La capa administrativa de gobierno está dividida generalmente en unidades organizativas responsables por la ejecución de funciones específicas – ministerios, agencias, departamentos y departamentos de línea [Sch00]. Mientras que las tres primeras están organizadas alrededor de funciones, la última se enfoca en programas o políticas específicas de un sector. Sin embargo, mientras se desarrolla Gobierno Integrado, estas diferencias estructurales pierden relevancia, y la Agencia Gubernamental se mantiene como la principal unidad organizativa de interés. A continuación se presenta la definición de Agencia Gubernamental provista por Schacter [Sch00].
Definición 4: Agencia de Gobierno
Una Agencia Gubernamental es una unidad organizativa del sector público que se enfoca en funciones específicas y que tiene una serie de responsabilidades y autoridades.
Tradicionalmente, en gobierno, las agencias solamente se preocupan por cumplir sus misiones – funciones específicas asignadas a ellas dentro de su área de responsabilidad, y están poco incentivadas para colaborar con otras agencias. En contraste, Gobierno Integrado apunta a transformar a las agencias gubernamentales para permitirles trabajar como una entidad única, generando respuestas integradas a las necesidades de la comunidad (Definición 2).
La Figura 7 representa y relaciona los conceptos que definen el dominio de Gobierno Integrado, usando la Agencia como concepto central de este modelo. Según este cuadro, las Agencias producen Resultados – entregan Servicios a
Clientes para satisfacer sus necesidades a través de Canales, utilizando Recursos disponibles, usando o desarrollando nuevas Capacidades y superando varios tipos de desafíos. El enfoque de la tesis en el soporte tecnológico para el Gobierno Integrado determina la elección de Capacidades – Asociación, Colaboración, Integración y Coordinación; Recursos – Procesos y Tecnología; y Desafíos – Organizacional y Tecnológico.
Figura 7: Conceptos de Dominio – Gobierno Integrado
Los conceptos de Resultados, Capacidades, Recursos y Desafíos están explicados a continuación:
o Resultados – Componen los efectos beneficiosos o tangibles de las acciones gubernamentales [Mer08], llevadas a cabo principalmente por agencias de gobierno u organizaciones asociadas. La entrega de Resultados significa proveer facilidades (Servicios) exigidas por interesados en el gobierno (Clientes) a través de los medios más apropiados para ellos (Canales).
o Capacidades – Se refiere a habilidades de las agencias gubernamentales para llevar a cabo acciones específicas. En el contexto de Gobierno Integrado, las agencias deberían ser capaces de: colaborar más allá de los límites organizacionales (Colaboración); de llegar a acuerdos con organizaciones públicas, privadas o no gubernamentales (Asociación); utilizar diversos recursos efectivamente (Integración); y de coordinar el uso de Recursos y la entrega de Resultados con otras agencias (Coordinación). Mientras que algunas capacidades están presentes dentro de una Agencia, algunas otras deben ser desarrolladas.
o Recursos – Son la fuente de suministro o soporte [Mer08]. Para poder entregar los Resultados esperados, las agencias generalmente requieren recursos humanos, financieros, organizacionales y técnicos. En el contexto de Gobierno Integrado, nos enfocamos en los recursos organizacionales – la entrega de servicios a través de la ejecución de procesos eficaces (Procesos) y en los recursos técnicos – sistemas que permitan a las agencias trabajar conjuntamente, para automatizar los pasos de los procesos y para abrir nuevos canales de entrega de servicios entre las agencias y sus clientes (Tecnología).
o Desafíos – Consiste de las barreras que se deben superar para poder producir resultados. En el contexto de Gobierno Integrado y particularmente para colaboración, las agencias deben superar desafíos legales, financieros, sociales, organizacionales y tecnológicos. En la tesis, nos enfocamos en desafíos organizacionales y tecnológicos: transformar a las agencias de organizaciones jerárquicas a organizaciones en red (Organizacional) y en proveer soluciones tecnológicas para permitir trabajos colaborativo entre las agencias (Tecnológico).
2.2 Resultados
Esta sección explica tres conceptos de dominio relacionados a Resultados: (1) Cliente – el receptor final de los resultados producidos por las agencias; (2) Servicio – resultado entregado por las agencias a sus clientes, y (3) Canal – el medio usado para entregar los Servicios a los Clientes. Estos conceptos están elaborados en las siguientes secciones.
2.2.1 Cliente
El concepto del cliente se entiende perfectamente en las actividades diarias del sector privado. En el sector público, el concepto comenzó a utilizarse con la adopción por parte de los gobiernos de iniciativas de la Nueva Gestión Pública (NGP). Mientras que en ambos contextos un cliente se refiere a cualquier entidad que reciba un producto o un servicio por parte de un proveedor, el contexto influencia de gran manera el comportamiento del cliente y la relación entre clientes y proveedores. Por ejemplo, mientras que en el sector privado los clientes tienen libertad para elegir productos o servicios de varios proveedores, en el sector público el gobierno es el único proveedor de bienes y servicios públicos. A continuación se presenta la definición de Cliente de Gobierno.
Definición 5: Cliente de Gobierno
El Cliente de Gobierno es una persona, un grupo de personas o una organización que hace uso o recibe los productos o servicios provistos por Agencias de Gobierno o por organizaciones intermediarias en representación de Agencias de Gobierno.
Ejemplos específicos de Clientes de Gobierno son: ciudadanos, empresas, visitantes, funcionarios, etc. Ejemplos de servicios que reciben son: certificados de nacimiento (ciudadanos), licencias para empresas (empresas) información turística (visitantes) y cursos de capacitación (funcionarios).
El Gobierno entrega productos y servicios a sus clientes para satisfacer sus necesidades y para cumplir con sus expectativas. Sin embargo, tales necesidades y expectativas varían entre diferentes grupos de personas, dependiendo de los valores culturales, nivel de educación, experiencias vividas y otros factores. Por ejemplo, mientras que los desempleados exigen información acerca de subsidios, oportunidades laborales y programas de capacitación para mejorar sus habilidades, las personas de la tercera edad esperan información acerca de sus jubilaciones y el acceso a servicios de obras sociales. Al mismo tiempo, estos últimos pueden preferir recibir servicios a través de una ventanilla de la agencia, mientras que los profesionales prefieren el uso de canales electrónicos. Además, las necesidades y expectativas de diferentes clientes pueden cambiar con el paso del tiempo. Por ejemplo, los desempleados, luego de recibir servicios de subsidio, pueden pedir servicios de capacitación, tales como inscribirse en un curso de conducción, antes de solicitar un empleo como chofer.
Aprendiendo de experiencias sobre cómo mejorar las necesidades de los clientes, los gobiernos están adoptando una orientación de enfoque a sus clientes como parte de estrategias e iniciativas de Gobierno Electrónico. A continuación podemos encontrar la definición de enfoque al cliente, específica para el dominio de gobierno [FML03].
Definición 6: Enfoque al Cliente
El enfoque al cliente se trata de proveer a clientes y empresas con una interfaz coherente del gobierno, que refleje las necesidades del cliente en vez de la estructura del gobierno.
Introducir el enfoque al cliente en el sector público significa poner a los clientes en el medio de las actividades gubernamentales, considerando sus necesidades y diseñando servicios y operaciones basadas en estas necesidades, y no en lo que el gobierno pueda producir. Por ejemplo, la Oficina del Gabinete del Reino Unido [Cab08b] se refiere a las organizaciones transformadas, luego de adoptar iniciativas de Enfoque al Cliente, como organizaciones de servicio público que tratan a sus clientes con dignidad y respeto, aseguran que los servicios provistos representen valor por dinero, optimizan las opciones para usuarios, y toman en cuenta las expectativas del cliente cuando crean servicios. Esta interpretación trata tres razones principales para introducir el enfoque al cliente en gobierno: (1) mejorar las
interacciones entre el gobierno y los clientes, (2) tomar en cuentas las expectativas del cliente mientras se crean servicios y (3) producir valor para los clientes mientras se entregan los servicios.
En la adopción de enfoque al cliente, una herramienta común para poder entender mejor las necesidades del cliente es la Segmentación de Clientes. La segmentación de clientes trata acerca de dividir una población usuaria en grupos homogéneos que tienen atributos en común o que comparten ciertos intereses. El enfoque permite diseñar servicios a medida acorde a las necesidades y expectativas de cada segmento. Segmentos típicos son: ciudadanos, empresas, visitantes, empleados y el gobierno mismo. Dentro de cada segmento, segmentos más refinados pueden ser definidos, basándose en datos de los usuarios disponibles por las administraciones y que pueden identificar características más específicas. Otras herramientas y técnicas usadas para adquirir conocimiento acerca de clientes de gobierno son: censos, encuestas, cuestionarios, grupos de enfoque, entrevistas personales, observaciones, etc. Las bases para la segmentación de cliente, las características de los segmentos considerados y posible información usada se pueden ver en la Tabla 3.
Tabla 3: Bases, Características e Información para la Segmentación de Clientes
Bases Características Información
¿Quiénes son? Sociodemográficas Edad, sexo, lugar de vivienda (urbano o rural), región ¿A qué se dedican? Económicas Ingresos, sector, número de empleados, volumen de trabajo ¿Cómo piensan? Psicográficas Estilo de vida, valores, reacción a nuevas tendencias ¿Cómo sienten? Físicas/Psicológicas Incapacidades, actitud, lealtad
A principios de la década del ’90, el enfoque al cliente y la segmentación de clientes fueron dos iniciativas introducidas por los gobiernos como parte de sus agenda de la NGP, ya que uno de los principios de la NGP es transformar a las agencias en organizaciones conducidas por los clientes, donde principalmente se satisfacen las necesidades de los clientes y no los de la burocracia. Si bien se logran claros beneficios por introducir orientación al cliente en gobierno, también existen algunas preocupaciones [DD02]. Por ejemplo, la naturaleza emprendedora de la NGP es criticada basándose en el argumento de que “los funcionarios no entregan atención al cliente, sino que entregan democracia”. Mientras que la ciudadanía no es considerada como un factor crítico por la NGP, los ciudadanos deben ser diferenciados de los clientes ya que “los ciudadanos son portadores de derechos y obligaciones dentro del contexto de una comunidad”; por el contrario, los clientes no comparten intereses, sino que están más interesados en sus propios beneficios. Asimismo, preocupa la transformación de ciudadanos en clientes ya que esto puede dañar la democracia y la administración pública debido a la desaparición del interés público. Sin embargo, hoy en día la NGP es una práctica no discutida y adoptada por líderes en Gobierno Electrónico. Además, algunas iniciativas de la NGP, como el enfoque al cliente, son adoptadas por el gobierno como reacción a las presiones de los ciudadanos para que se produzcan innovaciones en el gobierno. Sin embargo, los gobiernos siempre deberían trabajar para lograr un balance entre cumplir tanto con las necesidades de los clientes (individual) como con las del público (colectivo).
La Figura 8 muestra los principales conceptos del dominio relacionados al concepto Cliente. El paquete nombrado Resultados ubica al concepto Cliente en el dominio general. Como se explicó anteriormente, los Clientes tienen Necesidades y Expectativas que pueden ser satisfechas por Servicios públicos y por Productos provistos por el gobierno. Generalmente, los Clientes están segmentados en: Ciudadanos, Visitantes, Empresas, Unidades de Gobierno, Funcionarios, etc. Segmentos más refinados pueden ser definidos basándose en información detallada del cliente, como por ejemplo segmentar a los Ciudadanos en base a edad: Jóvenes, de Mediana Edad y Adultos; o por su estado laboral: Empleado o Desempleado; o segmentar Empresas en base a un sector económico: Agricultura, Industria o Educación, entro otros.
El Ejemplo 2 muestra una iniciativa de Enfoque al Cliente por parte del Gobierno del Reino Unido [Cab08a]. Ejemplo 2: Una Iniciativa de Enfoque al Cliente
El Gobierno del Reino Unido apunta a entregar servicios públicos eficientes, efectivos, excelentes, equitativos y que den poder para todos, con el cliente siempre y en todas partes en el corazón de la producción de servicios públicos. Con este fin, y para impulsar el cambio de enfoque al cliente dentro las agencias se desarrolló la herramienta de Excelencia en Atención al Cliente.
Esta herramienta define el Standard de Excelencia en Atención al Cliente que ofrece guías a las agencias en áreas identificadas como prioridad para los clientes, como la entrega, puntualidad, información, profesionalismo y buena actitud por parte de los empleados. Los estándares también tratan el desarrollo del conocimiento del cliente, el entendimiento de la experiencia del usuario, y la medición de la satisfacción del Servicio. Se puede encontrar más información en http://www.cse.cabinetoffice.gov.uk/homeCSE.do?
2.2.2 Servicios
Los gobiernos entregan servicios públicos a los clientes para cumplir con sus necesidades y expectativas. La definición de Servicio Público, según el diccionario American Heritage [Pic00], se presenta a continuación.
Definición 7: Servicio Público
Un Servicio Público es un servicio provisto para el beneficio del público, especialmente producido por organizaciones sin fines de lucro.
Como se explicó en la Sección 2.2.1, se proveen diferentes tipos de servicios públicos a diferentes segmentos de clientes. Por ejemplo: (1) un servicio de gobierno a cliente (G2C) que emite certificados de nacimiento, (2) un servicio de gobierno a empresas (G2B) que emite licencias de negocios para abrir y operar un restaurante, (3) un servicio de gobierno a gobierno (G2G) que provee opiniones técnicas acerca de planos de construcción para la agencia que emite las licencias de negocios, por parte de la agencia de obras públicas, (4) un servicio de gobierno a empleados (G2E) que provee capacitación para funcionarios, y (5) un servicio de gobierno a visitante (G2V) que emite visas para entrar a un país. La Tabla 4 muestra doce servicios públicos ofrecidos a ciudadanos y ocho servicios públicos ofrecidos a empresas. Todos estos servicios públicos son considerados comunes por los miembros de la Unión Europea [WD04].
Muchos otros servicios públicos son entregados por el gobierno a sus clientes además de los ya mencionados en la Tabla 4. Existen varias tipologías para clasificar a estos servicios. Una de ellas es provista por la Arquitectura de Gobierno Empresarial [PT04], que clasifica a los servicios públicos en cuatro categorías:
1) Certificación – Servicios que permiten a las administraciones públicas manifestar y certificar ciertos estados del mundo real. Por ejemplo, la emisión de documentos personales como certificados de nacimiento, matrimonio y defunción, pasaportes, documentos de identidad, certificados de antecedentes penales, etc.
2) Control – Servicios con los cuales las administraciones públicas aseguran la conformidad de las reglas, generalmente a través de la inspección del comportamiento de los clientes. Por ejemplo, controlando las
condiciones sanitarias de las empresas, controlando el estado de los mecanismos de prevención de incendios en lugares públicos, monitoreando la construcción de viviendas sociales, etc.
3) Autorización – Servicios con los cuales las administraciones públicas conceden permisos y aprobaciones a postulantes. Por ejemplo, la emisión de licencias para operar un establecimiento de alimentos o bebidas, la emisión de permisos para importar y vender carnes de ave, registración de marcas, etc.
4) Producción – Servicios con los cuales las administraciones públicas administran infraestructura y entregan servicios públicos. Por ejemplo, la emisión de licencias para proveedores de servicio de Internet o la facturación a operadores de telecomunicaciones.
Tabla 4: Servicios Públicos Comunes para Ciudadanos y Empresas adoptados por la Unión Europea.
Servicios G2C Servicios G2B
1) Impuesto sobre la renta 2) Búsqueda de trabajo
3) Beneficios de seguridad social 4) Documentos personales 5) Registro automotor 6) Permiso de construcción 7) Declaración a a la policía 8) Bibliotecas públicas 9) Certificado de nacimiento/matrimonio 10) Inscripción a enseñanza superior 11) Cambio de domicilio
12) Servicios relacionados con la salud
1) Contribuciones sociales de los empleados 2) Impuesto de sociedades
3) Impuesto al valor agregado 4) Inscripción de una nueva compañía 5) Presentación de datos estadísticos 6) Declaración de aduana
7) Permisos relacionados con el medio ambiente 8) Contratación pública
Para poder entregar servicios públicos, la interacción entre el gobierno y los clientes se lleva a cabo, cada vez más, a través de canales electrónicos y es soportada por las TIC. Nos referimos a servicios que son entregados con la ayuda de las TIC como Servicios Públicos Electrónicos (SEP). La siguiente definición ha sido adoptada [HE05].
Definición 8: Servicio Público Electrónico (SPE)
Un Servicio Público Electrónico es un Servicio Público que depende de las TIC para soportar la interacción entre los proveedores y los receptores del servicio.
Una definición alternativa [Sak02] de SPE es el uso de procesos de entrega electrónica para la información, programas, estrategias y servicios de gobierno. Ejemplos de SPE son: información pública disponible en portales de gobierno, notificaciones acerca de condiciones meteorológicas recibidas a través de SMS, y declaraciones fiscales y pago de impuestos hechos a través de Internet.
Además de apoyar las interacciones entre el gobierno y los clientes, las TIC pueden apoyar el proceso de negocios que soporta la producción de un servicio. Basado en el grado de apoyo de las TIC, la entrega de un SPE puede ofrecer diferentes grados de automatización. Por ejemplo, descargar un formulario de solicitud de un sitio web (interacción de una sola vía), descargar y enviar el formulario de solicitud (interacción de doble vía), o completar toda la transacción, incluyendo el pago en línea.
El nivel de madurez de la entrega de SPE puede ser evaluado en base al grado de automatización del proceso de negocios que lo produce. Existen varios modelos que pueden medir la madurez de la entrega de SPE. A continuación, describimos el modelo publicado por United Nations Public Administration Network (UNPAN) [Ron02]. El modelo, representado en la Figura 9, propone los siguientes cinco niveles de madurez:
1) Emergente – Una presencia formal en la web es establecida a través de sitios web de gobierno aislados, publicando información estática relacionada al gobierno, como números de teléfono y otros medios de contacto de oficiales de gobierno. Esta fase permite a los clientes acceder a información sin necesidad de visitar agencias. 2) Mejorado – Aumenta la cantidad de sitios web oficiales, los mismos son regularmente actualizados y contienen
información dinámica, como publicaciones, legislaciones y boletines informativos. Se proveen enlaces entre sitios webs, especialmente entre sitios del gobierno nacional y de los gobiernos locales. También se proveen servicios de búsquedas.
3) Interactivo – Provee acceso en línea a una gran variedad de agencias de gobierno y los SPE están disponibles a clientes de gobierno a través de sus sitios web. También se proveen servicios más avanzados, como por ejemplo, correos electrónicos a funcionarios, descarga y presentación de formularios de solicitud, y búsquedas en bases de datos especializadas.
4) Transaccional – Se pueden ejecutar transacciones completas y seguras a través de un sitio web, como, por ejemplo, solicitar pasaportes, obtener visas, registrar nacimientos y fallecimientos, solicitar permisos y licencias, y pagar impuestos, cuotas y facturas. A este punto, un cliente puede completar toda la transacción electrónicamente. Sin embargo, esto también requiere la implementación de soluciones técnicas más avanzadas, como, por ejemplo, sitios seguros y firmas digitales.
5) Integrado – Un único punto de acceso, p. ej. un portal de gobierno, provee todos los SPE para clientes. Con los límites organizacionales removidos en el ciberespacio, los servicios son ofrecidos basándose en necesidades comunes, generalmente eventos de vida para los ciudadanos y episodios de negocios para empresas. Esta etapa requiere la integración de los procesos de back-office.
Figura 9: Modelo de Madurez de Gobierno Electrónico
Otros modelos bien conocidos que pueden evaluar el nivel de madurez de SPE son provistos por Gartner [BD00], OECD [FML03] y el gobierno australiano [TN99]. El modelo Gartner identifica etapas de Publicación, Interacción, Transacción e Integración. El modelo OECD define etapas de Información, Interacción, Transacción y Transformación. El modelo del gobierno australiano comprende etapas de Información, Interacción, Transacción y Datos Compartidos. Los tres modelos combinan las dos primeras fases del modelo UNPAN (Emergente/Mejorado) en una fase única llamada Publicación o Información.
La etapa de madurez más alta de los cuatro modelos presentados, si bien difieren en sus nombres – Integrado, Integración, Datos Compartidos, y Transformación, coinciden con el concepto – la provisión de servicios integrados. En esta etapa, las agencias de gobierno comparten información y cooperan entre ellas para entregar SPE. Se llega a este nivel, cuando se logra una integración total de funciones y servicios a través de límites organizacionales. Coincide con el concepto de Servicios Integrados (Definición 3) – un servicio público completo entregado en colaboración por distintas agencias de gobierno a través de un contacto único. Desde el punto de vista del cliente, un servicio integrado es entregado por una sola organización virtual.
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E m e rg e n te M e jo ra d o In te ra ct iv o T ra n sa cc io n a l In te g ra d o servicios integrados
Cuatro características principales caracterizan a los servicios integrados: (1) diseñados basados en las necesidades de