Análisis de los instrumentos de planificación

A continuación se presenta el análisis de los contenidos del Plan de Acción Cuatrienal de la CAR 2016-2019, que formula lo priorizado para este periodo en el PGAR vigente 2012 – 2023; el componente ambiental del Plan de Desarrollo Departamental, y los planes de desarrollo municipales de Granada, Silvania y Fusagasugá en lo que tiene que ver con la planificación del recurso hídrico y la participación de los actores territoriales. Cabe mencionar que no se analizaron los planes o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios puesto que los mismos se encuentran desactualizados, y que no se analizó el POMCA puesto que como se mencionó anteriormente, el mismo no ha sido formulado y adoptado.

Para el análisis de contenido de los instrumentos de planificación mencionados en el apartado anterior, se tuvo en cuenta la Guía Práctica para Formular Evaluaciones Ambientales Estratégicas en Colombia publicada por Jiliberto & Bonilla (2008), en conjunto con lo planteado por Vasco & Sánchez (2017). No obstante, los marcos de análisis y las preguntas orientadoras fueron modificados en función del objetivo y la problemática del presente trabajo, con el fin de realizar una evaluación coherente.

La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), es un instrumento que incorpora criterios de medio ambiente y desarrollo sostenible en decisiones estratégicas sectoriales o territoriales (MADS, s.f.), tales como políticas, planes o programas. Es por esto que se utilizó dicha metodología para analizar los contenidos de los instrumentos de planificación, dado que se analizan documentos formulados por distintas autoridades y se evalúa la articulación de los lineamientos del PGAR en el componente ambiental de los planes de desarrollo (departamental y municipal).

Ahora bien, con respecto a las herramientas para la evaluación estratégica ambiental, se tendrán en cuenta marcos de análisis que se constituyen como aspectos claves y que involucran una serie de preguntas claves, que orientan con mayor detalle, lo que se evaluará en cada documento.

Así las cosas, los marcos de análisis (aspectos claves) fueron:

 Marco institucional, relacionado con el contexto institucional que rodea el instrumento, y que incluye las consideraciones que tuvo en cuenta, normas ambientales a respetar y objetivos ambientales a alcanzar (Jiliberto Herrera & Bonilla Madriñán, 2008).

Dicho marco debe estar construido a partir de un interacción entre lo establecido en planes sectoriales de nivel similar o superior (Jiliberto Herrera & Bonilla Madriñán, 2008).

 Marco de Agentes Implicados, el cual consiste en identificar los agentes que deben estar representados en los procesos de decisión en la planificación, teniendo en cuenta que los agentes se entienden como “aquellos sujetos públicos, privados, con entidad jurídica o particulares que afecten la elaboración de un Plan o que puedan ser afectados por las decisiones de éste” (Jiliberto Herrera & Bonilla Madriñán, 2008, pág. 106).

 Marco de Fijación de Objetivos Ambientales, que permite evaluar la incorporación de objetivos ambientales (relacionados con el recurso hídrico en el presente trabajo) en los diferentes instrumentos de planificación.

 Marco de Participación, que se configura como una estrategia de gobernabilidad en la Política Nacional de Gestión Integral del Recurso Hídrico, y que se analizará a partir de la línea estratégica de “gestión comunitaria local hacia el uso y manejo responsable del agua” (Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 2010), en conjunto con la forma en la que los agentes participan en la planificación.

Por su parte, las preguntas claves que se formularon para cada uno de los aspectos definidos anteriormente, se pueden ver en las tablas 21 a la 25 que corresponden a las matrices de análisis documental.

La matriz está compuesta por aspectos y preguntas claves; los aspectos están calificados mediante un peso porcentual que denota la importancia de los mismos en el análisis de contenido; las preguntas están calificadas en un rango de 1 a 5 dependiendo del ajuste del plan con lo que se evalúa. En la Tabla 19 y Tabla 20 se relacionan los criterios de

Los pesos porcentuales dados a cada uno de los marcos de análisis establecidos, se proporcionaron en función de la importancia que tienen para la consecución del objetivo del presente trabajo.

Tabla 19. Pesos porcentuales asignados para cada marco de análisis

MARCO DE ANÁLISIS PESO PORCENTUAL (%)

Marco Institucional 20

Marco de Agentes Implicados 25

Marco de Fijación de Objetivos Ambientales 25

Marco de Participación 30

Fuente: Elaboración propia

Tabla 20. Calificación de las preguntas clave en función del ajuste con los contenidos del plan

DESCRIPCIÓN DE AJUSTE PUNTAJE

Los contenidos del plan se ajustan completamente a lo evaluado en

la pregunta clave 5

Los contenidos del plan se ajustan parcialmente a lo evaluado en la

pregunta clave 4

Los contenidos del plan abordan temas relacionados con la

pregunta clave. 3

Los contenidos del plan abordan temas relacionados con la

pregunta clave, pero estos no presentan gran profundidad 2 Los contenidos del plan no involucran lo evaluado en la pregunta

clave 1

Fuente: Elaboración propia

En ese sentido, se calificaron los contenidos de manera cualitativa describiendo los mismos, y, además, se les asignó un valor numérico en función del ajuste que presentaron con respecto a lo evaluado en cada pregunta. Posteriormente, se realizó un promedio simple entre los valores asignados a las preguntas de cada marco de análisis, y se multiplicó el resultado por el peso porcentual que se le asignó al mismo. Al final, se sumaron los resultados ponderados de cada marco de análisis para cada documento analizado, con el fin de obtener un valor representativo para cada uno de ellos y analizar los resultados.

Tabla 21. Matriz de análisis de contenido para el Plan Cuatrienal CAR 2016-2019 PLAN DE ACCIÓN CUATRIENAL CAR 2016 – 2019

ASPECTO CLAVE

PREGUNTAS

CLAVES DESCRIPCIÓN PUNTAJE

PESO % PONDE- RADO Marco Institucional

¿El plan considera lineamientos respecto al recurso hídrico en

instrumentos de mayor jerarquía?

 El Plan de Acción Cuatrienal (PAC) CAR, en su marco general, enuncia que sus contenidos responden a las disposiciones formuladas en el Plan de Gestión Ambiental Regional – PGAR 2012-2023 y a los diferentes instrumentos de planificación de orden internacional, nacional, regional y municipal (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 21).

 Así mismo, relaciona que los proyectos del PAC se enmarcan bajo un enfoque de cuenca como unidad de planificación, lo que se relaciona directamente con el recurso hídrico (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 21) .

 En ese mismo sentido, el PAC considera un marco normativo que involucre los lineamientos expuestos a partir de la Ley 99 de 1993 que relaciona todo lo correspondiente al SINA y la Ley 152 de 1994 relacionada con los planes de desarrollo en todas sus escalas (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 22). Así, el PAC también introduce en su formulación normativas de menor jerarquía, pero con igual relevancia, como el Decreto 1640 de 2012 que reglamenta los POMCA.

 De la misma manera, el PAC se enmarca en los diferentes convenios internacionales ratificados por Colombia, y basa sus estrategias de acción en los objetivos del desarrollo sostenible, el informe de la cumbre como Río + 20 y los acuerdos establecidos en la COP 21 en Paris (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 29).

 En ese sentido, el PAC, en conjunto con lo planteado en el PGAR 2012-2023, atiende al objetivo 6 del desarrollo sostenible que pretende “Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el

saneamiento para todos” y sus metas universales (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 30). Dicha consideración tiene relación directa con el recurso hídrico y su manejo sustentable.

 En cuanto a lo relacionado con el Plan Nacional de Desarrollo, el PAC considera las metas nacionales planteadas a 2018 referentes al ordenamiento del territorio mediante los instrumentos POMCA. Así, considera que para el 2018, se tendrán que tener 27 documentos POMCA formulados y 31 Planes estratégicos de macrocuenca, POMCA y PMA acuíferos en implementación (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 37).

 Bajo la misma lógica, el PAC considera lo expuesto en la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico, MAVDT, 2010, y otras consideraciones formuladas por el sector (Ver (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 43).

 En términos generales, el PAC atiende lineamientos superiores para formular sus líneas estratégicas y programas, y, además, estos están relacionados con el recurso hídrico.

5 20 % 1 ¿La lógica de intervención del plan respecto al recurso hídrico tiene un enfoque integral?

 La lógica de intervención de las líneas estratégicas se enmarca en un enfoque de cuenca. Dicha principio involucra consigo mismo la integralidad ya que entiende al territorio como un sistema natural en el que confluyen diferentes actores sociales, alrededor de una corriente hídrica principal. Ver (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 53)

 De la misma manera, involucra la gestión para la adaptación a la variabilidad climática desde dos puntos clave: El superávit y el déficit de agua. Por lo que, plantea estrategias mencionadas como embalses y bancos de agua en sectores estratégicos de la jurisdicción ver (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 17).

5

Implicados se verán afectados con las decisiones que se tomen con relación al recurso hídrico?

municipios de Villeta, Girardot, Zipaquirá y Bogotá, así como 5 mesas de trabajo conformadas con medios de comunicación, sectores productivos, comunidades indígenas, la academia y con los representantes del SINA con presencia en el territorio CAR. La finalidad de esas mesas era actualizar la línea base de la síntesis ambiental del PAC 2012-2015, y la de identificar problemáticas más significativas para temas de interés (Riesgo, recursos naturales, cultura ambiental) y aportar soluciones mediante una conclusión en cada mesa de trabajo (CAR - Cundinamarca, 2016, págs. 156-170).

 Así, de acuerdo con CAR - Cundinamarca (2016, pág. 5) el consejo directivo de la elaboración del PAC estuvo compuesto por actores institucionales como Representante Presidencia, Representante Ministerio de Ambiente, Gobernadores, Alcaldes y actores del sector productivo y actores de organizaciones sin ánimo de lucro.

 La dirección regional de Sumapaz estuvo en la mesa número 3 que tuvo como sede de reunión el municipio de Girardot (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 156).

 Se tiene entonces que el PAC estuvo relacionado con actores económicos, institucionales y sociales, confiriéndole la capacidad de identificar a los mismos en su jurisdicción. No obstante, es preciso señalar que la jurisdicción CAR es muy grande, cuenta con todos los climas y está compuesta por varios municipios y departamentos. Por lo que dichas mesas de trabajo podrían no ser suficientes

Marco de Fijación de

Objetivos Ambientales

¿El plan contiene objetivos relacionados con la gestión del recurso hídrico (acceso, protección de rondas, uso eficiente, manejo del riesgo)?

 A partir de línea estratégica 1 del PAC “LA INNOVACIÓN SOCIAL Y LA IDENTIDAD REGIONAL HACIA LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL”, el Programa 1 de Cultura Ambiental y El proyecto 2 de dicho Programa “Cultura para la protección ambiental” se tiene como objetivo la apropiación de las comunidades sobre su responsabilidad frente a la protección de los recursos naturales (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 184). Dos de las metas de ese programa consisten en: - Implementar el cien por ciento (100%) del Plan estratégico de cultura del agua en el Territorio CAR; - Implementar el cien por ciento (100%) del proceso de formación para aumentar la capacidad de adaptación frente al cambio climático y prevención de riesgo. (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 184).

 En la misma línea estratégica 1, el Programa 3 “Incidencia en modelos territoriales” tiene como objetivo Disponer de un sistema que modele la información ambiental de la región a las escalas detalladas, para que opere conjuntamente con los tomadores de decisiones, sectores económicos y con organizaciones comunitarias y académicas (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 188). Así, el proyecto 4 “Estado de los recursos naturales” tiene como objeto fortalecer la generación de información y el conocimiento para la planificación del territorio y la gestión integral ambiental, apoyando el ordenamiento de cuencas y acuíferos presentes en la jurisdicción, optimizando los sistemas de monitoreo, seguimiento y evaluación ambiental (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 189) Entre las metas del proyecto se encuentran realizar anualmente 20 campañas de monitoreo de cuencas de segundo orden, calculando el índice de calidad del agua ICA, determinar la oferta y demanda del recurso hídrico (balance hídrico) en 4 cuencas priorizadas.

 Para la línea estratégica 2 “TEJIDO SOCIAL PARA LA CORRESPONSABILIDAD AMBIENTAL” el programa 5 “Espacios interinstitucionales y sociales de la interacción”, tiene como objetivo Generar y fortalecer espacios de interacción con los actores relacionados con la jurisdicción CAR, para que llegar a la protección y uso sostenible de los elementos naturales de la región (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 202). De esa manera, el proyecto 13 “Conservación de suelo y agua para la sostenibilidad ambiental” pretende implementar estrategias de cultura ambiental que permitan la conservación y recuperación del recurso suelo (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 207), el objetivo principal es frenar la pérdida de suelo por erosión, mejorar los procesos productivos y disminuir la vulnerabilidad asociada a fenómenos climáticos.

 La línea estratégica 3 “PROTECCIÓN Y USO SOSTENIBLE DE LOS ELEMENTOSNATURALES CON EXPRESIÓN TERRITORIO” tiene como objeto planificar y manejar con enfoque de cuenca el territorio CAR (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 208). El programa 6 “Enfoque de Cuencas” y el proyecto 14 ”Ordenación de Cuencas Hidrográficas” pretende realizar un análisis integrado de la oferta, demanda, calidad y análisis de los riesgos asociados al recurso hídrico en la jurisdicción, puesto que los mismos son una herramienta indispensable para el ordenamiento ambiental y territorial (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 209). Las metas del proyecto están orientadas a reglamentar corrientes y/o formular y adoptar documentos POMCA de las cuencas priorizadas.

 El proyecto 16 “Regulación Hídrica y Adecuación Hidráulica” ”de la misma línea y programa anterior, tiene como objeto realizar acciones tendientes a garantizar la disponibilidad y la regulación hídrica (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 213). Así, este proyecto se constituye como uno de los pilares del PAC y en él están contempladas obras de infraestructura como embalses y bancos de agua municipales, que tienen como fin hacerle frente al riesgo por el cambio climático, referido a inviernos más lluviosos y veranos más secos. Ver (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 17).

 El programa 7 “Las Determinantes Ambientales” de la línea 3, pretende ordenar el territorio a partir de las determinantes ambientales que se definen a partir de la estructura ecológica del territorio (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 215) . En ese sentido, el proyecto 17 “Conservación y protección de la Estructura Ecológica Principal – EEP del Territorio CAR” está orientado a rehabilitar, conservar y definir nuevas áreas protegidas en la jurisdicción, emitiendo conjuntamente sus respectivos PMA. El proyecto no menciona particularmente la protección de rondas o corrientes, pero se entiende que las áreas estratégicas que conforman la estructura ecológica principal tienen una relación inherente con los servicios ecosistémicos de regulación y aprovisionamiento del recurso hídrico.

 El programa 8 “La transversalidad de gestión del riesgo y cambio climático” tiene como objetivo Generar el conocimiento y desarrollar las medidas de mitigación del riesgo y adaptación al cambio climático (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 221). El proyecto 19 “Conocimiento del riesgo y el cambio climático” enuncia que se implementarán medidas de reducción del riesgo en 10 cuencas priorizadas.

 Por último, el proyecto 22 “Adecuación hidráulica y recuperación ambiental del río Bogotá y otras acciones de saneamiento integral de la cuenca” está orientado a mejorar la calidad del río Bogotá y a reducir los riesgos por inundación a lo largo de la cuenca media.

 En términos generales es posible apreciar que el PAC contempla objetivos ambientales que se relacionan directa o indirectamente con la gestión del recurso hídrico. No obstante, cabe mencionar que los programas y proyectos no enfatizan en el acceso al agua (cómo acceden los usuarios), pero que sí se orientan a garantizar la disponibilidad del recurso y a encontrar los balances hídricos en cuencas priorizadas. De la misma manera, el uso eficiente del recurso no se trata de manera directa, pero se plantean escenarios de corresponsabilidad y de cultura ambiental, dejando entrever algo de ello en lo formulado. Finalmente, el manejo del riesgo en términos de superávit o déficit de agua tienen un componente fuerte en el plan y se constituye como un pilar fundamental del PAC.

¿En el plan se encuentran priorizados objetivos

 El PAC 2016-2019 formula lo priorizado por el PGAR 2012-2023 para este periodo y realiza un balance de lo ejecutado en el periodo anterior 2012-2015. Así, en el periodo anterior se construyó la Evaluación Regional del Agua – ERA Río Sumapaz (que se analizó en el presente trabajo) en donde se estimó la oferta y demanda hídrica para la cuenca del Sumapaz (que incluye la microcuenca del río Panches) (CAR - Cundinamarca,

el recurso hídrico en la microcuenca del río Panches?

 Para el periodo actual 2016-2019, el PAC prioriza el Páramo de Sumapaz como ecosistema estratégico y enuncia que llevará a cabo acciones de conservación en un escenario de postconflicto, para minimizar las posibles afectaciones que se puedan llegar a dar por una expansión agrícola no controladas (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 16).

 Por ello, se entiende que en el PAC del periodo actual no se encuentran priorizados programas y proyectos en el área de estudio, pero se menciona que en el periodo anterior se realizaron esfuerzos que influyeron en la cuenca del río Panches. De la misma manera, el PAC 2016-2019 involucra como pilar la conservación del páramo de Sumapaz, ecosistema estratégico que no se encuentra dentro de la microcuenca del río Panches pero que sí hace parte de la región, y se menciona puesto que resulta necesario comprender las unidades territoriales desde niveles regionales (cuenca del Sumapaz en este caso). En síntesis, El PGAR sí ha contemplado objetivos que se relacionan con el recurso hídrico en la microcuenca del río Panches, pero estos se ejecutaron en la vigencia pasada.

Marco de Participación

¿El plan contempla la participación de los agentes involucrados en la toma de

decisiones?

 La resolución a esta pregunta clave se realizó analizando la relación que tienen las conclusiones que se obtuvieron en las mesas de trabajo para la construcción del PAC y los programas y proyectos planteados en el mismo. En ese orden de ideas, se analizó el subcapítulo 2.2. sobre el proceso participativo para la elaboración del PAC y el capítulo 3. sobre las acciones operativas a ejecutar en el PAC 2016-2019.

 De acuerdo con CAR-Cundinamarca (2016, Pág. 179) las acciones operativas desarrolladas para el PAC 2016-2019 fueron formuladas a partir del balance del PGAR 2012 – 2023, el Plan de Acción 2012-2015, y las mesas de trabajo con las comunidades y con los diferentes sectores con influencia en el Territorio.

 Las mesas de trabajo que tuvieron lugar para la formulación del PAC, tuvieron en cuenta temas orientadores. Los temas fueron: Autoridad Ambiental/ Cultura Ambiental, Gestión de los recursos naturales/ Cultura Ambiental, Gestión del riesgo y Cambio Climático/ Cultura Ambiental, Saneamiento Ambiental/Cultura Ambiental. De dichos temas salieron conclusiones relacionadas con:

“Articular planes de gestión ambiental municipal con los demás instrumentos de planeación ambiental, fortalecer en la autoridad ambiental la oportunidad en los tiempos de respuesta a solicitudes, denuncias y verificar la disponibilidad de las fuentes hídricas en el momento de otorgar las concesiones así como hacer convenios para protegerlos” (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 157)

Dejando entrever que la gente no siente la presencia de una autoridad ambiental fuerte puesto que la misma no resuelve las peticiones o denuncias en un tiempo oportuno. Por ello, el PAC formuló el Programa 4 “De lo Regulatorio y la Gobernabilidad” que tiene como objetivo Incrementar la efectividad del ejercicio de autoridad en lo ambiental en términos de prevención, respuesta oportuna a trámites ambientales y de los procedimientos sancionatorios cuando a esto haya lugar (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 192).

“continuar con la ampliación de la cobertura del programa CHECUA encaminado a la construcción de canales y cuerpos de almacenamiento, construcción de reservorios de agua en los puntos críticos y manejo de aguas lluvias” (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 160). Proyecto que sigue vigente y que se formuló nuevamente en el PAC 2016-2019.

“Fortalecer la compra por servicios ambientales y promoción de la cultura ambiental” (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 167) en conjunto con “generar proyectos macro que no sean sancionatorios sino que modifiquen y

exijan el uso racional y eficiente de las rondas” (CAR - Cundinamarca, 2016, pág. 159). Estas conclusiones se relacionan directamente con el proyecto 17 y su meta 17.6 sobre la necesidad de definir la estructura ecológica principal y proteger los ecosistemas estratégicos, mediante estrategias de pago por servicios ambientales.

 En síntesis, las conclusiones que se obtuvieron en las mesas están presentes en los programas y proyectos formulados, por lo que se infiere que la participación de los usuarios fue tenida en cuenta en la toma de decisiones.

¿El plan contempla programas de promoción sobre el manejo

responsable del recurso hídrico con los agentes involucrados?

 Como se enunció en el marco de análisis “Fijación de Objetivos Ambientales” el PAC en su Programa 1 de