Análisis de la factibilidad y las condiciones de los cambios en el criterio de distribución de

Modificar el criterio poblacional de los recursos de coparticipación tributaria derivará en un análisis técnico para explorar nuevas variables que complementen al mismo; esta variación en el esquema de distribución causará necesariamente que algunos gobiernos autónomos municipales se beneficien y otros no, por lo que es necesario ver mecanismos de compensación.

La exploración de nuevos criterios debe estar ligada a las realidades sociales, económicas y características geográficas de los gobiernos autónomos, así también deberá incentivar a modificar el compartimiento de las autoridades hacia el cumplimiento de metas y se premie el esfuerzo en la generación de recursos específicos (propios).

La experiencia internacional nos muestra que no solo se utiliza el criterio población para distribuir los recursos a los niveles subnacionales, los países como Alemania, España, Brasil, Colombia y Ecuador pese a ser Estados con diferentes grados de descentralización y tipología utilizan criterios como: Ingreso medio por habitante, pobreza, superficie, densidad poblacional, necesidades básicas, logro en el mejoramiento de los niveles de vida, cumplimiento de metas y esfuerzo por la ampliación de cobertura, entre otros.

Por lo que, el análisis de nuevos factores de distribución debe trabajarse en una comisión técnica que involucre a las entidades del ramo de las finanzas públicas, planificación, presidencia, UDAPE, SEA y representantes del sistema asociativo municipal. En este espacio técnico se deben discutir los criterios a ser utilizados, analizar los diferentes escenarios y establecer recomendaciones sobre la viabilidad de la aplicación de los mismos.

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6.10 Análisis de la reducción de la condicionalidad del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH)

Uno de los recursos que presenta un importante grado de condicionalidad para el gasto es el Impuesto Directo a los Hidrocarburos, la normativa preconstitucional que rige sobre este recurso determinó competencias que condicionan su uso por parte de los gobiernos subnacionales. Desde la vigencia de la Constitución Política del Estado, las ETA cuentan con competencias exclusivas, compartidas y concurrentes a ser ejercidas dentro de su jurisdicción territorial, por lo que se deberá analizar la posibilidad de modificar la actual normativa que rige la condicionalidad de dichos recursos, permitiendo que los gobiernos subnacionales determinen su asignación dentro sus facultades y competencias, priorizando el gasto de la inversión pública, exceptuándose de esta determinación autónoma, la condicionalidad del gasto para los sectores de salud y educación al ser la primera responsabilidad financiera del Estado.

Por otro lado, en la mesa técnica se deberá analizar la posibilidad de considerar esta fuente en el cálculo del gasto de funcionamiento, especificando que para su financiamiento solo se podrán utilizar las fuentes de recursos específicos y de coparticipación tributaria, esto con el objetivo de fortalecer la capacidad administrativa de las entidades territoriales autónomas, y velar a la vez el cumplimiento de la Ley de Nº 3058 de Hidrocarburos que establece el destino de los recursos del IDH.

6.11 Analizar de la modificación del Artículo 10 de la Ley N° 3302

Entre las competencias asignadas por normativa preconstitucional se encuentra lo dispuesto por la Ley N° 3302 que establece que las Prefecturas Departamentales (ahora Gobiernos Autónomos Departamentales) financiarán con recursos del IDH, gastos relacionados a diferentes actividades entre las que se encuentran el costo del prediario y el bono de vacunación. Entre las alternativas de solución en una mesa técnica debe analizarse la posibilidad de que el nivel central del Estado asuma la responsabilidad del costo del prediario de los privados de libertad sin sentencia y las gobernaciones solo el costo de aquellos privados de libertad con sentencia ejecutoriada.

Es importante señalar que el catalogo competencial de la Constitución Política del Estado no considera de manera expresa el régimen penitenciario; sin embargo, algunos temas referidos a este son incorporados en la Ley Nº 264 del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, que desarrolla las responsabilidades de la competencia concurrente de seguridad ciudadana.

Respecto al Bono de vacunación, actualmente se cuenta con un reglamento emitido por el Ministerio de Salud, el cual asigna responsabilidades al nivel central del Estado y gobernaciones para el pago de este beneficio y no así a los Municipios. Por lo que, la mesa técnica deberá considerar la elaboración de una norma que regule el pago de este beneficio por parte de todos los niveles de gobierno, considerando el ejercicio concurrente de la competencia gestión del sistema de salud.

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6.12 Análisis temáticos 6.12.1 Materia tributaria

Tasas y contribuciones especiales en las entidades territoriales autónomas, a partir del establecimiento de una mesa técnica de análisis / Análisis de la factibilidad del fortalecimiento de los sistemas de las administraciones tributarias departamentales y municipales para que presten servicios de recaudación a otros niveles de gobierno de su jurisdicción.

La excesiva dependencia fiscal que tienen los Gobiernos Autónomos en relación a las transferencias y regalías que perciben desde el nivel central del Estado, constituye una debilidad y a la vez una amenaza relevante para las finanzas de las autonomías, no solamente por la inestabilidad de aquellas fuentes de financiamiento afectadas por los precios internacionales de las materias primas, sino también por el efecto perverso que fomenta la pereza fiscal y el cómodo conformismo de no generar ingresos propios por no estar condicionados, es decir cuya disponibilidad puede adecuarse a necesidades específicas principalmente del gasto corriente. Un ejemplo de ello son las transferencias y regalías percibidas por los Gobiernos Autónomos Municipales, que en la gestión 2016 representaron aproximadamente el 60% de sus recursos, mientras que la recaudación de sus tributos (impuestos, tasas, patentes y contribuciones especiales) alcanzó al 22% del total de sus recursos.

El caso de los Gobiernos Autónomos Departamentales es más crítico, debido a que sus dominios tributarios, especialmente sobre impuestos, no tienen una capacidad recaudatoria considerable, en contraste a los tributos municipales, como lo constatan los datos de recursos ejecutados el año 2016, de los cuales la principal fuente de financiamiento fueron “otras transferencias” desde nivel central del Estado con una participación de 27% del total, seguida por la sumatoria de regalías hidrocarburíferas y los impuestos sobre hidrocarburos (IDH e IEHD) que alcanzó al 37% de los recursos, mientras que los recursos propios, compuestos principalmente por ventas y alquiler de bienes y servicios y recursos propios de capital sumaron solamente el 8% del total de recursos correspondientes a este nivel de gobierno.

No obstante, la recaudación de otros tributos como las tasas, y contribuciones especiales correspondientes a los Gobiernos Autónomos Departamentales y adicionalmente las patentes municipales, en el caso de los Gobiernos Autónomos Municipales, constituyen una alternativa de financiamiento de los presupuestos subnacionales, que contribuirán a una gradual autonomía financiera, en tanto se cumplan dos condiciones fundamentales:

i. La suficiente capacidad económica de la población para tributar.

ii. El fortalecimiento institucional técnico de las administraciones tributarias, no solamente para un adecuado ejercicio de sus facultades como recaudación y fiscalización, sino también para fomentar entornos económicos favorables para el desarrollo de actividades económicas en su jurisdicción.

En tal sentido y tomando en cuenta que la mayor parte de los Gobiernos Autónomos requieren fortalecer sus capacidades técnicas institucionales, en cuanto a los procesos de generación, administración y ejecución de sus recursos, la implementación de una mesa técnica debería seguir

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estos lineamientos esenciales y no limitativos, para impulsar un mayor aprovechamiento de los dominios tributarios subnacionales, para lo cual se propone la siguiente metodología de trabajo: a) Instancias participantes:

1. 1 representante técnico por cada Gobierno Autónomos Departamental, que cumpla funciones relevantes vinculadas a la administración de recursos.

2. Equipo técnico representante de los Gobiernos Autónomos Municipales, compuesto por 1 representante de la Asociación de Municipios de Bolivia (AMB), 1 representante de la Federación de Asociaciones Municipales (FAM) y 1 representante de la Asociación de Concejales de Bolivia (ACOBOL). Todos los representantes deberán tener amplia experiencia en la administración de recursos municipales.

3. Equipo técnico representante de los Gobiernos Autónomos Indígena Originario Campesinos.

4. Equipo técnico del nivel central del Estado (2 representantes del Viceministerio de Política Tributaria, y 1 representante del Servicio Estatal de Autonomías; con conocimientos amplios referidos a las finanzas subnacionales).

b) Planificación del trabajo

1. 1 diagnóstico de situación elaborado por cada GAD, reflejando mínimamente:  Estructura, fortalezas y deficiencias de sus administraciones tributarias;

 Identificación de hechos generadores potenciales para tasas y contribuciones especiales, cuyo ámbito de acción deberá estar delimitado interrelacionando las competencias de cada GAD, la normativa sectorial que asigna atribuciones a los niveles de gobierno respecto a la materia competencial tratada.

 Estimación del universo contribuyente potencial y de la respectiva base tributaria.

 Análisis de adecuación de la normativa que pueda afectar la implementación de nuevos tributos en las jurisdicciones que aún no lo hayan hecho (tasas, patentes y contribuciones especiales), incluyendo las propuestas emitidas en la 4ta. etapa del Proceso de Diálogo del Pacto Fiscal.

Por ejemplo, el Código Tributario, necesita modificarse (actualizarse) desarrollando y especificando en su tratamiento aspectos puntuales sobre el alcance de las facultades tributarias subnacionales, como por ejemplo sobre la atribución de condonar deudas tributarias o la posibilidad de devolver en efectivo montos pagados en exceso particularmente por concepto del Impuesto Departamental a la Transmisión Gratuita de Bienes, que al ser el único impuesto departamental vigente en los 9 GAD, no es aplicable, en ese caso, la figura del crédito fiscal, si el contribuyente no ésta sujeto a otra obligación tributaria.

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 Analizar la viabilidad de suscribir acuerdos intergubernativos con el nivel central del Estado para coadyuvar a mejorar la fiscalización de los impuestos nacionales pero además de las regalías por explotación de recursos naturales.

2. 1 diagnóstico de situación elaborado conjuntamente por los equipos técnicos de la AMB, FAM y ACOBOL, con un contenido mínimo idéntico al señalado para los GAD considerando además hechos generadores potenciales para patentes municipales, pero de acuerdo a las siguientes caracterizaciones:

 Por agrupación de municipios según categorías municipales.  Por agrupación de municipios según Departamentos.

 Por agrupación de municipios según NBI.

 Análisis de la viabilidad de suscribir acuerdos intergubernativos con el nivel departamental, de AIOC y central, para coadyuvar a mejorar la fiscalización de los tributos departamentales y de las regalías por explotación de recursos naturales. 3. Elaboración por parte del equipo técnico del nivel central del Estado de un programa

conjunto de asistencia técnica a los Gobiernos Autónomos para la generación de recursos propios por tributos y el fortalecimiento de las capacidades técnicas de las administraciones tributarias departamentales y municipales.

Coordinar acciones entre el nivel central del Estado y las ETA destinadas a ampliar la base tributaria, disminuir los niveles de morosidad mediante la generación de propuestas normativas que mejoren las recaudaciones y hacer más eficiente la administración de la política fiscal Se entiende por base tributaria o base imponible, al valor monetario de todos los hechos imponibles sobre los cuales se cobran los impuestos, es decir, el valor de las utilidades brutas de las empresas, más, el valor de los ingresos por ventas, más, el valor de los ingresos personales, etc.

Cuando la presión tributaria ya ha absorbido una parte considerable de la capacidad económica para tributar de la población, en cuanto a la economía formal se refiere, y por otra parte el sistema impositivo ya abarca los principales hechos generadores o imponibles en cuanto a su capacidad recaudatoria, debe analizarse la posibilidad de ampliar la base tributaria, alcanzando definitivamente aquella cantidad de contribuyentes potenciales, que estén evitando cumplir con las obligaciones tributarias a las que deberían sujetarse al formalizar sus actividades económicas. En términos generales, la presión tributaria (recaudación tributaria / Producto Interno Bruto) en Bolivia –incluyendo la carga de los tributos municipales, que también forman parte de las obligaciones tributarias de la población-, en los últimos 7 años ha alcanzado un promedio que se encuentra entre los parámetros de la región. Si se sumará a este porcentaje la proporción del PIB que representa la recaudación de los impuestos por hidrocarburos (IDH e IEHD), la presión tributaria aumentaría en promedio 6%, totalizando aproximadamente 26%.

Sin embargo, este indicador, planteado bajo una forma general, debe interpretarse solo referencialmente y con una aproximación limitada, ya que no refleja por si solo y con precisión,

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muchas otras variables que pueden afectar a su cuantificación, entre ellas el tamaño de cada economía, la mayor o menor capacidad económica de la población para pagar los tributos o el grado de informalidad de la economía que debería ser alcanzada por los tributos.

El análisis de esta temática debe incluir el estudio de la viabilidad técnica en relación a propuestas de creación de nuevos impuestos (si procedieran), incluyendo el impuesto a los ingresos personales. En relación al incumplimiento tributario, que es el resultado de las sub declaraciones involuntarias, pero principalmente de la evasión tributaria propiamente dicha, la estimación del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas para la gestión 2014 asciende a 12.229 millones de Bs., en relación a la suma de los dos principales impuestos con mayor peso dentro de la recaudación tributaria nacional, el Impuesto al Valor Agregado y el Impuesto a la Utilidades de las Empresas, que representan, en conjunto, el 71% de la recaudación promedio 2010-2016.

La efectividad de esta alternativa como fuente de financiamiento dependerá esencialmente de las acciones conjuntas que contribuyan a incrementar la capacidad fiscalizadora de las administraciones tributarias nacional y también subnacionales orientada al control de la evasión tributaria.

Para tal efecto, deberá considerarse entre las funciones delegadas a la misma instancia de coordinación técnica propuesta en los párrafos precedentes:

 Analizar la viabilidad de suscribir acuerdos intergubernativos con los niveles subnacionales para que coadyuven a mejorar la fiscalización de los impuestos nacionales.

 Elaborar proyectos de nuevas normas o modificación de las vigentes, de acuerdo a las propuestas efectuadas en la 4ta. etapa del Proceso de Diálogo del Pacto Fiscal, que se relacionen a mejorar la capacidad recaudatoria de las administraciones tributarias nacional y subnacionales, como por ejemplo la actualización o sustitución, según corresponda, de la Ley Nº 843 de Reforma Tributaria y del Ley Nª 2492 (Código Tributario).

 Analizar la viabilidad de hacer más rígidas las condicionantes de los regímenes tributarios especiales, para que no puedan acoger a contribuyentes que disfracen sus niveles de ingresos.

Analizar en una comisión técnica la viabilidad de la transferencia a los Gobiernos Autónomos Departamentales del dominio tributario del Régimen Agropecuario Unificado (RAU), el Impuesto al Juego (IJ), el Impuesto de Participación al Juego (IPJ) y los impuestos a la afectación medioambiental por las actividades hidrocarburíferas, mineras y de electricidad. La cesión de dominios tributarios a los Gobiernos Autónomos Departamentales que comprendan el Régimen Agropecuario Unificado (RAU); el Impuesto al Juego (IJ) y el Impuesto a la Participación en Juegos (IPJ), constituye una alternativa expectable, desde dos puntos de vista:

a) La recaudación total de los 3 impuestos por parte del nivel central del Estado representa en su conjunto un promedio de 0,08% (aproximadamente 44 millones de Bs. anuales) del total anual de la recaudación tributaria comprendida entre las gestiones 2010 y 2016.

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Este comportamiento es explicable en parte por los costos administrativos, de control y de fiscalización de dichos impuestos, en proporción a la recaudación efectiva generada por estos impuestos, a sabiendas de que esos esfuerzos deben focalizarse en los impuestos nacionales con mayor capacidad recaudatoria.

b) Los Gobiernos Autónomos Departamentales, podrían implementar mecanismos de administración, control y fiscalización más eficientes, debido a una mayor cercanía hacia los sujetos pasivos y la concentración de los esfuerzos de sus administraciones tributarias hacia esas facultades tributarias.

Una evidencia empírica que amerita ser analizada es el caso del Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes (ITGB), cuyo dominio tributario ha sido transferido al nivel departamental mediante la Ley N° 154, de 14 de julio de 2011. El GAD de Cochabamba, que fue el primero en recaudar el tributo, como impuesto departamental, en la gestión 2016 recaudó Bs. 13,6 millones, mientras que la administración tributaria nacional había recaudado en el año anterior Bs. 10 millones, en el mismo Departamento, evidenciándose una mayor eficiencia en la recaudación; sin embargo, la recaudación de los GAD de Chuquisaca, Oruro, Potosí y Santa Cruz fue levemente menor a la del el año anterior, bajo la administración nacional.

La viabilización de esta alternativa deberá darse en el marco de la competencia compartida sobre regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos autónomos y la modificación de la Ley N° 154, incluyendo la transferencia de los dominios tributarios propuestos.

El análisis de la posibilidad de ampliar el alcance del impuesto departamental a la afectación del medio ambiente causada por actividades productivas de sectores económicos estratégicos como hidrocarburos, minería y electricidad, ameritará una evaluación profunda por parte de la comisión técnica instalada, sobre las normativas sectoriales que incorporan medidas de control, fiscalización y atenuación de la afectación medio ambiental, asignando atribuciones y responsabilidades al respecto, a todos los niveles de gobierno.

Análisis de la factibilidad del establecimiento de incentivos a la eficiencia tributaria de las Entidades Territoriales Autónomas

La eficiencia tributaria de las Entidades Territoriales Autónomas debe concebirse como la consecución de las metas de recaudación tributaria al menor costo posible.

Bajo la lógica de que las metas tributarias se estiman con la mayor precisión posible en función al equilibrio entre las necesidades de los gobiernos que deberían ser atendidas preferiblemente con recursos propios, como son los tributos, y la capacidad económica de la población para cumplir a cabalidad con sus obligaciones tributarias, la eficiencia que puedan lograr las administraciones tributarias subnacionales, como se mencionó anteriormente, depende en gran medida de sus capacidades técnicas no solo para presupuestar adecuadamente los recursos que requiere, sino también para ejercer adecuadamente sus facultades como son la liquidación, la recaudación, el control y la fiscalización.

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Consiguientemente, el premiar mediante incentivos fiscales, la eficiencia tributaria lograda en alguna gestión, es un medio que no garantiza por si solo mantener esa eficiencia, sino está acompañado del fortalecimiento técnico institucional que consolide esa fortaleza en las Entidades Territoriales Autónomas.

En cuanto al modo de otorgar incentivos fiscales, una alternativa viable es la introducción de criterios adicionales para la distribución de las transferencias, entre ellos un indicador que evalúe la eficiencia tributaria, pero que deberá complementarse necesariamente con otros criterios que tiendan a equilibrar la distribución de las transferencias, ya que los incentivos fiscales favorecerán únicamente a los gobiernos que tengan mayores capacidades institucionales para recaudar tributos. La interacción de todos los criterios de distribución introducidos como ser Necesidades Básicas Insatisfechas, equidad y todos combinados con el criterio de población, mostrará la pertinencia de cada uno de ellos, en tanto contribuyan a lograr equidad en la distribución de las transferencias. Por tanto, las medidas que podrán adoptarse para fomentar una mayor eficiencia tributaria de las Entidades Territoriales Autónomas, serán:

 Diagnósticos de las administraciones tributarias departamentales y municipales, propuestos para los acápites i) y ii).

 Ejecución de programas de asistencia técnica para el fortalecimiento de las administraciones tributarias, planteados también en los acápites i) y ii).

 Elaboración de propuestas sustentadas técnicamente, sobre la inclusión de otros factores de distribución de las transferencias que demuestren que la introducción de un incentivo a la eficiencia fiscal no derivaría en un perjuicio colateral como sería la inequidad en la distribución de las transferencias, sobre todo a las administraciones que tiene debilidad recaudatoria.

 Modificación de las normas que establecen los criterios de distribución de las transferencias para incluir los nuevos criterios adoptados.

6.12.2 Materia autonómica (normativa)

Diseño de adecuación normativa en materia autonómica en base a los factores críticos