en el que el gobierno de Álvaro Uribe se ubicó para lograr apoyo
77 El municipio de San Vicente del Cagúan, ubicado en el Departamento de Caquetá, fue el de mayor visibilidad pública durante el proceso de paz, aunque la mayoría de municipios de la zona de despeje (4 de 5) se ubican en el Departamento del Meta, tanto así que
se o e zó a utiliza el apelati o del p o eso de paz o o agua iza ió de la paz o el Caguá , ua do eal e te se de ería
ha e lla ado a a a iza ió , po desa olla se e la egió de La Macarena.
78Neg i Ha dt señala el desplaza ie to de la políti a de <<defe sa>> a la políti a de <<segu idad>> ue el go ie o de los Estados Unidos viene promoviendo, en especial como elemento de la <<guerra contra el terrorismo>> desde septiembre de 200 ue la
seguridad obliga a configurar activa y constantemente el entorno mediante la actividad militar-policial, po lo ue la o ió de
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político y nuevos recursos de EEUU para el Plan Colombia y el Plan Patriota” (FIP,
2011a, p. 8)
Durante Uribe I se desarrolló la ‘Política de Defensa y Seguridad Democrática’
(en adelante PDSD) con el propósito de recuperar la autoridad y el control territorial por parte del Estado dados los resultados negativos del proceso de paz del gobierno predecesor y de la explosión del fenómeno paramilitar. Para esto se dio origen al Plan Patriota (2002), a la Fuerza de Tarea Omega79 (2003) y a la estrategia de acción interagencial mediante la creación del Centro de Coordinación de Acción Integral (2004), entre otras acciones.
Con la reelección presidencial en 2006, en el gobierno de Uribe II se rediseñó la PDSD en la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática (en adelante PCSD) y se elaboró la propuesta de la segunda fase del ‘Plan Colombia’,anotada anteriormente. En ésta etapa se da una profundización del trabajo de la ‘acción interagencial’ y se replica el modelo a nivel nacional, con la búsqueda de una transición de la militarización de las zonas de conflicto armado hacia una
‘recuperación social del territorio’.
En este segundo periodo de gobierno (Uribe II), se propuso hacer énfasis en los aspectos político-sociales como condición de sostenibilidad de los resultados obtenidos en el gobierno Uribe I en materia de seguridad y de control territorial. Se consideró que establecer el Estado de Derecho en todo el territorio nacional era un objetivo estratégico que desbordaba las capacidades y la misión de la fuerza pública por lo que era necesario vincular al resto de instituciones del Estado.
Ahora bien, la segunda fase del ‘Plan Colombia’ responde a la necesidad del gobierno colombiano de hacerle frente a las críticas recurrentes a éste plan como una estrategia militarista, que deja de lado la necesidad de hacer mayor inversión social como respuesta a los factores estructurales del conflicto armado. De allí el afán del gobierno Uribe II de mostrar un ‘Plan Colombia II’ con un fuerte énfasis en
79 Inició una ofensiva militar integral en las selvas del Meta, Guaviare y Caquetá, con el fin de atacar una zona histórica y estratégica para la guerrilla de las FARC EP, en el marco del Plan Patriota. Su base militar está localizada en Larandia-Caquetá/ Etapa de recuperación militar del territorio.
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lo social. Es decir, se propone una consolidación de los resultados del Plan Colombia I con un mayor énfasis en aspectos sociales.