ANÁLISIS

Una vez presentado el desarrollo de la gestión estatal del Refugio durante

los años 2000 y 2011, se puede proceder a analizar esos elementos a la luz de la

hipótesis y el objetivo general planteados en esta Disertación, en base al modelo

teórico Avocacy Coalitions Framework. Como se había propuesto inicialmente a

manera de hipótesis, la Política del Ecuador en Materia de Refugio, adoptada en

septiembre de 2008, constituiría el producto de cambios fundamentales y objetivos

en el entorno político ecuatoriano, suscitados como consecuencia del cambio de

Gobierno que tuvo lugar en 2007. Estos cambios habrían provisto un espacio de

apertura política necesario para los actores políticos –principalmente coaliciones

de la Sociedad Civil y organismos internacionales- que se encontraban

marginados por las coaliciones gobernantes anteriores, obtuvieran una posición

más cercana a las coaliciones que asumieron el poder, lo que propició la

formulación e implementación de una política pública en materia de refugio en

base al trabajo de incidencia de dichas coaliciones. De los datos analizados a lo

largo de esta Disertación, puede concluirse que la hipótesis se cumple tomando en

cuenta los siguientes puntos.

En primer lugar, debe destacarse los cambios fundamentales, concebidos

por el modelo teórico aplicado como aquellos provenientes de cambios en la

coalición política dominante, lo cual equivale a un cambio en el paradigma sobre el

problema específico que se evidencian de las siguientes formas:

1) En efecto, la llegada al poder del Movimiento PAIS constituyó un cambio en

la visión sobre las migraciones y el Refugio que distó fundamentalmente de

la visión de los Gobiernos anteriores sobre la temática. Como se ha podido

comprobar, durante el período 2000 – 2006, el Refugio era un tema

marginal en la gestión estatal general y en la política exterior, que era

frecuentemente utilizado por el Gobierno en momentos de tensión política

con Colombia. Sin embargo, el desarrollo cotidiano de la gestión estatal del

Refugio se había dejado en manos del ACNUR, de quien el Gobierno tenía

total dependencia financiera y operativa. Asimismo, pudo evidenciarse que

el nivel de relevancia del Refugio en la Agenda gubernamental durante ese

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período, se manifestaba también en el tipo de acción institucional que el

Estado proveyó para el tema. Esto se expresó en el tipo de

institucionalidad administrativa que se había desarrollado para el efecto,

basada en una Oficina de Refugiados dependiente de una Dirección

General, cuyo personal ni siquiera era contratado por el Estado, sino que la

totalidad de su operación se financiaba con fondos del ACNUR, lo cual

mermaba su capacidad en la toma de decisiones y para establecer sus

propios lineamientos y planes de acción. Por el contrario, con el cambio de

Gobierno, una de las primeras acciones a tomarse, en lo institucional, fue

el fortalecimiento de la Oficina de Refugiados al convertirla en una

Dirección General autónoma. A pesar de que todavía se mantiene la

dependencia de fondos del ACNUR para el funcionamiento de esa

Dirección, los fondos ahora son canalizados de manera directa a la Cuenta

única del Estado y es el mismo Estado quien realiza la planificación de

manera independiente del ACNUR.

2) En el ámbito de lo político y las visiones y creencias de las coaliciones

gobernantes sobre el Refugio, también se manifiesta ese cambio de

paradigma en el hecho de que, en los Gobiernos anteriores, la migración –

la emigración principalmente- haya sido un tema coyuntural y el Refugio,

como se indicó, únicamente merecía la atención del Gobierno en momento

de crisis con Colombia. Con la instalación del Gobierno del Movimiento

PAIS, no obstante, desde la adopción de sus primeras políticas públicas,

como el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Ecuador, se evidenció un

cambio en la manera de abordar la temática del Refugio, al establecer por

primera vez, de forma expresa, disposiciones claras y programáticas sobre

la manera en que el Estado deberá gestionar esa problemática. Asimismo,

el cambio de valores y la visión sobre el problema de los refugiados en el

Ecuador son evidentes al analizar los pronunciamientos oficiales. Como

señalan Sabatier y Jenkins-Smith, debe tenerse en cuenta que toda acción

de política pública, contienen en sí un sistema de creencias y valores sobre

una problemática dada, al igual que manifiestan una teoría sobre la

naturaleza del problema y la manera en que éste debe ser atendido. En

consecuencia, las declaraciones del Presidente y de sus Ministros, al igual

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que la manera en que se trató el Refugio en las políticas públicas

generales, la Constitución de 2008 y en la misma Política de Refugio,

reflejan la visión que la coalición gobernante mantiene –o mantuvo, hasta

2010- frente al Refugio.

Adicionalmente, se ha planteado en la hipótesis que el cambio de política

sobre Refugio responde también a cambios objetivos. Al respecto, el modelo

Advocacy Coalitions Framework establece que dichos cambios son el resultado de

perturbaciones externas al sistema político, provenientes de cambios en los

factores externos y dinámicos presentes en un entorno político. Entre esos

cambios, debe señalarse, principalmente, el cambio de coalición gobernante y la

generación de nueva información sobre la situación de los Refugiados en el

Ecuador, sobre la cual, como se mostró en el Capítulo II, solo existían

estimaciones no muy técnicas del ACNUR que indicaban cifras de personas en

necesidad de protección internacional que rondaban las 200 mil personas. Con la

presentación de la investigación de campo realizada por CEPAR, a inicios de

2008, se pudo contar con un elemento de información que cambió las necesidades

de atención sobre la problemática social del Refugio en la zona de frontera. A

pesar de que la cifra sobre la cual fue planificado el Registro Ampliado, por

ejemplo, que era de 50 mil personas-, no se cumplió, su introducción en la Política

de Refugio constituye sin duda la base objetiva estadística sobre la cual se realizó

la planificación de la política pública.

Igualmente, como resultado del cambio de la coalición gobernante, que

constituye un cambio de factores dinámicos de acuerdo con el Modelo teórico,

entraron a formar parte del subsistema varios funcionarios gubernamentales –pero

principalmente el Ministro Coordinador de Seguridad- que cumplieron una función

de mediadores directos entre los actores relegados del subsistema en los

Gobiernos anteriores, y el régimen actual. Esto sin duda, como se estableció en el

Capítulo III, jugó un papel fundamental para que se pudieran posicionar

eficientemente los planteamientos y la visión de las organizaciones de la sociedad

civil en la agenda gubernamental; pues ese mediador, que además contaba con

un rango alto en el Gobierno y dentro de la coalición gobernante, compartía las

mismas creencias que las organizaciones sociales acerca del Refugio y la manera

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en que el Estado debía garantizar su atención. Estas condiciones no se

encontraban presentes en los gobiernos anteriores, pues el papel de mediador lo

habían jugado, en ocasiones el ACNUR –generalmente- y en ocasiones los

mismos funcionarios de la Oficina de Refugiados, que como se indicó, a pesar de

ser parte del aparato estatal, no poseían la fuerza política necesaria para lograr

posicionar determinados temas sobre Refugio en la Agenda universal de los

Gobiernos de turno. En cuanto al ACNUR, su posición de mediador siempre

estuvo comprometida por su propia naturaleza de organismo internacional, que lo

limita de interferir de manera muy abierta en los asuntos internos del Estado donde

cumple sus funciones, al menos en el ámbito oficial, pues como se indicó, en la

dinámica con a Oficina de Refugiados contaba con un papel de preponderancia

que le facultaba imponer sus lineamientos en base a su agenda de acción.

En consecuencia, puede concluirse que la llegada al poder del Movimiento

PAIS, con los actores que comulgaban con la visión de las organizaciones

sociales, constituyó lo que los autores del Advocacy Coalitions Framework han

denominado un cambio fundamental de política, que no es posible sin que se

produzcan una perturbación externa. Este cambio de política es evidente al

analizar los avances que se han producido en materia de Refugio durante el

período 2000 – 2006, que no constituyen sino cambios secundarios que no

lograron, por su propia naturaleza –adopción de Acuerdos Ministeriales, inclusión

marginal del tema de Refugio en políticas generales que no eran aplicadas a

cabalidad, entre otros- generar cambios significativos en la gestión estatal del

Refugio. Por el contrario, el cambio de política que tuvo lugar en 2008, tras la

adopción de una política de Estado específica sobre refugiados, que contó con

gran respaldo político en el Gobierno, viabilizó el desarrollo del Sistema Nacional

de Refugio en general, que actualmente cuenta con oficinas en todas las

provincias de frontera, ha pasado a formar parte de una Subsecretaría

especializada en la materia y constituye la unidad administrativa más grande de la

Cancillería.

Finalmente, es necesario mencionar que las limitaciones en la aplicación de

la Política de Refugio y los cambios suscitados a partir de 2010, analizados en el

último punto del Capítulo III, también son fruto de cambios fundamentales en la

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visión estatal del Refugio; lo cual no quita preponderancia del tema en la Agenda

gubernamental, sino que expresa, justamente, un cambio de visión sobre la

gestión del Refugio suscitado a raíz de otros cambios objetivos que modificaron

las necesidades de gestión sobre el Refugio, tales como la inseguridad y el

evidente abuso del Sistema de Refugio por parte de migrantes económicos, redes

de traficantes de migrantes y otras personas que obtuvieron el estatuto de

refugiado dando un mal uso al Sistema. Este cambio ayuda, no obstante, a

reafirmar la hipótesis en el hecho de que la Política de Refugio fue un producto de

un momento político determinado en el que se reconfiguraron las posiciones de los

actores dentro del subsistema de política, gracias a la existencia de mediadores

estatales con similitud de visiones que las organizaciones de la sociedad civil; esto

es, que permitieron la apertura necesaria del entorno político general, para que se

plasmara en la Agenda gubernamental la visión de los actores que habían sido

relegados en otros momentos políticos.

In document Cambio político en el Ecuador, sociedad civil y la política del Ecuador en materia de refugio (página 144-148)