Hutchinson - Ley de Procedimiento Administrativo Comentada

REGIMEN DE PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS

Ley 19.549 Decreto reglamentario 1759/72,

texto ordenado 1991 según reformas introducidas por decreto 1883/91 Con remisión al texto constitucional de 1994

Revisado y comentado por: TOMÁS HUTCHINSON

Profesor titular de Derecho Administrativo en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata. Profesor titular de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Mar del

Plata. de la Universidad de Belgrano y de la Universidad Argentina de la Empresa. Director del curso de postgrado en Derecho Administrativo y Administración Pública en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos

Aires.

5ª adición actualizada y ampliada

EDITORIAL ASTREA DE ALFREDO Y RICARDO DEPALMA BUENOS AIRES

2000

PREFACIO A LA QUINTA EDICIÓN

Cinco son los sentidos (aunque la mujer tenga un sexto: el de gastar, lo que el hombre gana), cinco son los dedos de la mano, cinco son los elementos

fundamentales (agua, tierra, aire, fuego y, sin ninguna duda, el scotch), cinco son las estaciones que tiene el pueblo donde nací (las del tiempo y la del ferrocarril) y cinco son las ediciones que, con ésta, logra este libro (como se ve, ya no vivo de milagros; dependo de ellos).

Sin duda alguna, es la última edición de este milenio; así que si usted llegó hasta aquí leyendo, aproveche y cómprelo porque con el tiempo será un incunable (¡!).

Lo he actualizado con la jurisprudencia y doctrina más importante y he dejado la misma estructura, y como estoy actualizando la obra mayor de este conjunto normativo, quizá sea también la última edición con estas características

(aunque el editor se tire de los pelos, ya que piensa que una obra que se vende no debe alterarse, según las reglas del mercado, tan endiosado por estos lares).

Con lo poco que queda, frente a mí, del quinto de los elementos a los que me refiriera en un principio, debo reconocer que la primera de las ediciones de este libro la escribí no porque lo hubiera querido, sino que lo hice, básica y principalmente, por la fuerza generadora de Alfredo Depalma, que insistió en incluirme en la colección Texto Legales Astrea. Bastante tiempo pasó desde entonces, y como Alfredo ya está retirado - gracias a lo que hemos producido los escritores- debo lidiar con su hijo Alejandro. Bastante parecido en las cuestiones materiales -cómo será que hasta puede con un escocés-, pero menos caprichoso -por su juventud- a la hora de escuchar a los autores en las cuestiones de índole formal, tan importantes en una obra.

Pero ocurre que, a pesar de todas las actualizaciones, este libro se basa en un texto escrito hace tiempo, por un Tomás Hutchinson que ya no soy, y como no vivo obnubilado en la creencia a ciegas de lo que digo, quizá debería

replantearme algunas cuestiones teniendo en cuenta la experiencia de todos estos unos y, fundamentalmente, ni ver la magnificencia de esta naturaleza y sus silencios, analizar si vale la pena continuar reflexionando sobre el derecho y sus avalares.

Justamente, ante el panorama que presencio, todas esas cosas -derecho, procedimiento, gobierno, ele- tienen tan poca relevancia. Estoy en la falda de un monte, viendo allá abajo serpentear el río Olivia, custodiado por los espíritus de las viejas leyendas y el silencio que me rodea. Hasta que no hube gustado el sabor de la Patagonia -y sobre lodo de su parte sur-, no supe lo que significa para mí su tranquilidad y su soledad, ni imaginé lo que en esta tierra

encomiaría ni lo que ella me enseñaría y con qué fuerza habría de quedar grabada en mi espíritu. Pocas cosas hay tan deliciosas como ese sentimiento de alivio, de desahogo y de libertad absoluta que se experimenta en esta vasta soledad, por eso se me hace difícil concentrarme para presentar a usted lector este libro, que sólo se refiere al modesto, prosaico y práctico procedimiento administrativo.

Pensando en ese mundo de burócratas y gestores en que se desenvuelve el pobre abogado que transpira las oficinas y vericuetos de la Administración, he escrito las páginas que siguen tratando de ser útil a quien se gana la vida tras los papeles, de uno u otro lado del mostrador, soñando con un mundo mejor. Este extraño prólogo con que se encuentra, lo he escrito teniendo en cuenta dos máximas: que la imaginación consuela a los hombres de lo que no pueden ser y que el humor los consuela de lo que son.

Querido lector o lectora (para usar el lenguaje oficial de la ciudad de Buenos Aires), si leyó hasta aquí, ya es parte de este libro y su opinión me importa. Por ello le dejo la oportunidad de comunicarse conmigo para hacer más útil en próximas ediciones esta colaboración, que está hecha pensando en usted (e-mail: [email protected]).

En el faldeo del Olivia (Tierra del Fuego), a los dos días del mes de mano del año 2000.

TOMÁS HUTCHINSON PREFACIO A LA PRIMERA EDICIÓN

No sé si por optimista o por opositor, lo cierto es que decidí no hacer caso a aquella regla que dice: "nunca repita un experimento que ha tenido éxito", y heme aquí escribiendo, una vez más, un texto comentado sobre la ley nacional de procedimientos administrativos, y como si la transgresión no fuera

suficiente ¡nuevamente con Editorial Astrea!

Este libro forma parte de la colección Textos Legales Astrea y la idea de hacerlo no nació de mí, sino de los editores, y si bien en un comienzo no estuve

convencido de hacerlo, lo cierto es que, luego de que éstos supieron seducirme con algo muy grato a todo "escocés", encontré un gran número de justificativos (bendito el que inventó el porqué); por ejemplo: llegar, por su costo más

accesible, a los alumnos y abogados del Estado (o lo que quede de éste y de éstos); cautivar a los abogados que no se dedican a administrativo para que incorporen un libro pequeño a su biblioteca que pueda "ubicarlos en el tema"; hacerme la competencia a mí mismo (como hacían los viejos ingleses del Ferrocarril Sud con los ómnibus que iban a Mar del Plata), como manda la ley del "mercado".

Con tantos alicientes afronté la labor, que finalicé primitivamente a fines de 1990. Su edición se demoró, pero como no hay mal que por bien no venga, cuando se decidió su publicación, llegó la "reforma" al reglamento de la ley nacional de procedimientos administrativos. Por lo tanto, hubo tiempo de tratarla, efectuando los comentarios correspondientes, adecuando el

tratamiento de lo ya escrito a los cambios producidos. También se actualizó la jurisprudencia.

Como consecuencia de estas alteraciones, el plan de la otra abarca la ley (LNPA), el decreto de reforma del procedimiento administrativo (RPA) y el reglamento de aquélla (RLNPA).

El libro que viene ahora y en cuya tapa usted, lector, tropezó conmigo, es reducido, a diferencia del primitivo, pues, al revés de lo que parecen opinar otros, pienso que al derecho administrativo no conviene darlo en dosis excesivas, que agolen a cualquier adulto por robusto que sea. Un poco para adaptarme a Gracián: "lo bueno si breve dos veces bueno", y su corolario lógico: "lo malo si breve, menos malo".

Es una especie de "Manual de la ley nacional de procedimientos

resuma la "obra mayor", tendiendo a la usualidad sin llegar a ser una "guía práctica". Su función justifica que se lo haya despojado del recargo de citas y notas, contando con una bibliografía general y especial de la que he recogido ideas.

Ha sido escrito en la búsqueda de la claridad expositiva y cuidando la

coherencia del pensamiento. Si no lo he logrado, sepa el lector que ésa fue, al menos, la intención. Tal como ha sido concebido no pretende exhibir ideas novedosas, aunque hay algunas correcciones y precisiones a lo dicho en el primitivo trabajo. .Seguramente ocurrirá aquel principio que enseña que "cuando un error ha sido descubierto y corregido se comprobará que estaba bien desde el principio", lo que llevará a la editorial a proponerme una nueva edición.

Éste es el primer libro que escribo luego de mi "paso" a la profesión. Lamento decepcionar a aquellos que esperaban un cambio radical en mi manera de pensar los lemas que trato por el hecho de estar del "otro lado del mostrador". Intento practicar la honradez intelectual porque ello ayuda a mi tranquilidad espiritual. Tampoco viene mal recordar que "si la honradez no fuera un deber, debería ser un cálculo" (C. Arenal). Ello no quiere decir que nunca deba

cambiarse una opinión; sería necio no hacerlo cuando se está convencido del error.

Me escrito orientado no hacia el "nuevo derecho" que se pregona, sino basado en las normas y principios de nuestra Constitución (arts. 14, 17, 18, 31 y cones.), no sólo porque aquél me recuerda al "nuevo orden" pregonado otrora en otras latitudes, sino porque la Constitución que nos legaron "nuestros padres fundadores" es la base de nuestro ordenamiento jurídico en el que se sustenta la sociedad. Por otra parte, como ocurre con la naturaleza, ésta con el tiempo se "cobra" las agresiones que sufre. No creo que el Estado deba

desaparecer; al contrario, "el mercado sin Estado es mercado negro" (Jacques Attali -presidente del Banco de Reconstrucción Europeo-). Pero debe obrar conforme al derecho y no fuera de él, y por lo tanto no puede cambiar las "bases" cuando le convenga.

Buenos Aires, diciembre de 1991.

TOMÁS HUTCHINSON

INTRODUCCIÓN

1. PROCESO Y PROCEDIMIENTO.- El proceso es una pluralidad de actos característicamente coordinados, a través de su recíproca interdependencia. Esta interdependencia es la esencia del proceso, en que un órgano

absolutamente neutral y carente de todo interés en el pleito, preside una contienda entre dos partes que ha de desenvolverse a través de un ser formal. Por su parte, el procedimiento administrativo, aunque también es un iter, no pretende garantizar la objetividad, neutralidad e independencia de la decisión, sino asegurar la realización de un fin público por la misma Administración con arreglo a normas de economía, celeridad y eficacia y dentro del respeto debido a los derechos de los particulares.

2. FINALIDAD DEL PROCEDIMIENTO.- El procedimiento administrativo tiene una doble finalidad: constituir una garantía de los derechos de los particulares y asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general, mediante la adopción de medidas y decisiones necesarias, por los órganos de la

Administración. Por ello dicho procedimiento sirve como protección jurídica para el particular y es, a su vez, un privilegio de aquélla.

Y es que el fenómeno del procedimiento administrativo no aparece presentado por una sola cara, quedando oculta otra, de signo contrario a la anterior. No significa ello incurrir en contradicción insalvable alguna, ya que es posible que conceptos contrapuestos sean al propio, tiempo exactos, aun referidos a un misino fenómeno, si éste, por su complejidad, es susceptible de generar más de una verdad. Por eso, así como se puede analizar el procedimiento

administrativo como instrumento de "poder", estudiando la Administración y el principio de autotutela, también cabe analizar al procedimiento como

protección jurídica del particular. Los objetivos del procedimiento, en cuanto a etapa necesaria para el agotamiento de la vía administrativa, son: a) producir una etapa conciliatoria anterior al juicio; b) dar a la Administración la

posibilidad de revisar el acto y corregir algún error; c) promover el control de legitimidad y conveniencia de los actos de los óiganos inferiores; d) facilitar la tarea tribunalicia, al llevar ante, los jueces una situación contenciosa ya planteada; y e) permitir una mejor defensa del inicies público (CSJN, 10/7/91 "Gasparri y Cía. SA", LL, 1991-E-640).

3. CONCEPTOS GENERALES.- El procedimiento administrativo consiste en la serie de actuaciones que ha de llevar a cabo, en el conjunto de formalidades y trámites que tiene que observar la Administración pública para emitir sus decretos, disposiciones o resoluciones. El procedimiento es la vía, el camino que ha de seguir la Administración para llegar a un fin: el acto administrativo. En verdad, todas las funciones, todos los actos del Estado; legislativos,

judiciales o administrativos -y dentro de éstos, sean contratos, reglamentos, actos administrativos o actos de la Administración- son objetivos que sólo pueden obtenerse por medio de determinados trámites establecidos por el derecho. Así la ley se elabora mediante el procedimiento legislativo, las

sentencias judiciales siguiendo el proceso judicial y los actos administrativos se logran por medio del procedimiento administrativo.

La doctrina tradicional consideraba al "proceso" como privativo de la función judicial, lo cual para Merkl era explicable, porque dentro de es la función se hallan los orígenes del proceso y porque, dentro de ella se lo ha elaborado sistemáticamente; pero no cabe duda de que también en la función

administrativa encontramos un fenómeno similar al "proceso judicial", al que podríamos llamar "proceso administrativo", pero que, sin embargo,

denominamos "procedimiento administrativo".

Si definimos el "proceso judicial" como "una serie o sucesión de actos que tienden a una actuación solicitada de la ley", ¿acaso no encontramos en los expedientes administrativos una serie o sucesión de actos que tienden a una actuación de la ley que también ha sido pedida? ¿Es que en un recurso administrativo no hay una petición o una pretensión de un particular? ¿No existe una aplicación de la ley por parte de la autoridad encargada de decidir sobre el recurso? ¿No hay también una serie o sucesión de actos? ¿No existe una pretensión, una práctica de pruebas, informes o consultas a otros

organismos y una decisión final? ¿No tienden esos actos a la' aplicación de la ley, sea para que se dicte el acto o se reforme el impugnado?

4. DIFERENCIAS ENTRE FUNCIONES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS.- Entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo existen semejanzas indudables, pero ciertamente no puede dejar de reconocerse las diferencias a consecuencia de la diversa naturaleza de las partes y de la distinta posición y carácter de los órganos. Podemos señalar las siguientes desigualdades:

a) La Administración, a diferencia del Poder Judicial, no actúa "directamente" para la aplicación de la ley. A aquélla lo que le preocupa, en primer lugar y de modo directo, es la consecución de fines prácticos de interés general;

satisfacer el bien común. La actividad administrativa es concreta, satisface inmediata y continuamente las necesidades colectivas. Cuando la

Administración crea un impuesto, no lo hace para aplicar el artículo correspondiente de la legislación, sino con el fin de allegar fondos que le permitan atender el bienestar de la comunidad.

Pero en todos los casos la Administración ha de obrar conforme a derecho. Éste es para ella un medio, no un fin. Mientras que el juez, aplica la ley para el restablecimiento del orden jurídico perturbado, la Administración lo hace para el mejor cumplimiento del interés general. La actividad judicial continúa y completa la obra legislativa en casos concretos.

b) También se distinguen en que la función judicial requiere una contienda jurídica y la decisión tiene fuerza de verdad legal. La Administración, aun cuando resuelva un recurso, no hace sino actuar por interés propio y la decisión carece de aquel carácter.

c) Otra diferencia, también importante, es que el juez está por encima de las partes -es un tercero imparcial e independiente-; en cambio, la Administración viene a ser al mismo tiempo juez y parte.

Pero esta diferencia de fines entre la Administración y la función judicial, el carácter instrumental que tiene el derecho para la primera, la independencia e imparcialidad de los órganos judiciales, no es obstáculo para que

reconozcamos la analogía "procesal" entre una y otra.

Aunque el procedimiento no sea un "proceso" no podría predicarse la ausencia del "debido proceso" en aquél.

Como veremos, en las impugnaciones administrativas la analogía es aún

mayor, pues en esos casos la Administración ejerce, una función administrativa parecida a la jurisdiccional de los jueces y tribunales. Las diferencias parecen puramente formales: la Administración no es un juez imparcial, sino que es juez y parte; la resolución que resuelve el recurso es un acto administrativo y

carece de la fuerza de cosa juzgada que tienen las resoluciones judiciales, pero la analogía procesal es grande. Hay una pretensión de un particular referente a la aplicación de la ley, y se realiza una serie o sucesión de actos encaminados a tal fin. Hay, en suma, un procedimiento.

5. RELACIÓN ENTRE EL PROCEDIMIENTO Y SU OBJETO.- Así como los jueces aplican el derecho civil, el penal, etc., utilizando un procedimiento jurídico, constituyendo las normas que regulan este procedimiento el derecho procesal judicial, la Administración aplica el derecho administrativo aplicando un procedimiento propio; las reglas que lo disciplinan forman el régimen del procedimiento administrativo, que nos suministra los instrumentos que permiten elaborar una teoría general del procedimiento administrativo.

Corresponde a los distintos estudios particulares el tratamiento de los detalles y diferencias que presenta el procedimiento en cada ámbito respectivo -p.ej., procedimiento para extinguir la relación de empleo público por causas

disciplinarias, procedimiento de selección del contratista de la Administración, procedimiento impugnatorio, etcétera-.

Conviene observar que tiene que haber una íntima relación entre el procedimiento y la materia objeto de él. El procedimiento es la forma con arreglo a la cual un órgano público ha de ejercer sus funciones; luego el procedimiento, para ser útil, ha de acomodarse a los fines, a la función. 6. NACIMIENTO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.- Surgió por influencia del proceso judicial. Es un efecto de la tendencia del Estado de derecho a juridizar el procedimiento administrativo, a asemejar la

Administración a la justicia. El primer paso consistió en crear un derecho administrativo material, un derecho sustantivo de la Administración, de igual manera que existía un derecho material (p.ej., civil o penal), cuya ejecución estaba confiada a los tribunales. El segundo fue crear un derecho procesal

administrativo (judicial) y un tercero fue hacer un derecho adjetivo de la Administración con el fin de proporcionar a los particulares, que acuden a las autoridades administrativas en defensa de sus derechos, las mismas garantías, la misma seguridad que ofrece el derecho procesal a los que recurren a los tribunales con igual intención, surgiendo así las diversas normas de

procedimiento. La necesidad de observar ciertas formas se considera, con razón, una garantía de que el contenido se ajustará al derecho. La más eficaz de todas esas garantías es la colaboración en el procedimiento de las personas, cuyos derechos u obligaciones pueden resultar o resultarán afectados por él (CNFedContAdm, Sala III. 13/11/84, "Siemens"). Por eso, la institución

fundamental del procedimiento consiste en la regulación de la intervención, la audiencia de las partes o interesados, esto es, el "debido proceso"

administrativo.

7. ORÍGENES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL ORDEN NACIONAL.- Desde este punto de vista el procedimiento administrativo obra como una autodefensa procesalizada, estableciendo normas formales al

ejercicio de las prerrogativas estatales. Así se ha juridizado el accionar estatal, estableciéndose recaudos y posibilitando el control de la actividad de la

Administración.

El procedimiento administrativo nació, en el orden nacional, como una garantía cierta del particular, para permitir las "demandas contra la Nación" (ley 3952). Esta ley establecía que los tribunales federales no podían dar curso a la

demanda contra el Estado nacional sin que previamente se acreditara la

reclamación del derecho controvertido ante el Poder Ejecutivo, y su denegación por parte de éste.

Dicha reclamación previa nació como una respuesta a los inconvenientes surgidos en torno a la interpretación del art. 100 de la Const. Nacional de 1853/60. Se origina, entonces, por un problema de recepción del derecho, y constituye un ejemplo de cómo en países que han adoptado normas similares o idénticas operan factores políticos y culturales que terminan por diferenciar el derecho vivo (Muñoz).

Así, si bien se tenía en claro que "los autores de la Constitución al referirse a la justicia federal no hayan tenido presente la legislación española, sino que es evidente que sólo pensaron en imitar a la Constitución de los Estados Unidos" (Sarmiento), también se entendió que "tenía un alcance sin precedentes legítimos entre nosotros" (CSJN, Fallos, 2:36).

Por ello, si bien la idea era que se adoptara la jurisprudencia de los Estados Unidos, la reacción, conforme nuestra tradición, fue armonizar el sistema colonial y patrio con nuestra norma fundamental extraña a nuestra idiosincrasia (en lo que al tema se refiere).

En efecto, ya nos hemos referido sintéticamente a nuestros antecedentes en materia de demandabilidad del Estado (ver Hutchinson – Barraguirre – Grecco. Reforma del Estado: ley 23.696). Añadimos ahora que el Estatuto Provisional de 1816, en su cap. II, art. 13, disponía que los tribunales de justicia conocieran por ahora en grado de apelación, primera suplicación de los pleitos sobre contrabando y demás ramas y negocios de hacienda (la bastardilla es nuestra). La Constitución de las Provincias Unidas de Sud América (1819), en la secc. 4a, art. XCVII, determinaba que la Corte Suprema de Justicia conocerá

exclusivamente de todas las causas que tengan su origen en contratos entre el gobierno superior y un particular; la Constitución de 1826 prescribía (secc. 6a, art. 119) que la Alta Corte intervendría en las cuestiones que resultaran con motivo de contratos o negociaciones del Poder Ejecutivo, o de sus agentes, y tenía jurisdicción apelada en los negocios contenciosos de hacienda (art. 123). Por ello, la ley 3952 vino a sustituir a la "venia legislativa" para facilitar el ejercicio de las acciones contra el Estado. Por cierto que a tanto llegó la

confusión traída por las normas respectivas de la Constitución que, a diferencia de lo que ocurría antes de acudir a normas tan extrañas a nosotros, recién con la ley 11.634 se extendió a aquellas acciones que no fueran "civiles" (Grau). Lo que queda claro, sin embargo, es que a pesar de la norma fundamental que partía del principio anglosajón de la indemandabilidad del Estado conforme a la interpretación que hacía de ella la sociedad estadounidense, nuestra

comunidad, de acuerdo con los principios que le eran tradicionales, adaptó al sistema constitucional el sistema contencioso de nuestra madre patria, y creó el reclamo administrativo previo como una posibilidad de defensa de los

derechos del particular que, a partir de él, podía demandar al Estado nacional. Fue una solución de transición y de transacción.

8. LEY NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS.- Una ley de procedimientos es un cuerpo legal que se ocupa de diversos aspectos formales que, sin embargo, son sumamente importantes porque condicionan los aspectos sustanciales de la materia. Así, pone a disposición técnicas concretas que hacen viable la defensa de los derechos individuales, establece normas de legitimación, organiza sistemas de recursos, etcétera, por ello es importante que las leyes de procedimiento hagan posible la realización de los intereses colectivos generales.

De hecho, la acción administrativa no se ajusta siempre al ordenamiento jurídico. No por ello debe, ponerse en marcha inmediatamente el mecanismo judicial que -en nuestro caso- no está montado en defensa del derecho objetivo -en principio aceptablemente imparcial-, sino en la de los derechos e intereses legítimos individuales, que son, de ordinario, patrimoniales. Por el contrario, debe ser la propia Administración la que primero controle su propio desvío, ya que defendiendo el interés público y la legalidad objetiva de su accionar, habrá de proteger, además, los intereses particulares.

Como toda ley orgánica de procedimientos administrativos interesa

fundamentalmente a una buena organización, al interés colectivo y al interés directo del particular, desde varios puntos de vista.

a) Como instrumento de eficiencia administrativa, incluso por la intervención que se da a los particulares en defensa de sus derechos e intereses legítimos. b) Como instrumento para que los habitantes del país obtengan, en sede administrativa, sin necesidad de recurrir a la justicia, la satisfacción de sus pretensiones.

c) Como procedimiento que es obligatorio -en cuanto carga, procedimental- y a veces facultativo para los particulares, a fin de recurrir a la justicia en defensa de sus derechos e intereses.

d) Como control del interés público o colectivo, al permitir la revisión por los órganos superiores del accionar de los inferiores.

9. TIPOS DE PROCEDIMIENTOS.- Dentro de la Administración existen

distintos procedimientos, por ejemplo, para seleccionar a los agentes estatales, para resolver un reclamo, para establecer las recaudaciones fiscales, etcétera. Esta variedad se manifiesta como variaciones ordenadas en la forma de actuar dentro de cada uno de ellos, pero no disminuye ni cambia la esencia del

"debido proceso".

Se pueden hacer múltiples clasificaciones respecto de los diferentes tipos de procedimientos: depende del punto de vista que se adopte. Habrá tantas clasificaciones posibles como características comunes o combinaciones se tomen como base.

Nosotros hemos optado, por lo que se verá luego, por la siguiente clasificación: a) Procedimiento técnico.- Entendemos por tal a aquel que se propone exclusiva o fundamentalmente el acopio por parte de la Administración de los datos, informaciones y elementos de juicio necesarios para tomar una decisión que no hace referencia a un derecho o interés legítimo concreto, sino que, por el contrario, afecta exclusivamente al interés general, al fomento del bienestar público. Ciertamente que la Administración puede adoptar una decisión de esa naturaleza, y efectivamente así lo hace muchas veces, sin necesidad de incoar un procedimiento administrativo ni, por consiguiente, realizar una serie de actos procedimentales sucesivos.

No se puede hablar en él de la existencia de particulares interesados -aunque pueda iniciárselo a instancia de un particular o de una corporación-, pues si bien puede repercutir dicho procedimiento en derechos o intereses

jurídicamente protegibles de los particulares, éstos nunca tienen el rango de "interesados" en el procedimiento técnico: a lo sumo podrá decirse que son

"afectados" por este procedimiento, o más bien, por la decisión que la Administración tome a consecuencia de él.

Este tipo de procedimiento es el que incoa la Administración cuando se propone la construcción de obras públicas (canales, carreteras, etc.) para la modificación de servicios o creación de otros nuevos y, en general, para actos de trascendente importancia para el cuidado de los intereses comunes.

b) Procedimiento de gestión.- En éste tiene lugar una característica y definida relación jurídica entre, la Administración y el particular interesado, en el que, por lo tanto, se discuten derechos o intereses jurídicamente protegibles de carácter administrativo de dicho particular.

Este procedimiento se propone obtener una decisión concreta de la

Administración, que individualice una norma jurídica, declare, reconozca o proteja un derecho o, al menos, un interés jurídicamente protegible, cuya afirmación se pide, por lo común, por la misma persona interesada en la declaración, reconocimiento o protección del derecho.

Hay que distinguir entre los procedimientos en que el particular sólo se propone deducir una petición de aquellos otros en que interpone una impugnación. En los primeros el particular pretende obtener un beneficio, basándose a su vez en un derecho de índole administrativa, o al menos en un interés jurídicamente protegible que ostenta, juntamente, con la existencia de una facultad de la Administración para reconocer o negar dicho beneficio, en atención a motivos de conveniencia u oportunidad.

e) Procedimiento recursivo o de impugnación.- Es el iniciado por un particular ante el mismo órgano u otro superior contra una decisión tomada por un órgano administrativo en un procedimiento precedente; lo que el particular se propone es obtener una decisión que revoque la anterior.

Los recursos se proponen siempre impugnar un acto administrativo. El

procedimiento recursivo se estudiará en su momento, cuando hablemos de los recursos en general y en particular.

d) Procedimiento sancionador.- También se trata de un procedimiento cuya finalidad es que se reconozca, declare o proteja un derecho, pero se trata de un derecho que pertenece a la Administración, cual es el de sancionar las

extralimitaciones que cometan sus funcionarios y los particulares.

Este procedimiento tiene por finalidad averiguar la realidad y extensión de la extralimitación cometida, ponderar las circunstancias que en ella concurren y aplicar las sanciones pertinentes. Se trata, por tanto, de un procedimiento de índole reparadora y sancionadora.

Hay que distinguir los procedimientos correctivos -los que se incoan contra los particulares- de los disciplinarios -que se inician contra los propios funcionarios públicos cuando violan sus deberes-.

10. DIFERENCIAS EN EL PROCEDIMIENTO QUE JUSTIFICA LA

PRECEDENTE CLASIFICACIÓN.- En el procedimiento administrativo existe una feliz combinación entre el principio de la impulsión de oficio y el de la disposición del trámite por el interesado, que se muestra tanto por lo que le toca a la iniciación del procedimiento en sí mismo, como por lo que atañe al curso de aquél.

a) Iniciación. - El procedimiento administrativo puede, por lo común, iniciarse tanto de oficio como a instancia del particular interesado. En los

procedimientos de carácter técnico o en el sancionador, predomina el principio de la incoación de oficio. Se necesita, ciertamente, una decisión administrativa para que pueda iniciarse un procedimiento técnico.

Lo mismo puede ocurrir en un procedimiento de carácter sancionador; en este caso también se lo inicia de oficio, lo cual no excluye la posibilidad de una denuncia de un particular. La diferencia estriba en que en este caso la

denuncia motiva necesariamente la incoación del procedimiento sancionador, lo que no excluye la posibilidad de que finalmente se desestime la denuncia. La iniciación de los procedimientos de gestión puede acaecer tanto de oficio como a instancia de un particular; pero lo normal es que estos procedimientos se inicien en virtud de la petición de este último. El procedimiento recursivo se inicia siempre a instancia del particular, que reclama contra una decisión de la Administración.

b) Curso del procedimiento. - El principio de la impulsión de oficio domina en esta instancia del procedimiento; sin embargo, el principio de la rogación se admite en ciertas circunstancias. De ahí la disposición de que la inacción del particular interesado produce la caducidad de la petición o instancia y provoca el archivo de las actuaciones, estimando que el interesado ha desistido

tácitamente de sus pretensiones.

En el procedimiento sancionador, iniciado contra el particular, la Administración realiza todos los actos que sean necesarios para llegar a la resolución que ponga fin a dicho procedimiento o a alguna de sus instancias, sin que haya necesidad de ningún acto de impulsión por parte de los particulares

interesados en el curso del expediente (peticionarios-denunciantes inculpados). En realidad, en el procedimiento sancionador no cabe pensar siquiera, salvo corruptela administrativa, que no quede concluso. En el procedimiento técnico o en el de gestión, está admitida la práctica administrativa de que el

expediente pueda ser archivado durante el curso de las actuaciones cuando la Administración estime que no debe proseguir el camino comenzado o el

II. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.- El equilibrio al que deben propender las relaciones que existen entre el particular y la Administración pública requiere un justo y eficaz sistema de garantías que compensen las situaciones de sujeción en que aquél se encuentra.

El fundamento de este sistema de garantías es la realización de la justicia distributiva, en cuanto asegura y permite la distribución del bien común -libertad, igualdad, etc.- entre los particulares.

Siguiendo a una caracterizada doctrina, podemos sistematizar estas garantías dividiéndolas en sustantivas y adjetivas.

a) GARANTÍAS SUSTANTIVAS.- Son principios que emanan del derecho natural y han sido receptados por nuestra Constitución. De ahí se han proyectado al derecho administrativo como principios generales que no son exclusivos del derecho constitucional; por eso su aplicación al procedimiento administrativo, aunque no surja explícitamente de la norma que comentamos, debido a la relación de dependencia del derecho administrativo, respecto del ordenamiento constitucional. Estos principios son: igualdad, legalidad, defensa y razonabilidad o justicia.

1) Principio de igualdad.- La igualdad es esencial a toda justicia. Un sistema de justicia supone una igualdad básica exigida por la naturaleza humana: igualdad esencial (Rodríguez de Yurre), y sobre ella las desigualdades reclamadas por los méritos de los hombres: diversidad accidental (CNFedContAdm, Sala IV, 12/8/86, "Peluso").

Por ello la idea de igualdad no consiste en una igualdad absoluta, sino relativa, y tampoco en una igualdad de carácter aritmético, sino proporcional a la

condición en que cada sujeto se halle frente al bien común susceptible de reparto. Este principio tiene arraigo constitucional (art. 16, Const. nacional). 2) Principio de legalidad.- Este principio se basa en la exigencia de que la actuación de la Administración se realice de conformidad con el ordenamiento positivo. La legalidad es posterior a la juridicidad y nace de ésta como su consecuencia necesaria (Mata). La juridicidad no es idéntica a la legalidad y ésta sólo puede existir como consecuencia de aquélla. El principio de legalidad se traduce en la exigencia de que el accionar de la Administración se realice de acuerdo con las normas y valores del sistema jurídico, es decir, una forma de garantía de las funciones estatales que asegura plenamente su realización (Fiorini).

La sujeción de la Administración a la ley constituye uno de los principios capitales del Estado de derecho (CSJN, 19/11/92, "Naveiro de la Serna de López", JA, 1993-11-536). El nacimiento de este postulado se debe al pensamiento revolucionario de 1789, que, al modificar la concepción del

antiguo régimen, estableció, en sus últimas consecuencias, que la

Administración pública no deriva de la emanación personal del soberano, sino que se origina en una creación abierta del derecho y que, a su vez, se

encuentra sometida a una legalidad objetiva, que puede ser invocada por los particulares mediante un sistema de recursos y acciones que se transforma en un haz de derechos subjetivos públicos.

Circunscripto en sus comienzos a la ley formal -emanada del Parlamento-, actualmente se ha operado su extensión a todo el ordenamiento jurídico formal o "bloque de legalidad" -leyes, reglamentos, principios generales, etcétera-. Coincidentemente con ello, se ha abandonado también el concepto de que la ley era un límite del obrar administrativo, para concluir que constituye el presupuesto mismo de esa actividad (Diez); se logra así el moderno principio de la positive bindung o vinculación de la Administración a la ley, defendido por gran parte de la doctrina actual, que sostiene que la certeza de la validez de cualquier accionar administrativo es postulable en la medida en que pueda referírsela a un precepto jurídico, o que, partiendo de un principio jurídico, se derive de él -como cobertura legal- la actuación administrativa

(CNFedContAdm, Sala IV, 13/6/85, "Peso", ED. 114-236).

Vinculado a dicho concepto de legalidad se halla el principio de jerarquía normativa, que se erige sobre la base de una estructura piramidal en la

edificación del derecho. Ello determina -según el grado de potencia asignado a cada una de las normas jurídicas- la prevalencia de unas sobre otras. De este principio se sigue la prohibición de que la Administración pública derogue singularmente las regulaciones normativas producidas por ella, sin mengua, por cierto, de la potestad derogatoria general que siempre conserva

(CNFedContAdm, Sala III. 22/5/86, "Galizia", RRAP, 96-881; id. Sala IV, "Macdona", ED. 130-108).

Así surge, a lo que es propio en general de los sujetos privados, que la Administración no puede obrar sin que el ordenamiento la autorice

expresamente. Frente al principio "debe entenderse permitido todo lo que no está prohibido", que domina, en general, la vida civil, es propio del régimen de la Administración el apotegma "puede entenderse prohibido lo no permitido". Lo característico de la norma administrativa es que da poderes, que habilita a la Administración para un obrar determinado, y éstos han debido atribuirse de un modo positivo por el ordenamiento. La exigencia primaria del principio de legalidad reposa en la necesidad de una previa atribución de potestades por el ordenamiento, para que la Administración pueda actuar.

No hay que perder de vista la circunstancia de que la propia Administración puede ser a la vez fuente del ordenamiento a través del dictado de

reglamentos -naturalmente, si la potestad reglamentaria puede entrar

no sólo en el caso concreto no tiene potestad la Administración para apartarse del ordenamiento -incluso, aunque un reglamento atribuya la potestad de actuar en la materia que regula-, sino que nuestro propio estatuto fundamental consagra la garantía de legalidad en los arts. 16 a 19 y cones. de la Const. Nacional, principio que estriba en un fundamento de seguridad y justicia (Bidart Campos).

El principio de legalidad es de la esencia del Estado de derecho. Significa negativamente que ninguna actividad debe contrariar a una norma jurídica vigente.

3) Principio de defensa.- La garantía de la defensa en juicio es aplicable al procedimiento administrativo, dada la naturaleza profundamente axiológica y fundamental de este principio constitucional, cuya plena vigencia es la base esencial del goce de los restantes derechos individuales. Este principio tiene su fundamento en el derecho natural (Wade).

4) Principio de razonabilidad o justicia.- Este principio se funda en los arts. 28 y 99, inc. 2°, de la Const. Nacional (Cassagne), al disponer que los derechos no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio, y que el Poder Ejecutivo tiene el deber de no modificar el espíritu o la esencia de la letra de las leyes con excepciones reglamentarias (Linares). En el orden de la realidad administrativa se reconoce -art. 7°. Inc. f- que las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a su finalidad. Donde no hay proporcionalidad, tampoco hay razonabilidad (CNFedContAdm, Sala III, 20/9/84, "Salerno de Valiño'' ED. 115-674).

b) GARANTÍAS ADJETIVAS.- En el procedimiento administrativo existen determinados principios que son garantías a favor del particular, reglados por el derecho objetivo, "inexistentes en el plano de la actividad de los sujetos privados, donde sólo rigen las garantías judiciales" (Cassagne).

1) informalismo a favor del administrado.- Con anterioridad a la sanción de la ley que comentamos, nuestras doctrina y jurisprudencia administrativas de la Procuración del Tesoro de la Nación habían sustentado el principio en virtud del cual el trámite o las actuaciones administrativas debían juzgarse con amplitud de criterio a favor del administrado (Dictámenes, 39-115; 64-208). Ahora la ley ha estatuido expresamente el principio del "informalismo a favor del administrado", excusando a los interesados de la inobservancia de

"exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas

posteriormente" (ver CNFedContAdm, Sala IV, "Murchison", c. ID.352). Se constituye así en principio general de todo el procedimiento administrativo, aunque no se trate de un procedimiento recursivo. Tiende a lograr el dictado de una decisión sobre el fondo del asunto (CNFedContAdm, Sala II, 15/11/94, "Díaz", LL, 1995-E-525).

El procedimiento es informal sólo para el particular, quien es el único que puede invocar para sí la elasticidad de las normas del procedimiento, en tanto en cuanto ello lo beneficie. No puede invocarlo la Administración para eludir facultades regladas (Dromi).

Como aplicación práctica de este principio, mencionaremos, por ejemplo, que no es menester calificar jurídicamente las peticiones; es excusable la

calificación errónea de los recursos (Procuración del Tesoro, Dictámenes, 124-300, 131-334, 132-1 15; dictamen 59/91. BO, 6/11/91, 2a sección, p. 18); la equivocación del destinatario del recurso tampoco afecta su procedencia; los recursos administrativos han de interpretarse, no de acuerdo con la letra de los escritos, sino de conformidad con la intención del recurrente; si no consta la fecha de notificación del acto impugnado o la de presentación del recurso, debe entenderse que ha sido interpuesto en término, etcétera. Se entiende que tal principio no puede llegar al extremo de que las peticiones sean tan vagas que la Administración no tenga elementos para resolver (CNFedContAdm, Sala IV, 23/5/89, "Construcciones Lumen", LL. 1990-A-678).

Este principio se justifica en la innecesaridad de acudir a un abogado para que actúe en el procedimiento asesorando al particular (CSJN, 17/11/ 92,

"Lewkowicz", LL, 1993-B-186). Si la intervención de abogados se hace obligatoria el principio carece de sustento.

2) Impulsión de oficio.- En virtud del principio inquisitivo o de oficialidad, incumbe a la autoridad administrativa dirigir el procedimiento y ordenar que se practique toda diligencia que sea conveniente para el esclarecimiento de la verdad y la justa resolución de la cuestión planteada. A diferencia del proceso civil -donde predomina el principio dispositivo- en el procedimiento

administrativo se aplica el principio inquisitivo.

Aunque el procedimiento puede ser iniciado de oficio o a petición de parte, la impulsión de éste corresponde a la Administración. Ello se debe a que con él no tiende a satisfacerse simplemente un interés individual, sino un interés público: el administrativo. Sólo en algunos casos puede corresponder la impulsión del procedimiento a la parte interesada, lo cual ocurre en aquellos trámites en que medie sólo el interés privado del particular (art. 4°, reglamento aprobado por decr. 1759/72, T.O. 1991). En estos casos la inacción del particular puede determinar -si no se afecta el interés general, la paralización del procedimiento y aun su caducidad (inc. e, ap. 9°).

3) Principio de instrucción.- Este principio, íntimamente unido al anterior, significa que la obtención de las pruebas, certificación o averiguación de los hechos corresponde no sólo a la parte, sino que también debe ser efectuada de oficio.

4) Principio de verdad material.- En íntima relación con el principio de la instrucción, está el principio de verdad material. Mientras que en el proceso

civil el juez tiene que ceñirse a juzgar según las pruebas aportadas por las partes (verdad formal), en el procedimiento administrativo el órgano debe ajustarse a los hechos, prescindiendo de que ellos hayan sido o no alegados y probados por el particular. Ello por cuanto la decisión administrativa no puede depender de la voluntad del particular de no aportar las pruebas del caso. Así, la Administración deberá ajustarse a hechos o pruebas que sean de público conocimiento; que estén en su poder por otras razones; que obren en expedientes distintos, etcétera. Este principio no estaba incorporado normativamente: lo ha hecho el legislador con la reforma de la ley 21.686. 5) Debido proceso adjetivo.- Como principio derivado de la garantía constitucional de la defensa en juicio, la ley establece el derecho al debido proceso adjetivo. Este principio que fue preconizado por la doctrina (Escola), había tenido recepción jurisprudencial (CSJN, Fallos, 189:34; 193:405; 215:357), pudiendo decirse que tiende, no sólo a la defensa del interés privado del

particular, sino que también obra como garantía del interés público, al paso que con el procedimiento también se persigue indirectamente la satisfacción de este último.

Este principio, según lo indica la ley, abarca diversos aspectos, los que serán analizados al estudiar el art. 1°.

6) Otros principios.- Es menester indicar otros principios secundarios, que también caracterizan al procedimiento administrativo: son los de la celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites (CNFedContAdm, Sala III, 20/9/84, "Salerno de Valiño", ED, 115-674). Ello significa que deben evitarse

complicados, costosos o lentos trámites administrativos, que dificulten el desenvolvimiento del expediente.

Estos principios tienen aplicación en el procedimiento siempre y cuando con ellos no se perjudique alguno de los otros principios enumerados

precedentemente, y que, sin duda alguna, tienen mayor importancia. Es una característica del procedimiento administrativo la de ser escrito y gratuito (CNFedCivCom, Sala U. 16/4/91, "Zifar SRL", ED, 142-719). No hace falta el patrocinio letrado, salvo excepciones que ya veremos.

12. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVA COMO GARANTÍA. - Del análisis de lo expuesto parece que el procedimiento administrativo es suficiente garantía para el particular. Más aún si reparamos en que él es gratuito y no requiere participación de letrado. Ello posibilita la discusión de cuestiones de poca o ninguna cuantía económica que no se llevan a juicio por el costo de éste. Numerosos autores han tratado de demostrar la conveniencia de que el proceso civil y comercial adopte algunos de los principios del

procedimiento administrativo (Morello) lo que demuestra el adelanto de alguna de sus instituciones.

Sin embargo, debemos reconocer (pie muchas veces esa garantía es nada más que una disposición normativa que no se efectiviza en la práctica por el

incumplimiento de los funcionarios. Pero también debe aceptarse que, aunque lentamente, las normas se van aplicando, a medida que la doctrina y la

jurisprudencia ponen de resalto la necesidad de cumplirlas. El procedimiento administrativo no puede constituir una carrera de obstáculos, pues la

Administración no defiende su interés particular ni el de los funcionarios, sino el comunitario (SCMendoza, Sala I, 12/3/91, "Sejanovich", LL, 199I-D-37). Esta caracterización del procedimiento administrativo con rasgos propios debe concluir con ciertas precisiones. Hay que advertir, por lo pronto, que si bien como protección jurídica del particular carece de la intensidad propia de la garantía judicial, completa a ésta desde el momento en que es más extensa porque: a) carece de ciertas excepciones al control judicial que aún subsisten en éste con relación a ciertas decisiones; b) permite actuar antes de que la decisión sea adoptada, mientras que la protección judicial lo hace a posteriori, y c) opera en el ámbito de la simple oportunidad que escapa al control judicial (ver art. 73).

Quisiéramos haber agregado un último aspecto diferenciador que se viene dando últimamente en algunos ordenamientos pero que en el nuestro -y fundamentalmente por nuestro comportamiento social- no existe. Nos

referimos a la participación del particular, garantía que, en el caso, se refleja en la colaboración en el procedimiento administrativo de aquellos cuyos

derechos y obligaciones van a quedar afectados (Fiorini). Esta participación, en vez de ser alentada, ha sufrido un menoscabo con la reforma del decr.

1883/91, que suprimió del procedimiento de elaboración de los actos de alcance general la información pública (art. 107, RLNPA).

LEY 19,5491

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

TÍTULO I - PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

ARTÍCULO 1°.- Las normas del procedimiento que se aplicará ante la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los organismos

militares y de defensa y seguridad, se ajustarán a las propias de la presente ley y a los siguientes requisitos:

REQUISITOS GENERALES:

1 Sancionada el 3/4/72 (DO, 27/4/72); modificada por ley 21.686 ni 21.1 (/77 (DO, 25/11/77).

IMPULSIÓN E INSTRUCCIÓN DE OFICIO.

a) Impulsión e instrucción de oficio, sin perjuicio de la participación de los interesados en las actuaciones;

CELERIDAD, ECONOMÍA, SENCILLEZ Y EFICACIA EN LOS TRÁMITES. b) Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites quedando facultado el Poder Ejecutivo para regular el régimen disciplinario que asegure el decoro y el orden procesal. Este régimen comprende la potestad de aplicar multa de hasta diez mil pesos ($ 10.000) -cuando no estuviere previsto un monto distinto en norma expresa- mediante resoluciones que, al quedar firmes, tendrán fuerza ejecutiva.

Este monto máximo será reajustado anualmente por el Poder

Ejecutivo Nacional, de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor establecido por el Instituto Nacional de Estadística y Censos del Ministerio de Economía de la Nación;

INFORMALISMO.

c) Excusación de la inobservancia por los interesados de exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente; DÍAS Y HORAS HÁBILES.

d) Los actos, actuaciones y diligencias se practicarán en días y horas hábiles administrativos, pero de oficio o a petición de parte podrán habilitarse aquellos que no lo fueren, por las autoridades que deban dictarlos o producirlas;

LOS PLAZOS.

e) En cuanto a los plazos:

1) Serán obligatorios para los interesados y para la Administración; 2) Se contarán por días hábiles administrativos salvo disposición legal en contrario o habilitación resuelta de oficio o a petición de parte; 3) Se computarán a partir del día siguiente al de la notificación. Si se tratare de plazos relativos a actos que deban ser publicados regirá lo dispuesto por el artículo 2 del Código Civil;

4) Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la

intimaciones y emplazamientos y contestación de traslados, vistas e informes, aquél será de diez (10) días;

5) Antes del vencimiento de un plazo podrá la Administración de oficio o a pedido del interesado, disponer su ampliación, por el tiempo

razonable que fijare mediante resolución fundada y siempre que no resulten perjudicados derechos de terceros. La denegatoria deberá ser notificada por lo menos con dos (2) días de antelación al

vencimiento del plazo cuya prórroga se hubiere solicitado; INTERPOSICIÓN DE RECURSOS FUERA DE PLAZO.

6) Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perderá el derecho para articularlos; ello no

obstará a que se considere la petición como denuncia de ilegitimidad por el órgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que éste dispusiere lo contrario por motivos de seguridad jurídica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medió abandono voluntario del derecho;

INTERRUPCIÓN DE PLAZOS POR ARTICULACIÓN DE RECURSOS.

7) Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 12, la interposición de recursos administrativos interrumpirá el curso de los plazos aunque aquéllos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos

formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano incompetente por error excusable;

PÉRDIDA DE DERECHO DEJADO DE USAR EN PLAZO.

8) La Administración podrá dar por decaído el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio de la prosecución de los procedimientos según su estado y sin retrotraer etapas siempre que no se tratare del supuesto a que se refiere el apartado siguiente; CADUCIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS.

9) Transcurridos sesenta (60) días desde que un trámite se paralice por causa imputable al administrado, el órgano competente le

notificará que, si transcurrieren otros treinta (30) días de inactividad, se declarará de oficio la caducidad de los procedimientos,

archivándose el expediente. Se exceptúan de la caducidad los trámites relativos a previsión social y los que la Administración

considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido el interés público. Operada la caducidad, el interesado podrá, no obstante, ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente, en el que podrá hacer valer las pruebas ya producidas.

Las actuaciones practicadas con intervención de órgano competente producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad; DEBIDO PROCESO ADJETIVO.

f) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la posibilidad:

DERECHO A SER OÍDO.

1) De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisión de actos que se refieren a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente. Cuando una norma expresa permita que la

representación en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del Derecho, el patrocinio letrado será obligatorio en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurídicas.

DERECHO A OFRECER Y PRODUCIR PRUEBAS.

2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente,

dentro del plazo que la administración fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del asunto y a la índole de la que deba producirse, debiendo la administración requerir y producir los informes y

dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos y de la verdad jurídica objetiva; todo con el contralor de los interesados y sus profesionales, quienes podrán presentar alegatos y descargos una vez concluido el período probatorio;

DERECHO A UNA DECISIÓN FUNDADA.

3) Que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren

conducentes a la solución del caso".

1. LA LEY NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.- No es únicamente una ley local ya que no sólo se limita a regir en la “Capital Federal2 y los lugares sujetos a jurisdicción nacional", sino que regula, en principio, todos los procedimientos concernientes al Gobierno nacional. Es, por tanto, una ley federal y local simultáneamente (González Arzac).

2 No hay que confundirse con las normas de procedimientos administrativos (pie rigen en la Ciudad de Buenos Aires (decretos de necesidad y urgencia 1510 y 1572).

La LNPA y su reglamento (RLNPA) constituyen un cuerpo legal que establece normas acerca de la actuación de los funcionarios -formas procedimentales que han de observarse, compaginación de expedientes, trámites internos, etc.-, organiza y sistematiza los medios de protección al alcance del particular para defender sus derechos, etcétera. Pero, además de normas de carácter

procedimental (títulos I y II), la LNPA contiene otras de fondo en materia de derecho administrativo -son aquellas que regulan lo concerniente al acto administrativo: competencia, formas y modos; requisitos; validez y nulidad; extinción, etc.-, reglamentadas en el título III y normas procesales

(fundamentalmente en lo que hace a la habilitación de la instancia) contenidas en el título IV -impugnación judicial de los actos administrativos-.

2. ÁMBITO DE APLICACIÓN. EXCLUSIONES.- Ya hemos dicho que es una ley federal y local (ver ap. 1, se aplica a todos los trámites administrativos que se cumplan ante la Administración pública centralizada y descentralizada.

Debemos excluir de estas últimas a las sociedades del Estado cuya" ley específica (20.705) excluye su aplicación.

Cuando la ley habla de Administración pública centralizada comprende los órganos que dependen jerárquicamente del Poder Ejecutivo –ministerios, subsecretarías, direcciones generales, etc.-; al referirse a los entes

descentralizados incluye los entes públicos estatales: entes autárquicos, empresas del Estado, sociedades de economía mixta, sociedades con participación estatal mayoritaria.

Situación compleja se presenta en el caso de que nos encontremos ante la aplicación del art. 128 de la Const. Nacional -el gobernador de la provincia actúa como agente del Gobierno federal-. Si la norma federal que aplica la Administración pública provincial no contiene reglas especiales de

procedimiento administrativo, ¿qué ley de procedimientos administrativos se aplica, la que comentamos o la provincial? Cualquier respuesta puede

encontrar andamiento; pero reiteramos lo que ya hemos dicho: consideramos aplicable la ley de procedimientos administrativos local, desde que no puede considerarse a la Administración provincial -que actúa como "delegada"- como formando parle de la Administración pública nacional, requisito ineludible para aplicar la ley federal.

Quedan excluidos de la aplicación de la LNPA los organismos de defensa y seguridad. Los procedimientos administrativos propios de estas fuerzas exigen modalidades muy especiales (v.gr., todo aquello que puede afectar la

verticalidad en el mando). Sin embargo, en los procedimientos típicamente administrativos que también se desarrollan en dichos organismos -p. ej., contrataciones, no existiría dificultad en aplicar las normas que comentamos (Coinadira). La Corte Suprema ha sido contradictoria en esta cuestión, pues si bien en algún caso declaró la ley inaplicable (CSJN, 10/5/88, "Hagnal", LL, 1988-D-788), en otro dijo lo contrario (CSJN, 19/9/ 89, "Altamirano", LL, 1990-A-301).

El propósito del legislador, al excluir expresamente (art. 1°) de la aplicación de la LNPA a las fuerzas armadas, está vinculado a la misión y funciones propias de dichas instituciones, estructuradas sobre la base del ejercicio del mando y de la disciplina, que impone la necesidad de contar con procedimientos

administrativos especiales que tengan en cuenta dichos requisitos, y que, por ello, se aplican exclusivamente con relación al personal militar y en el ámbito interno; a su vez, existen otras relaciones entabladas con terceros, ajenos a las instituciones militares, que se regulan por distintos procedimientos

administrativos, por ejemplo, el sistema de contratación propio de las fuerzas armadas establecido por la ley 20.124 aplicable a través de las respectivas reglamentaciones jurisdiccionales, el decr. 5720/72 que reglamenta el régimen de contrataciones contemplado en la ley de contabilidad (decr. ley 23.354/56), el procedimiento de contratación de obras públicas, previsto en la ley 13.064, etcétera.

En supuestos como los señalados al final del considerando anterior, -en los que existen procedimientos normados y que se refieren a relaciones con terceros-, podría aplicarse en forma subsidiaria o analógica la ley 19.549 y su

reglamentación (decr. 1759/72, t.o. por decr. 1883/91), en aquellas situaciones que dichos regímenes no contemplan y que la LNPA y su reglamento sí prevén en atención a la supletoriedad dispuesta por el art. 2, inc. a, de dicha norma legal. Este criterio fue receptado por la Procuración del Tesoro -expíe. 5085/84, 1004 con anexos, Ministerio de Defensa, RRAP, 95-80/83- (res. MD 1068/52). Por su parte, la Procuración del Tesoro ha dicho en distintos casos que, cabe la remisión a las normas de la LNPA, aunque más no sea supletoriamente

(Dictámenes, 174-28, 179-14; dictamen 171/90, BO, 23/1/91, 2a sección, p. 8); lo propio ha dicho respecto a la Prefectura Naval Argentina (dictamen 348/91, BO, 24/6/92, 2a sección, p. 29).

3. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO RECEPTADOS EXPRESAMENTE EN LA NORMA.- El art. 1° de la LNPA se refiere a algunos principios que rigen el procedimiento administrativo (ver lo que decimos en la Introducción, ap. II). Ellos son: impulsión e instrucción de oficio; celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites e informalismo a favor del administrado (incs. a, b y c). A lo que dijéramos oportunamente nos remitimos.

El hecho de que otros principios no hayan sido mencionados expresamente no significa que no sean aplicables. Justamente por ser principios son conceptos de validez general. Así, por ejemplo, el principio de legalidad está ínsito en todo el proceder de la Administración y Huye implícitamente en varias normas de la LNPA y su reglamento. No hacía falla, pues, la mención expresa. En cuanto al régimen disciplinario que surge de las facultades expresadas en el inc. b, nos remitimos a lo que diremos al comentar el art. 6° del RLNPA. 4. EL TIEMPO EN LOS ACTOS PROCEDIMENTALES. IMPORTANCIA. - El dato "tiempo" ha sido fundamental en el escenario de lo justo; constituye un

factor de gran importancia en los actos del procedimiento, pues su eficacia depende de que se los ejecute en el momento oportuno. De ahí la importancia del tiempo y de los problemas que él plantea.

a) DÍAS Y HORAS HÁBILES.- En derecho procesal la regla general es que los actos deben efectuarse en días y horas hábiles, salvo cuando existan razones de urgencia que exijan la habilitación de los inhábiles. En derecho

administrativo esta regla no puede aplicarse con la generalidad predicable para aquél, pues existe una continuidad (pie muchas veces no puede interrumpirse. Existen así una serie de actos que no reconocen el límite de días u horas

inhábiles. Sin embargo, con relación a los actos normales del procedimiento, ellos sólo pueden adoptarse o ejecutarse en los días hábiles. En cuanto a las horas hábiles tampoco opera aquí el rigor del derecho procesal. La

circunstancia del tiempo puede tener importancia para ciertos actos del particular que deben realizarse en las horas de atención de la oficina pero no para la Administración. Por eso no cabe confundir las horas de despacho al público con las horas para poder realizar válidamente un acto.

Los actos, actuaciones y diligencias -dice la norma- "se practicarán en días y horas hábiles administrativos". De tal forma es inaplicable el art. 28 del Cód. Civil. Se trata de días y horas en que trabaja la Administración. Para el

procedimiento carece de asidero la distinción entre día inhábil y asuelo, pues la Administración no trabaja ni en uno ni en otro, y por eso los plazos no pueden correr (SC Mendoza. Sala I, 12/3/91, "Sejanovich", LL, I99I-D-37).

De oficio o a petición de parte podrán habilitarse días y horas inhábiles. Esta habilitación tiene por objeto permitir que se realicen diligencias tendientes a evitar que se frustre un derecho o se ocasione un perjuicio. Constituye una facultad de la Administración.

b) PLAZOS.- Los actos han de adoptarse y las actuaciones deben practicarse dentro de los plazos fijados. Tanto los actos de trámite del procedimiento como los definitivos y las resoluciones, deben adoptarse dentro del plazo establecido para cada caso.

Cabe hacer primeramente una serie de precisiones. Al ser la Administración no sólo custodio de los derechos de los particulares sino también de las

potestades del Estado, debe evitar que por proteger derechos de los

particulares se otorguen a algunas precedencias o privilegios que impidan el pleno ejercicio de los derechos de la comunidad. Por ello, "debe desestimarse la idea de que sea más justa aquella interpretación de las leyes que postule una mayor protección de los derechos de los administrados frente al Estado" (González Arzac).

Plazo es el lapso que media entre la celebración del acto y la producción de un hecho futuro necesario, al cual se subordina el ejercicio o eliminación de un derecho. Es, así, el período que transcurre desde La conclusión del acto hasta

la llegada del término. Y éste es el día cierto o incierto, pero necesario, en el cual los efectos de la relación jurídica comienzan o concluyen.

En los distintos apartados del inciso se consideran los plazos en cuanto a su naturaleza, al modo de computarlos y a los efectos que producen.

Los plazos procesales, juntamente con otros factores que se les asocian » -como la comparecencia o la incomparecencia; la actividad o la inactividad- dan lugar a instituciones como la preclusión y la caducidad.

c) NO PERENTORIEDAD.- No hay que confundir obligatoriedad con

perentoriedad de los plazos. Que un plazo sea perentorio significa que: 1) sin requerirse pedido de parte ni declaración de la Administración, "por el solo transcurso del tiempo se produce la pérdida de) derecho o la facultad procesal que ha dejado de usarse", y 2) el plazo no es, en principio, susceptible de interrumpirse o suspenderse. ¿Son perentorios los plazos en el procedimiento administrativo nacional? El principio general es que no lo son. Así el ap. 8° del inc. e. establece que "la Administración podrá dar por decaído el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente": hace falta una declaración de la Administración. A su vez, el ap. 5° dispone que la Administración podrá, a pedido del interesado o de oficio, disponer la ampliación de un ploro. No se dan, pues, ninguno de los dos caracteres que hacen a la perentoriedad.

Decimos que el carácter no perentorio de los plazos en el procedimiento es un principio general pues, como todo derecho, tiene excepciones. Así la LNPA y su reglamento establecen la perentoriedad de ciertos casos (v.gr., art. 1°, inc. e, ap. 6°, LNPA; arts. 50, 56. 60, 79. RLNPA).

d) OBLIGATORIEDAD.- El ap. 1° del inc. e se refiere a la obligatoriedad de los plazos, tanto para el particular como para la Administración. Para que los principios de celeridad, economía y eficacia en los trámites no se queden -en el marco de una mera declaración programática, la LNPA impone la

obligatoriedad en los plazos," en un plano de igualdad para el particular y la Administración.

e) CÓMPUTO DEL PLAZO.- Se cuentan por días hábiles administrativos y a partir del día siguiente al de notificación. Todo lo relativo a los problemas que ésta presenta, incluida la notificación ocurrida en día "inhábil" será considerado al estudiar las notificaciones (ver título V, RLNPA).

Si se trata de actos que deban ser publicados se aplicará lo dispuesto por el art. 2° del Cód. Civil, y no serán obligatorios sino después de su publicación, y desde el día que determinen. Si no designan tiempo, serán obligatorios

después de los ocho días siguientes al de su publicación oficial.

f) PLAZO GENERAL.- La norma establece un plazo general de diez días, cuando no haya otro, para la realización de trámites, notificaciones y

citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y contestación de traslados, vistas e informes. Si para la diligencia se ha establecido un plazo específico debe estarse a éste.

g) PRORROGA.- El inc. c, ap. 5°, establece el principio de la prorrogabilidad de los plazos. La norma habla de ampliación y no de prórroga, pero creemos que es un error terminológico. En efecto, esta se concede después de fijado un plazo y cuando resulta insuficiente; mientras que la ampliación se establece desde el primer momento, aunque después resulte excesiva. La norma no contempla este supuesto sino el primero, pues expresa: "antes del vencimiento de un plazo". Estamos técnicamente ante una prórroga y no ante una

ampliación.

La Administración es la que decide cuándo debe hacerse jugar a la prórroga y cuándo no. Ello surge de su facultad de dirigir el procedimiento. Debe ser fundada tanto la concesión de la prórroga como su denegado). Cabe tener en cuenta los derechos de terceros antes de disponer aquélla.

En principio la prórroga sólo debería concederse cuando causas graves o justificantes demostraren la imposibilidad de realizar en plazo la diligencia pendiente. Lo contrario atenía contra la celeridad.

h) INTERRUPCIÓN.- La interposición de recursos administrativos interrumpe el curso dé los plazos (CNFedContAdm "Cuarto Creciente", 12/6/86). Ello ocurre aunque los recursos hubieran sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueran deducidos ante órgano incompetente por error excusable (como consecuencia del principio del informalismo a favor del

administrado).

Como nos encontramos ante una excepción al principio general opinamos que la interpretación debe ser restrictiva. Por ello cuando se refiere a "recursos" debe tomarse esta acepción en sentido estricto o restringido, alcanzando sólo a los recursos y no a los otros medios de impugnación (ver lo que decimos en el comentario al título VIII, RLNPA).

Al hablar de interrupción de plazos se refiere a cualquier tipo de éstos, incluso los de prescripción (ver lo que decimos en el punto siguiente y en el inc. e, ap. 9°, de este artículo).

Interrupción significa, conforme a principios generales del derecho, que se inutiliza el lapso transcurrido hasta ese momento. Así, acaecido un hecho interruptivo de la prescripción, se requerirá el transcurso de otro nuevo período completo, sin poder acumularse al anterior. Comienza el plazo de prescripción nuevamente.

¿Cuáles son los defectos formales insustanciales? Interpretando