Alternativa 2. Subsecretaría de Recursos Hídricos

121. Esta alternativa se caracteriza por la creación de una Subsecretaría de Recursos Hídricos que puede darle al sector una mayor jerarquía estatura y capacidad político-institucional al sector del agua. Esta subsecretaría estaría encargada de articular la implementación de la política hídrica coordinando las acciones de los distintos ministerios, instituciones y servicios públicos del sector del agua, ejerciendo la administración interna en esta materia desde el ministerio al que esté adscrita. La SRH tendría el papel de órgano rector del sector al interior de la Administración del Estado y tendría las siguientes responsabilidades principales:

• Servir de eje político principal en los temas relacionados con el agua al interior del GdC, frente a los diferentes ministerios (MINAGRI, MMA, ME, MINVU, etc.), y frente al Parlamento, la sociedad civil y los actores privados.

• Estudiar, proponer e impulsar la Política Nacional de Recursos Hídricos.

• Coordinar las necesidades de planificación estratégica de los recursos hídricos para la actuación del sector público en el ámbito regulatorio, de promoción social y fomento.

• Coordinar las políticas y programas de los servicios públicos, cuyas actividades estén centradas en el recurso hídrico.

• Negociar en el seno del GdC el presupuesto anual del sector.

122. Bajo la dependencia de la SRH quedarían los siguientes organismos, como se muestra en el organigrama de la Figura 4:

• La DGA, reforzada y con nuevas funciones, como se describe en 102 y con pleno liderazgo en el control de la calidad del agua y el medio ambiente relacionado.

• La DOH, reforzada como se describe en 102 (la discusión sobre traspasar la DOH a la SRH aún requiere un análisis detallado que se realizará en la segunda fase del estudio).

• El Instituto Nacional de Hidráulica.

123. El modelo institucional propuesto podría o no complementarse con la creación de los siguientes organismos, cada uno de los cuales deberá evaluarse, en forma independiente, según sus méritos. Los organismos que pudieran crearse son los siguientes:

• Un Servicio Hidrológico y Meteorológico Nacional (SHMN), como se describe más adelante, y que incorporaría el INH.

• Un Servicio del Dominio Público Hidráulico y Seguridad de Presas (SDPHSP), como se describe más adelante.

• La SISS, organismo existente que se relaciona con el Presidente de la República a través del ministerio en el que se inserte el cuerpo principal de la institucionalidad hídrica.

124. Como parte de la estructura de esta alternativa de reforma del marco institucional a nivel nacional, se analizó la creación de una Superintendencia de Aguas (SIA) que podría ser un servicio público abocado a la promoción, el apoyo, el desarrollo y la fiscalización de las OUA, así como a otras funciones de fiscalización y control relacionadas con la gestión del recurso hídrico en cantidad y calidad, como los DAA y los proyectos de ingeniería no cubiertos por otros organismos fiscalizadores.

63  125. Sin embargo, se desestimó esta alternativa ya que en el contexto de la Administración Pública chilena, las superintendencias son entidades que se han limitado a fiscalizar servicios de interés público que prestan terceros, por ejemplo empresas sanitarias, bancos, y otras. Estas entidades no cumplen funciones propias de la Administración, como son las de asignar concesiones sobre bienes nacionales (tarea que, por ejemplo, en lo relativo al espacio costero cumple la DIRECTEMAR), o el de investigar los recursos naturales.

126. El argumento de mayor peso para desestimar la creación de este organismo se refiere a que las funciones de fiscalización que hoy son ejercidas por la DGA y que podrían asimilarse a las de una superintendencia, se limitan en realidad a las de fiscalización de las OUA (la fiscalización del ejercicio de los DAA, es una función que ejercen las OUA, y sólo cuando no existen estas organizaciones esta tarea la ejerce la DGA) y no representan un volumen de trabajo tal que justifique la creación de una entidad diferenciada.

Figura 4. Alternativa 2: Subsecretaría de Recursos Hídricos

Siglas: SRH (Subsecretaría de Recursos Hídricos-propuesta), SGDPH (Servicio de Gestión del Dominio Público Hidráulico), SHMN (Servicio Hidrometeorológico Nacional propuesto). Los organismos en punteado, representan nuevos organismos propuestos.

127. Adicionalmente, las funciones de fiscalización y control requieren de una presencia activa en el terreno, en términos de recursos humanos, medios logísticos y oficinas locales, con los que cuenta la DGA. La Superintendencia de Medio Ambiente, recientemente puesta en funcionamiento, a fin de resolver el problema de los medios para fiscalizar en el terreno muchos aspectos ambientales relacionados con el agua, está realizando convenios de colaboración y de coordinación con la DGA y otros servicios para asegurar que el control se haga a través de las oficinas que tienen la capacidad para hacerlo.

128. En Francia, los agentes a cargo de la policía del agua, que incluyen el Prefecto y la Agencia Nacional para el Agua y el Ambiente Acuático (ONEMA) controlan el cumplimento de las regulaciones. Hacen informes oficiales por infracciones y determinan sanciones, usualmente administrativas. Pueden establecer obligaciones de completar trabajos y obras, o pueden clausurar instalaciones por faltas. En

64  algunos casos se hacen necesarias sanciones penales, y los informes se remiten al juez competente. Adicionalmente, por sus características es relevante considerar la experiencia californiana en Estados Unidos, en particular su Enforcement Office y las Comisiones Regionales que se describen en mayor detalle en el Anexo 6.

129. En el organigrama de la Figura 4 se muestra la inserción a nivel ministerial de la SRH. La propuesta de adscribir la SRH a un Ministerio de Obras Públicas y Recursos Hídricos a crear surge de un análisis de las posibilidades de incluirla en otros ministerios según se describe a continuación.

• Ministerio de Medio Ambiente (MMA). Se justificaría considerar adscribir la SRH al MMA porque: (i) en este ministerio se ubican varios organismos con los cuales la DGA interactúa de manera permanente, (ii) tiene atribuciones relativas a la decisión de la política nacional hídrica, y (iii) lidera el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad (CMS) que debe abordar la problemática hídrica. Respecto a la posibilidad de inscribir la SRH en el Ministerio de Medio Ambiente el estudio de la experiencia internacional muestra que la dependencia del sector hídrico de la autoridad ambiental ha sido un reflejo de las condiciones avanzadas de desarrollo del sistema y de prioridades políticas y ambientales propias de cada país.

• En el caso de Chile, adoptar el modelo ambiental debería ser precedido de una evaluación técnica de la capacidad actual del MMA, de reciente creación, y de una evaluación de la estructura que mejor asegure un balance entre los distintos objetivos de política general e hídrica de Chile. En un país como Chile donde el agua es un componente fundamental del desarrollo, que requiere aún un esfuerzo considerable de ordenamiento institucional y de desarrollo de infraestructura, se debe buscar una inserción institucional que asegure un balance adecuado entre las dimensiones productiva y ambiental del agua. La priorización de las acciones urgentes de mejora del manejo del agua puede afrontar dificultades en un MMA ocupado en atender una amplísima extensión de cometidos críticos en materia ambiental.

• Ministerio de Economía (MINECON). La transferencia del sector hídrico a Economía se podría justificar sólo en el caso que se decidiera privilegiar los desafíos de desarrollo económico por sobre otros aspectos. Sin embargo, se correría el riesgo de no tomar suficientemente en cuenta los aspectos sociales y ambientales que cada vez serán de más importancia en Chile. Esta opción sería contradictoria, además, con el hecho que tal ministerio está actualmente traspasando otras materias técnicas como la pesca. En la revisión de la experiencia internacional no se han encontrado ejemplos relevantes en donde se encuentre el sector del agua encuadrado de esta forma.

Ejemplos internacionales sobre la vinculación de la GRH al MMA

En el caso de Francia, México y España el agua depende actualmente del ministerio del medio ambiente. En México, la Comisión Nacional del Agua, que concentra casi todas las competencias relativas a la gestión del agua y que cuenta con un nivel importante de autonomía, se encuentra administrativamente dentro de la Secretaría de Medio Ambiente. En Asia se destaca el caso de China, en donde existe un Ministerio de Recursos Hídricos necesario para manejar el equilibrio entre el medio ambiente y el desarrollo productivo. En el caso chino, se da una perspectiva que obedece al carácter especial del agua: como es elemento común a ambiente y desarrollo, se piensa que encuadrarla en ambiente puede por un lado crear un conflicto de intereses, entre conservación e insumo económico, y por el otro mermar las capacidades técnicas especializadas que el agua requiere. Este es también el enfoque en India, y Omán. En este último país su aridez demanda un organismo altamente especializado que es el ministerio de municipalidades regionales y recursos hídricos.

65  • Ministerio de Agricultura (MINAGRI). La inserción del agua en Agricultura ha sido la alternativa tradicional en muchos países en las etapas en que la introducción y el desarrollo del riego ha sido la prioridad política (México, India y España de los años 40 a los 70). Sin embargo, en muchos casos Agricultura siempre ha tenido un marcado carácter sectorial, lo que facilita perder de vista una gestión integral de los recursos hídricos. En general, no parece adecuado dar un papel tan relevante a un sector económico específico en el contexto general de la GRH. Tomando en cuenta estas experiencias, cuando se crea la nueva autoridad de agua no es aconsejable ubicarla bajo el MINAGRI. • Ministerio de Obras Públicas (MOP). Varios organismos con los cuales la DGA interactúa permanentemente, como la SISS y la DOH difícilmente podrían ubicarse en otro ministerio. El diagnóstico realizado revela que la inserción actual de la autoridad del agua (DGA) en el MOP genera dificultades asociadas a la baja estatura institucional y al escaso peso político en la priorización de acciones y asignación de recursos referentes al agua, en el contexto de un ministerio muy grande. Por el contrario, uno de los aspectos positivos de la estructura actual es la separación de la autoridad responsable de la gestión del agua, la DGA, de la autoridad responsable del desarrollo de obras hidráulicas, la DOH. A nivel internacional esta separación de roles es considerada una buena práctica y se recomienda conservar esta estructura. Adicionalmente, la localización del sector del agua en el MOP ha facilitado contar con una fuerte capacidad para afrontar los desafíos técnicos de la gestión del agua. Estos recursos humanos especializados pueden ser rápidamente potenciados y expandidos con un plan adecuado de capacitación e incremento de la plantilla profesional especializada necesaria. Por otra parte, la permanencia de la autoridad superior del agua en el MOP puede potenciar el desarrollo de infraestructura hidráulica. Asimismo, la alternativa de dejar a la autoridad del agua en el MOP tiene el beneficio adicional de generar un espacio equidistante entre los distintos requerimientos sectoriales (agricultura, minería, industria, energía). Sin embargo, todo esto conlleva también el riesgo de caer en una “tecnificación” de la gestión del agua, muy orientada al tema de infraestructura dejando de lado la planeación integral del uso y gestión del recurso hídrico, y la atención de los aspectos económicos, sociales y ambientales del agua.

Gestión del agua y desarrollo de obras hidráulicas: experiencia internacional

• En el caso de países en desarrollo emergentes, como México y Argentina, la autoridad del agua conserva el manejo de las inversiones en infraestructura que se requieren para el desarrollo del sector. En estos casos, donde las inversiones en infraestructura son muy relevantes, se percibe que el manejo de las mismas constituye una herramienta e incentivo fuerte para contar con el apoyo de gobiernos locales y usuarios en la implementación de reformas y mejoras institucionales y de administración del agua.

• Por el contrario, la experiencia internacional y chilena demuestran que una dependencia excesiva del área de obras públicas encierra el riesgo de volcar el interés, la asignación presupuestaria y la agenda institucional excesivamente hacia la infraestructura en detrimento de aspectos relacionados con la gestión, planificación, participación y manejo de aspectos socio-ambientales del agua.

• En el caso de Francia la gestión y las obras hidráulicas están juntas en el Ministerio de Ecología. En el caso de España las confederaciones hidrográficas (autoridad del agua a nivel de cuenca) son responsables de las obras y de la gestión aunque existen voces críticas de la conjunción obras-gestión de aguas en las entidades de cuenca. Esta doble función, generalmente vistas con beneplácito por los usuarios sectoriales (salvo que alteren sus usos) suele relegar la gestión y el control (actividades políticamente costosas) a un rol secundario.

• En el caso de California en los años 50 se decidió mantener el desarrollo de la infraestructura en manos del Departamento de Recursos Hídricos (DRH) y pasar las tareas de regulación y gestión del agua a una Junta independiente y la de Fiscalización en manos de una unidad separada (Office of Enforcement). En la actualidad, hay sugerencias de investigadores, para volver a reunir gestión del agua y obras bajo el DRH, con el argumento de que se ha llegado al límite de obras, y ya no hay conflictos de intereses, dado que todo es manejo y operación. (Hanak, 2011). 

66  • Ministerio de Obras Públicas y Recursos Hídricos (MOPRH). Una alternativa de resolución de las dificultades analizadas en los párrafos anteriores sería la de agrupar las funciones y organismos del agua en una Subsecretaria de Recursos Hídricos que se crearía en el ámbito del MOP el que se convertiría en un Ministerio de Obras Públicas y Recursos Hídricos (MOPRH) y que conservaría la actual Subsecretaría de Obras Públicas y una nueva Subsecretaría de Recursos Hídricos. Esta alternativa preservaría capacidades técnicas existentes y le daría el peso político necesario al sector hídrico favoreciendo la concentración de recursos humanos y financieros en torno a la SRH, contrapesando la importancia relativa de sectores importantes del MOP actual como es la construcción de la gran infraestructura no hídrica. Asimismo, generaría capacidades adicionales específicas en el nivel regional (SEREMI). La SRH propuesta tendría bajo su órbita la DOH.