prof Dr albert noguera Fernández
2. eL deRecHO ORiGinARiO 1 concepto de derecho originario
3.2. Los actos jurídicos de la Unión
Tras la reforma llevada a cabo en el TCE por el Tratado de Lisboa, la Sección primera del Capítulo 2 del Título I de la Sexta parte del TFUE se titula “actos jurídicos de la Unión”.
Se califican estos instrumentos que se enumeran en el art. 288 TFUE como “actos”, tam- bién en el TCE se utilizaba esta denominación (antiguos arts. 192, 230, 233, 234, 250, 251 y 252 TCE) omitiendo las expresiones “normas” o “disposiciones generales”; así lo puso de manifiesto Alonso García que señalaba que se emplea la denominación de “actos” por el sistema jurídico comunitario para hacer referencia tanto a normas o disposiciones de carácter general como a sus actos de aplicación.
El art. 288 TFUE (antiguo art. 249 TCE) enumera los actos jurídicos de la Unión que se adoptarán por las Instituciones para ejercer las competencias de la Unión:
– Reglamentos que tendrán un alcance general; serán obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en cada Estado miembro.
– Directivas que obligan al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios.
– Decisiones, obligatorias en todos sus elementos y, cuando designen destinatarios, sólo serán obligatorias para éstos.
– Recomendaciones y dictámenes que no serán vinculantes. Son los mismos “actos” a los que se refería el antiguo art. 249 TCE.
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De lo previsto en el art. 288 TFUE puede hacerse una primera clasificación de los actos jurídicos de la Unión distinguiendo entre:
– Actos vinculantes (u obligatorios): reglamentos, directivas y decisiones. A su vez, estos actos vinculantes pueden tener un alcance general o individual.
– Actos no vinculantes: recomendaciones y dictámenes.
Por otra parte, hay que tener en cuenta que, con la reforma del TCE por el Tratado de Lisboa, se ha introducido como novedad en el TFUE la distinción entre actos legislativos y actos no legislativos. Así, en función del procedimiento que se siga para su adopción, los reglamentos, directivas y decisiones pueden encuadrarse en una de estas dos categorías.
– Actos legislativos: son los actos vinculantes adoptados mediante procedimiento legis- lativo, ordinario o especial (art. 289.3 TFUE).
Según lo previsto en el art. 289.1 TFUE, en virtud del procedimiento legislativo ordinario se adoptarán por el Parlamento Europeo y Consejo a propuesta de la Comisión reglamentos, directivas y decisiones; este procedimiento se regula en el art. 294 TFUE (este es, con algunas modificaciones, el procedimiento que, hasta la reforma introducida por el Tratado de Lisboa, se había llamado procedimiento de codecisión y que se regulaba en el antiguo art. 251 TCE).
El procedimiento legislativo especial se seguirá en casos específicos previstos en los Tra- tados en los que se adopten reglamentos, directivas o decisiones por el Parlamento Europeo con la participación del Consejo o por el Consejo con la Participación del Parlamento Euro- peo (art. 289.2 TFUE).
– Actos no legislativos: que se adoptan por las Instituciones en virtud de procedimientos distintos del legislativo. Entre estos actos se encuentran los siguientes:
En primer lugar, los actos delegados. A ellos se refiere el art. 290 TFUE que, en su apar- tado primero, dispone que “un acto legislativo podrá delegar en la Comisión los poderes para adoptar actos no legislativos de alcance general que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto legislativo”; esto supone que la Comisión podrá aprobar “reglamentos delegados”, “directivas delegadas” y “decisiones delegadas”.
En segundo lugar, los actos de ejecución. Según lo previsto en el art. 291.2 TFUE, cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión, éstos conferirán competencias de ejecución a la Comisión (o en casos específicos al Consejo en el ámbito de la PESC); por lo que se podrán aprobar “reglamentos de ejecu- ción”, “directivas de ejecución” y “decisiones de ejecución”.
En tercer lugar, se reconoce al Consejo Europeo la capacidad de adoptar actos no legis- lativos: decisiones del Consejo Europeo.
En cuarto lugar, se reconoce al Banco Central Europeo la capacidad de adoptar actos no legislativos: reglamentos, orientaciones o instrucciones.
La distinción entre actos legislativos y no legislativos influye en la forma de publicación
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El art. 297.1 TFUE dispone que los actos legislativos se publicarán en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE) y entrarán en vigor en la fecha que fijen o, a falta de ella, a los veinte días de su publicación.
El art. 297.2 TFUE indica que los actos no legislativos en forma de reglamentos directivas, que tengan por destinatarios a todos los Estados miembros, y decisiones, que no indiquen destinatario se publicarán en el DOUE y entrarán en vigor en la fecha que fijen o, a falta de ella, a los veinte días de su publicación.
Este artículo añade que las demás directivas (las que no tengan por destinatario a todos los Estados miembros) y las decisiones que indiquen un destinatario se notificarán a sus des- tinatarios y surtirán efecto en virtud de dicha notificación. Las formas de notificación son la diplomática para los Estados y el correo “con acuse de recibo” para los particulares.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que el art. 296 TFUE se refiere al requisito de la moti-
vación de los actos y exige que todos los actos jurídicos estén motivados y se refieran a las
propuestas, iniciativas, recomendaciones, peticiones o dictámenes previstos por los Tratados. La motivación garantiza la objetividad y racionalidad de la decisión que adopten las Institu- ciones y para el Tribunal de Justicia es un elemento para valorar la legalidad de la decisión aprobada.
Veremos, a continuación, las características principales de cada uno de los actos jurídicos de la Unión a los que se refiere el art. 288 TFUE.
3.3. Reglamentos
Según el art. 288 TFUE, los reglamentos tendrán un alcance general; serán obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en cada Estado miembro.
Se recogen en la definición que da este artículo del reglamento sus tres características
esenciales:
– Su alcance general: esta característica lo distingue de actos de alcance individual que identifican a destinatarios concretos. El alcance general del reglamento se deriva de su previsión de aplicabilidad a situaciones objetivamente determinadas y con efectos jurídicos respecto de una categoría de sujetos contemplada de forma general y abstrac- ta, como ha indicado el Tribunal de Justicia (por ejemplo, en la Sentencia de 17 de junio de 1980, Asunto Calpak o Sentencia de 13 de mayo de 1971, Asunto International Fruit Company).
– La obligatoriedad en todos sus elementos: esto supone que se trata de un acto vincu- lante. Por otra parte, la referencia a la obligatoriedad “en todos sus elementos” lo diferencia de las directivas que obligan en cuanto al resultado pero no en los medios; así, la aplicabilidad del reglamento no depende de decisiones de los Estados miembros, que tampoco pueden seleccionar las disposiciones que aceptan y las que no y la ple- nitud de sus efectos es inmediata.
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– La aplicación directa en cada estado miembro: el reglamento se aplica en los Estados miembros y no es necesaria ninguna medida interna (legislativa, administrativa o judi- cial) para que produzca efectos. Esto implica que tiene eficacia directa en el doble sentido de que vincula a los Estados miembros y de que puede generar derechos y obligaciones por sí mismo invocables directamente ante los Tribunales.
Aunque el reglamento sea directamente aplicable, serían admisibles normas de desarrollo comunitarias o nacionales o la adopción de medidas de ejecución del mismo por las Institu- ciones comunitarias o por los Estados miembros.
A la vista de estos caracteres, parte de la doctrina ha intentado identificar los reglamentos comunitarios con las leyes. No obstante, otra parte de la doctrina (entre los que podemos citar a Muñoz Machado), ha destacado la idea de que se trata de una norma sui generis que se elabora y aprueba mediante procedimientos propios y que tiene un régimen jurídico especí- fico y distinto de las leyes internas; aunque su parangón con la ley, en cuanto a la estructura normativa, sus efectos y su fuerza para cubrir las regulaciones materiales que la Constitución interna reserva a la ley sea más que evidente.
También lo ha considerado la doctrina (Mangas Martín y Liñán Nogueras) el instrumento de regulación jurídica más acabado dentro del sistema de la Unión, el que tiene una mayor intensidad normativa.
3.4. directivas
El art. 288 TFUE dispone que las directivas obligan al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios.
También de esta definición pueden extraerse las principales características de las directivas: – Son actos vinculantes pero con un alcance limitado en el sentido de que obligan al
Estado miembro destinatario (no tienen, pues, alcance general).
– Imponen a los Estados miembros una obligación de resultado que debe cumplirse en el plazo que determine la directiva.
– Los Estados miembros pueden elegir la forma y los medios para hacer efectiva la norma comunitaria, para alcanzar el resultado impuesto. Así, se requiere la transposición de la
directiva al derecho interno, adoptando las normas internas necesarias para el cumpli-
miento del objetivo previsto en la misma. Según el principio de autonomía institucional y procedimental que se aplica en la ejecución interna del Derecho comunitario, cuando una norma europea prevé que las autoridades nacionales adopten las medidas necesarias para su aplicación, es el Derecho nacional el que determina la autoridad que debe adoptar las medidas (estatal, regional o local) y el instrumento a través del cual se adoptarán (ley, norma gubernamental con fuerza de ley o reglamento) pero esto no implica libertad abso- luta de los Estados miembros para elegir la forma de ejecución del Derecho comunitario.
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El Tribunal de Justicia en su Sentencia de 8 de abril de 1976, Asunto Royer, señaló que “la libertad de elección dejada a los Estados miembros por el artículo 189 en cuanto a las formas y los medios de desarrollo de las directivas, afecta a su obligación de elegir las formas y los medios más apropiados para asegurar la efectividad de las directivas” (el art. 189 fue el posterior art. 249 TCE y es el actual art. 288 TFUE).
La falta de transposición en plazo o la transposición incompleta o incorrecta se considera un incumplimiento de los Estados miembros y puede ser sancionado por el Tribunal de Justicia.
La doctrina ha destacado la existencia de transposiciones expresas y tácitas. En el caso de las transposiciones expresas es necesario incorporar el contenido de la directi- va y eliminar las normas del Derecho nacional que puedan inducir a incertidumbre o confusión sobre la aplicabilidad del Derecho comunitario. Las transposiciones tácitas, también llamadas de conformidad espontánea, se admiten en supuestos en que la legislación del Estado miembro ya es conforme con las disposiciones de la directiva. – Las directivas no tienen, en principio, efecto directo, no se aplican de forma inmedia-
ta en los Estados miembros sino que, como se ha indicado, debe ser transpuesta por éstos a su ordenamiento y se vinculan los efectos jurídicos al acto de transposición.
No obstante, en algunos casos excepcionales, las directivas pueden tener efecto
directo y ser invocadas por los ciudadanos ante los órganos jurisdiccionales de los
Estados miembros. Así lo ha reconocido el Tribunal de Justicia (por ejemplo en la Sen- tencia de 19 de enero de 1982, Ursula Becker) y para que esto suceda deben darse tres requisitos: a) que la directiva no haya sido transpuesta en plazo o que, habiéndolo sido, la transposición sea incompleta o incorrecta por parte del Estado; b) que las disposicio- nes de la directiva sean, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas y c) que definan derechos que los particulares pueden alegar frente al Estado. Se trata de un efecto directo vertical ya que se reconoce sólo en la relación del particular frente al Estado pero no en el otro sentido ya que el Estado no puede invocar o prevalerse de la Directiva frente a los particulares.
Este instrumento normativo ha sido utilizado con frecuencia por las Instituciones comu- nitarias pues permite la armonización de las legislaciones nacionales sin sustituir el poder legislativo de los Estados miembros.
3.5. decisiones
La determinación de los caracteres que definen las decisiones plantea algunos problemas por la imprecisión con la que han sido definidas en los Tratados.
Así, el antiguo art. 249 TCE señalaba que “la decisión será obligatoria en todos sus ele- mentos para todos sus destinatarios”. Esta referencia a los destinatarios de las decisiones hacía que se afirmara que la decisión era un acto jurídico individual dirigido a uno o varios desti- natarios a los que obligaba en todos sus elementos. Esto llevaba a parte de la doctrina a
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identificarlas con los actos administrativos propios del Derecho interno de los Estados miem- bros; sí se aprecia una gran similitud entre ambas figuras cuando los destinatarios de la deci- sión son particulares pero es menor el parecido si son los Estados miembros.
Con la reforma introducida por el Tratado de Lisboa, el actual art. 288 TFUE señala que la decisión será obligatoria en todos sus elementos y, cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para éstos.
Esta definición es también algo imprecisa y plantea la cuestión de si debe matizarse el carácter de acto “individual” que se ha utilizado para definir la decisión distinguiéndola de otros actos de alcance general como los reglamentos ya que tal y como está redactado el art. 288 TFUE parece que puede haber decisiones que no designen destinatarios y que serían, por tanto, “generales” y decisiones que designen destinatarios que sí pueden considerarse “indi- viduales” pues sólo serán obligatorias para éstos.
Téngase en cuenta que ya antes de la reforma del TCE por el Tratado de Lisboa, la doctri- na (Alonso García) había puesto de manifiesto que existían decisiones distintas de las previs- tas en el art. 249 TCE de naturaleza normativa y, por ello, carentes de destinatarios y no sometidas a las reglas de la notificación, como, por ejemplo, las que fijaban reglas de juego interinstitucionales (como la decisión sobre comitología) u otras que incluso incidían en la esfera del ciudadano (como las decisiones de las Instituciones y órganos consultivos comuni- tarios relativas al acceso del público a los respectivos documentos obrantes en su poder).
En todo caso, la decisión es siempre un acto vinculante pues como indica el art. 288 TFUE “será obligatoria en todos sus elementos”.
Además, debe tenerse en cuenta que el TFUE ha previsto la posibilidad de que se adopten decisiones por el procedimiento legislativo ordinario en cuyo caso se considerarán actos legislativos.