ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto
estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad.
1. CONSIDERACIONES GENERALES.- "Revisar" un acto significa que a la acción de "volver a ver", puede seguirse como efecto propio su extinción o modificación. La revisión puede ser de oficio o a pedido de parte. La revisión -en sentido amplio- es el género; la revocación y la anulación son las especies. El uso de los conceptos de revocación y anulación suele estar acompañado de una gran dificultad de comprensión, a partir del uso indiscriminado de ambos vocablos para señalar conceptos diferentes.
La LNPA utiliza el vocablo "revocación" para referirse a la modificación o extinción del acto en sede administrativa, tanto por razones de ilegitimidad, como de inoportunidad, demérito o inconveniencia. En el artículo se emplea, además, como sinónimo de revocación de oficio. Ello no obsta a que uno de los recaudos para que proceda la revocación de oficio de un acto administrativo sea la previa vista al administrado para que pueda ejercer su derecho de defensa (CNFedContAdm, Sala I, £/4/99, "Cortés", LL, del I 1/8/99). Esto
demuestra que la regla venire contra factum proprium nulli conceditur, no juega igual respecto de la conducta del Estado (CNFedContAdm, Sala III, 13/3/90, "Gidekel de Garbar", LL, 1990-C149), y que el principio de que nadie puede alegar su propia torpeza no rige en derecho público (CS SFe, 19/9/90, "Parera", DJ, 1991-2-124).
2. REVOCACIÓN DEL ACTO IRREGULAR.- La parte la del artículo no presenta mayores dificultades, ya que es ella coincidente con la opinión mayoritaria de la doctrina, con el criterio de la Procuración del Tesoro y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. De acuerdo con el precepto, el acto administrativo afectado de nulidad absoluta debe ser revocado por la
Administración de oficio. Él particular no tiene plazo para ello (CNFedContAdm, Sala IV, 13/5/88, "Padilla Tarís, T, ED, 136-425) ni tampoco la Administración (Procuración del Tesoro, dictamen 172/91, BO, 5/2/92, 2" sección, p. 13). Ello así, porque, dada su gravedad y el orden público comprometido, impone el rápido restablecimiento de la legalidad.
El problema se plantea con la parte 2° del artículo. Su primitiva redacción que hablaba de "prestaciones", fue motivo de encontradas opiniones acerca del alcance del vocablo. Para algunos se refería, fundamentalmente, a los contratos; para otros lo hacía, indudablemente, respecto de los actos administrativos.
La ley 21.686 modificó el artículo, cambiando la locución "prestaciones que estuvieren en vías de cumplimiento" por "derechos subjetivos que se estén cumpliendo". La reforma, pues, receptó las consideraciones que,
oportunamente, habían aportado Linares y García.
3. REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA REVOCACIÓN.- Para que proceda la revocación del acto irregular es necesario una serie de requisitos: a) Acto unilateral.- A pesar de la argumentación de Escola, pensamos que los contratos no están contemplados en la norma, lo cual no significa que éstos no tengan estabilidad. Pero no nos ocuparemos aquí de esta cuestión. Nuestra posición se basa en que la LNPA es categórica en excluir -en aspectos justamente, regulados en este título- a los contratos administrativos que se rigen por sus normas y principios especiales y sólo analógicamente por aquélla, o sea en los casos en que las normas y principios especiales de los contratos no prevean la cuestión y sólo cuando el supuesto no previsto sea
sustancialmente similar a las cuestiones tenidas en cuenta en la ley para el acto unilateral.
Debe tenerse presente que, casualmente, la LNPA excluye a los contratos en el art. 7° (Tít. III, "Requisitos esenciales del acto administrativo"), no en lo que hace a los aspectos procedimentales o procesales. Y ello no puede ser de otra manera, atento a la naturaleza distinta del acto administrativo (unilateral) y del contrato administrativo (bilateral) al que no pueden aplicarse los principios
generales de aquél. ¿Cabría pensar en la notificación o publicación del
contrato? (art. 11); ¿en su retroactividad o irretroactividad tal corno lo legisla el art. 13?; ¿en su revocación de acuerdo con las paulas de los arts. 17 y 18?; ¿en la desviación de poder? (arts. 7°, inc. f y 14, inc. b); ¿en la motivación,
conforme a las paulas del art. 7°, inc. a.
Como la conclusión lógica es negativa, la ley excluye a los contratos de la aplicación de las "normas del presente título". La ley no pudo sino receptar lo que surge de la propia naturaleza de las cosas.
b) Acto individual.- Los reglamentos están privados de estabilidad. Esto no significa que aquel que en virtud de un reglamento posea un derecho subjetivo quede en desamparo; tal lo que establece el art. 83 del RLNPA. Cuando
comentemos este artículo nos explayaremos sobre el tema.
c) Acto irregular.- Debe ser un acto afectado de nulidad absoluta. Por otra parte, el artículo en su parte 2a establece que no podrá ser revocado si ha generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo. Por lo tanto el acto nulo para que deba ser revocado tiene que:
1) Haber hecho nacer derechos subjetivos, pero que éstos aún no se estén cumpliendo (CSIN, 22/9/87, "Olivera", ED, 130-406).
2) Afectar intereses legítimos o intereses simples. Ello así porque, la LNPA habla exclusivamente de derechos subjetivos, debiendo interpretarse la imposibilidad de que la Administración revoque el acto nulo con criterio restrictivo.
3) Cuando no obstante afectar derechos subjetivos el particular conocía el vicio; esto como una sanción a su mala fe.
4) Cuando el derecho hubiera sido otorgado expresamente a título precario; aclaremos que la calidad de precario autoriza, en este caso, la revocación, cuando concurran, objetivamente, causas idóneas para viciar el acto; pero este acto viciado, aunque haya hecho nacer derechos subjetivos, puede revocarse porque es precario (CNFedContAdm, Sala III, 23/9/86, "Cía. Arg. de Estiba y Almacenaje").
5) Cuando habiendo hecho nacer derechos subjetivos que se estén"
cumpliendo, favorezca al particular siempre y cuando no se causen perjuicios a terceros; no cualquier perjuicio es suficiente para enervar la facultad de
revocación del acto nulo: debe ser un perjuicio especial, y esta prerrogativa de los terceros tiene que derivar del derecho subjetivo que está en cumplimiento. Los tres últimos supuestos derivan de la aplicación extensiva al acto nulo de la potestad revocatoria de la Administración respecto del acto re guiar, pues si no, como dice García, "absurdamente habría más rigor para revocar un acto nulo que uno regular".
6) Crear o declarar deberes de los particulares. Estos actos, que deben ser revocados, al hacerlo extinguen las obligaciones del particular para el futuro (ex mine). Y también, en principio, para el pasado (ex tune).
7) Cuando, pudiendo afectar derechos subjetivos, no esté firme y con sentido. 8) Imponer deberes o sanciones o negar derechos tácita o expresamente (CNFedContAdm, Sala II, 15/4/93).
d) Sujeto.- El órgano competente para efectuar la revocación de oficio es el mismo que dictó el auto, quien puede revocarlo aún pendiente un recurso ante el superior (Procuración del Tesoro, dictamen 234/91, DO, 25/3/92, 2a sección, p. 24). Si el acto es de naturaleza compleja (que requiere aprobación u
homologación por el superior) no puede ser revocado por el inferior; por virtud del paralelismo de las formas y competencias el auto revocatorio debe ser aprobado por el superior (Procuración del Tesoro, dictamen 9/92, BO, 1/7/92, 2a sección, p. 41).
e) Acto firme y consentido.- El acto es firme cuando, notificado, se venció el plazo legal para impugnarlo en sede administrativa o judicial. Es consentido cuando antes de vencer ese término se lo cumple o el interesado— presenta un escrito, en el que declara su aceptación. No hace falta que el acto cause
estado, pues la ley no lo exige. En realidad, parece una redundancia, pues el acto que fue consentido está firme. Y el firme, normalmente, está consentido, expresa o tácitamente.
4. LA IMPROCEDENCIA DE LA REVOCACIÓN.- La parte 2a del artículo
establece cuándo, a pesar de ser nulo, no puede ser revocado. Muchos autores critican la solución legal. Otros son aún más restrictivos y sostienen que el acto nulo goza de estabilidad. En el fondo, quizá, lodo se deba a la lamentable confusión que siempre ha padecido nuestra materia respecto de los conceptos de revocación y anulación, aplicando indebidamente a la primera un
tratamiento sólo posible para la segunda.
La LNPA adopta un criterio intermedio. Por principio, el acto nulo debe ser revocado; como excepción; el acto nulo que generó derechos subjetivos que se estén cumpliendo, no puede ser invocada. La Administración debe pedir su anulación en sede judicial.
La Administración realiza en algunos casos declaraciones jurídicas que
adquieren el valor de un derecho subjetivo, al que corresponde un contenido protegido por el acto administrativo. Si éste pudiera ser revocado, sin más, el acto revocatorio habría desconocido la situación jurídica creada por el acto revocado. Ello produciría una peligrosa inestabilidad en las situaciones jurídicas que se estén cumpliendo. Esos derechos deben ser establecidos en favor del particular. Ya vimos que si creaban deberes, la Administración debía revocar el acto. Pero puede ocurrir que ciertos actos establezcan derechos y obligaciones
recíprocos entre el particular y la Administración. En este caso la posibilidad de revocación o no y los efectos ex tune y ex nunc se rigen por lo expresado para cada caso particular (deberes del particular-derechos de la Administración; derechos del particular deberes de la Administración). De ahí que pueda haber revocación parcial del acto.
La norma distingue en la revocación por ilegitimidad las consecuencias, según sean ellas instantáneas o continuadas. Si el acto es de ejecución continuada, no procede la revocación sino para las consecuencias aún pendientes
(derechos subjetivos que se estén cumpliendo).
Si, en cambio, el acto no hubiera hecho nacer derechos subjetivos o
habiéndolos generado, no se comenzaron a cumplir, la Administración, siendo el acto nulo, debe revocarlo (CNFedContAdm, Sala III, 26/7/88, "Alice", RAP, 128-156) (para un concepto de derecho subjetivo, ver comentarios al art. 24, LNPA, y al art. 3°, RNPA),
5. SUSPENSIÓN DEL ACTO QUE NO PUEDE SER REVOCADO.- Si en esas condiciones la Administración no puede revocar el acto irregular, ¿puede suspender los efectos del acto mientras solicita la anulación judicial?
La doctrina no es pacífica. Estrada y Comadira, ambos amparándose en el art. 12 de la LNPA, se pronuncian por la posibilidad de que la Administración
suspenda el acto. Coincidimos con Gordillo en que ello no es posible, pues "implicaría lograr en la práctica lo que la norma precisamente quiso evitar: que los derechos emergentes quedaran a merced de una decisión administrativa ulterior". No puede la Administración revocar el acto, ni modificarlo o sustituirlo en cuanto a sus efectos futuros y tampoco suspenderlo.
Ello no obsta que al pretender judicialmente la declaración de nulidad del acto, la Administración pida' corno medida cautelar, la suspensión de sus efectos^ 6. INTERPRETACIÓN.- El art. 17 debe interpretarse en favor de la potestad revocatoria de la Administración (CNFedContAdm, Sala III, 25/8/87, "Biondi", ED, 123-641) y la limitación de la parte 2a del artículo debe ser interpretada con carácter estricto (CSJN, 23/4/91, "Furlotli Setien SA", LL, 1991-E-238). REVOCACIÓN DEL ACTO REGULAR.
ARTÍCULO 18.- El acto administrativo regular, del que hubieren nacido