Administración pública: Paradojas de la estructura administrativa y la

Durante el régimen presidencialista de partido único la administración pública fungió como sostén y salvaguarda del sistema, pese a que la asignación y remoción de cargos se podría definir como un sistema de botín (spoils system), que variaba con los grupos que llegaban al poder, se consolidó una formación de cuadros que rotaban en los cuerpos administrativos y otorgaban cierta estabilidad al sistema. La perversión de dicho sistema radica en que “la incorporación de funcionarios, su permanencia y promoción estaba no sólo lejos de un modelo ideal, sino bien montada en prácticas caracterizadas por su discrecionalidad, arbitrariedad, clientelismo y corrupción” (Pardo, 2005: 600).

Hace veinte años Luis Aguilar señalaba como tarea impostergable de la dimensión administrativa y gubernamental de la reforma del Estado en México “lograr de una vez por todas una administración pública moderna y cualitativamente superior” (Aguilar, 1996), desafortunadamente dos décadas después sigue siendo una tarea pendiente.

México, al igual que la mayoría de los países latinoamericanos carece de un sistema de administración pública estable y profesional, la burocracia ha sido percibida como un

119

recurso en manos del poder político. La paradoja de la burocracia, según Koldo Echebarría (2006: 3) es que “siendo uno de los anclajes institucionales básicos del Estado democrático de Derecho, su posición organizativa en el sistema constitucional está subordinada al gobierno”. El problema con esta relación de dependencia es la cooptación de los intereses políticos.

Este mismo autor identifica a México como un país con un sistema de burocracia clientelar que distribuye el control del aparato gubernamental entre el partido gobernante y los sindicatos, a través de un intercambio de cuadros por votos o apoyos. La burocracia así constituida es una extensión más del actor político partidario, pudiendo tener alguna capacidad de veto frente a segmentos burocráticos profesionales. Esto explicaría la incipiente acogida del servicio civil que una década después de su formalización legal aún no se ha consolidado con garantías de mérito y una efectiva disponibilidad de capacidades.

Sobre el servicio civil de carrera en México Gabriel Farfán identifica que el esquema embrionario que se implantó en la Administración Pública Federal en 2003 se enfrenta a diversas resistencias en el ámbito político y en la estructura institucional, que han imposibilitado su viabilidad. Sintetizamos sus observaciones en cuatro condiciones que explicarían la incapacidad para instaurarlo (Farfan, 2012: 10-26):

1) No se socializa el diagnóstico de su pertinencia y el avance de implantación es escaso. La intención de implantarlo no tiene vigor en la agenda social ni pública, no existe diagnóstico integral y no se rinde cuentas de las decisiones tomadas sobre las políticas de empleo público. Las cifras que ofrece sobre la puesta en marcha son desalentadoras, el total de empleos de la Administración Pública Federal es superior a 1,5 millones de empleos, y en 2006 sólo formaban parte del Servicio Profesional de Carrera 36,043 plazas de un universo 330,632 puestos en 74 unidades administrativas.

A este respecto Luis Rivas66 et al., indican que después de 10 años de implantación del sistema profesional de carrera en México, su extensión abarca 77 dependencias, con 41,765 puestos, entre los rangos de enlace a director general. La ley del Servicio Profesional de Carrera, publicada en 2003, constituye un gran avance, pero su

66

Estos autores hacen una revisión exhaustiva de los trabajos sobre el SPC en México, destaca que la mayoría analizan las ventajas y riesgos, así como retos del sistema. Aunque, dicen, aún son pocos los trabajos que presentan evidencia empírica y evalúan todo el sistema.

120

conceptualización sólo incluye al 2,5% de los servidores públicos al servicio de la administración pública federal (Rivas, et al., 2013). Su alcance es prácticamente invisible.

2) Problemas de implementación por la estructura legal e institucional vigente. La legislación laboral concede un régimen especial a la burocracia, en la cual tiene su anclaje el corporativismo de estado y el sistema de patronazgo. La modificación de la ley implicaría una confrontación a los pactos tácitos que otorgaron cohesión política al régimen presidencial. Por otro lado, la administración de los recursos humanos se debate entre disposiciones y modificaciones de dos secretarías (Función Pública y Hacienda), la diversificación abona a la disipación de la intensidad y responsabilidad para consolidar la política.

3) Interés de los gobernantes por mantener el status quo en materia de administración de puestos de trabajo. La asignación de puestos con criterios políticos o personales, a través del reparto de privilegios o beneficios, coexisten con un presupuesto altamente centralizado y discrecional. Además, las reglas del sistema político generan cambios frecuentes en las administraciones públicas, la imposibilidad de reelección genera un constante cambio de mandos directivos, lo que conlleva altas tasas de reemplazo. Los líderes políticos no tienen interés en cambiar el sistema de colocación que implica la administración pública.

4) Obstáculos funcionales por la inestabilidad del esquema de financiación en el que se sustenta el gasto público destinado a la burocracia. La debilidad estructural de las finanzas públicas, que depende cada vez más de ingresos no recurrentes (privatizaciones) y volátiles y no renovables (hidrocarburos), ha determinado de manera importante a la burocracia. Los recursos que se usan para el pago de los salarios de los funcionarios públicos tienen una base presupuestal débil.

La rigidez de los gastos corrientes y la insuficiencia/volatilidad de ingresos provocan que los esquemas de administración de recursos humanos privilegiaran la flexibilidad, para hacer recortes de forma más barata. En este contexto la construcción de un servicio público profesional no es una opción atractiva ante la eventualidad de un ajuste urgente en servicios personales, que no sería fácil de operar en un esquema formal de contratación.

121

Estos retos presupuestales se incrementan a nivel estatal y municipal, por la dependencia y la incertidumbre de la provisión de recursos federales. Por tanto el retraso en la implantación de un sistema civil en la función pública es indiscutiblemente mayor. Los avances son prácticamente nulos.

El problema de no contar con una administración pública imparcial y eficiente afecta los procesos de estructuración de las políticas públicas, especialmente en contextos de frágil institucionalización, como el caso mexicano. Medellín explica los riesgos asociados al voluntarismo político de quienes dirigen las instituciones, que someten sus decisiones a un ámbito administrativo que se convierte en escenario de conflictividad de intereses donde cada actor construye su propio referencial, buscando salvaguardar sus propios objetivos y beneficios (Medellín, 2004).