DOCUMENTO FINAL DEL
PROCESO DE DIÁLOGO
DEL PACTO FISCAL
Servicio Estatal de Autonomías
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Índice
1. Introducción ... 5
2. Marco normativo del régimen económico financiero ... 6
2.1 El régimen económico financiero ... 6
2.2 Cambios en el régimen económico financiero ... 7
2.3 Recursos de las entidades territoriales autónomas ... 9
2.4 Administración de los recursos ... 11
2.5 Límites de gasto en las entidades territoriales autónomas ... 12
3. Institucionalidad del proceso de diálogo ... 13
4. Diagnóstico de las finanzas públicas del Estado ... 24
5. Análisis de las propuestas presentadas a la Comisión Técnica del Pacto Fiscal ... 46
6. Conclusiones y agenda de trabajo ... 73
6.1 Aplicación gradual y progresiva de los resultados del Pacto Fiscal ... 73
6.2 Articulación entre los resultados de las Etapas 3, 4 y 5. ... 73
6.3 Funcionamiento de los Consejos de Coordinación Sectorial derivados de la Etapa 4 – Asignación e Inversión Efectiva de Recursos. ... 74
6.4 Reformas al Régimen Económico Financiero ... 74
6.5 Sistema de Planificación del Estado - SPIE ... 76
6.6 Análisis de la sostenibilidad de los programas nacionales de inversión destinados a la reducción de la pobreza ... 77
6.7 Análisis de la factibilidad financiera y legal para la distribución de recursos departamentales a los Gobiernos Autónomos Municipales y Gobiernos Autónomos Indígena Originario Campesinos. ... 78
6.8 Establecimiento de una política estatal destinada al desarrollo de áreas urbanas, ciudades y metrópolis ... 78
6.9 Análisis de la factibilidad y las condiciones de los cambios en el criterio de distribución de los recursos de Coparticipación Tributaria. ... 79
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6.10 Análisis de la reducción de la condicionalidad del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) ... 80 6.11 Analizar de la modificación del Artículo 10 de la Ley N° 3302 ... 80 6.12 Análisis temáticos ... 81
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Lista de Abreviaturas
ABC Administradora Boliviana de Carreteras
ACOBOL Asociación de Concejalas de Bolivia
AIOC Autonomía Indígena Originaria Campesina
AMB Asociación de Municipios de Bolivia
AMT Asociación de Municipios de Tarija
AR Autonomía Regional
CNA Consejo Nacional de Autonomías
CODEPAF Consejo Departamental del Pacto Fiscal del Departamento de La Paz
CPE Constitución Política del Estado
CTPF Comisión Técnica del Pacto Fiscal
DDE Direcciones Departamentales de Educación
ETA Entidad Territorial Autónoma
FAM Federación de Asociaciones Municipales
FPIEEH Fondo de Promoción a la Inversión en Exploración y Explotación
Hidrocarburífera
GAD Gobierno Autónomo Departamental
GAIOC Gobierno Autónomo Indígena Originario Campesina
GAM Gobierno Autónomo Municipal
GAR Gobierno Autónomo Regional
GGAA Gobiernos Autónomos
HIPC Países Altamente Endeudados
IDH Impuesto Directo a los Hidrocarburos
IEHD Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados
IJ Impuesto al Juego
INE Instituto Nacional de Estadística
IOC Indígena Originario Campesino
IPBI Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles
IPJ Impuesto a la Participación en Juegos
IPVA Impuesto a la Propiedad de Vehículos Automotores
ITBI Impuesto a la Transferencia de Bienes Inmuebles
ITF Impuesto a las Transacciones Financieras
ITGB Impuesto a la Transferencia Gratuita de Bienes
ITVA Impuesto a la Transferencia de Vehículos Automotores
IUE Impuesto a la Utilidades de las Empresas
IVA Impuesto al Valor Agregado
LMAD Ley N° 031, Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”
MEFP Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
MPD Ministerio de Planificación del Desarrollo
NBI Necesidades Básicas Insatisfechas
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NCE Nivel Central del Estado
OECAS Organizaciones Económicas Campesinas Indígena Originarias
OECOMS Organizaciones Económicas Comunitarias
PGE Presupuesto General del Estado
PIB Producto Interno Bruto
PND Plan Nacional de Desarrollo
POA Plan Operativo Anual
RC-IVA Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado
SEA Servicio Estatal Autonomías
SPIE Sistema de planificación integral del Estado
TGN Tesoro General de la Nación
UFV Unidad de Fomento a la Vivienda
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DOCUMENTO FINAL DEL PROCESO DE DIÁLOGO DEL PACTO FISCAL 1. Introducción
En el marco del Proceso de Diálogo del Pacto Fiscal, en la reciente sesión del Consejo Nacional de Autonomías (CNA), siguiendo lo establecido en el Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal, se instruyó al Servicio Estatal de Autonomías (SEA) la elaboración del documento final con base en los acuerdos generados en todas las Etapas del citado proceso, que incluyen mínimamente los siguientes:
1) Agendas productivas y sociales priorizadas por cada departamento. 2) Acuerdos para la asignación e inversión pública efectiva.
3) Análisis de las fuentes de recursos públicos y propuestas de reforma normativa del régimen económico financiero1.
A su vez, es importante resaltar que la Ley N° 031, Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD), al momento de establecer al SEA como uno de los mecanismos de coordinación intergubernamental, estableció entre sus atribuciones algunas que se constituyen en el fundamento normativo para la elaboración de este documento final, entre las que se cita las siguientes:
- Proponer mecanismos y fórmulas de distribución de recursos entre las entidades territoriales autónomas (ETA).
- Emitir informes técnicos respecto a iniciativas sobre mecanismos y criterios para la distribución de recursos que afecten a las ETA.
- Analizar y emitir opinión previa sobre posibles situaciones que contravengan lo establecido en la Constitución Política del Estado (CPE) y la legislación en materia financiera.
- Actuar como vía conciliatoria como entidad coadyuvante en la resolución de conflictos que surjan de la interpretación o aplicación de las normas del régimen económico financiero2.
En base a las disposiciones normativas antes citadas, es posible afirmar que no debe entenderse los resultados del Pacto Fiscal como un “momento específico”, es decir, no deben ser asociados con una fecha, pues ello implicaría una mirada de corto plazo; por el contrario, estos acuerdos deben ser enfocados como un horizonte de largo plazo, de aplicación gradual y progresiva que es necesario alcanzar, concertar, implementar y verificar.
Por lo tanto, conforme a los mandatos del CNA y las atribuciones expresamente establecidas en la LMAD, el SEA se encuentra facultado para la elaboración de este documento en el que, en primer lugar, se realizará una caracterización respecto aquello que el marco normativo boliviano entiende como régimen económico financiero; en segundo lugar, se describirá la
1 Cfr. Artículo 38 del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal y el punto Tercero de la Resolución
N° 009/2017 del Consejo Nacional de Autonomías.
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institucionalidad generada en el proceso de diálogo, que se basa en el CNA y la Comisión Técnica del Pacto Fiscal (CTPF).
Finalmente, se realizará una descripción de las propuestas de pacto fiscal presentadas en la CTPF; finalmente, el documento concluye con dos elementos centrales, por un lado, conclusiones que establecerán una agenda de trabajo para la implementación de los acuerdos generados en las Etapas del proceso de diálogo del pacto fiscal.
2. Marco normativo del régimen económico financiero 2.1 El régimen económico financiero
La Constitución Política del Estado dispone el mandato para que LMAD establezca la regulación del régimen económico financiero, el régimen competencial, la coordinación entre el nivel central del Estado (NCE) y las entidades territoriales autónomas, así como las bases de la organización territorial del Estado Plurinacional3.
Sin embargo, corresponde realizar el siguiente interrogante: ¿Qué es aquello que el marco normativo boliviano considera como el “régimen económico financiero? Con el fin de otorgar una respuesta a la pregunta, es importante clarificar qué se entiende por “régimen”. Para ello, se retoma lo establecido en la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 2055/2012, de 16 de octubre de 2012, que define al régimen como un conjunto de normas que rigen una actividad, en este caso, la relacionada a lo económico-financiero.
Conforme a la precisión de la jurisprudencia constitucional y las disposiciones normativas citadas, es posible definir al régimen económico-financiero como el conjunto de normas que regulan la asignación y administración de recursos en el nivel central del Estado y en las ETA. Por lo tanto, con el fin de precisar esta definición, cuando se hace referencia al régimen económico financiero, no se limita a una lista de fuentes de financiamiento, sino más bien a todo el sistema que supone la asignación y administración de recursos públicos, con base en las funciones del Estado en la economía –asignación, distribución y estabilización–, como se sustenta en la doctrina de la descentralización fiscal.
Al mismo tiempo, es importante señalar que las ETA financian el ejercicio de sus competencias con los recursos consignados en la CPE y la legislación específica, conforme a las disposiciones normativas vigentes establecidas para el régimen económico financiero, que incluyen los siguientes aspectos:
- Recursos de las entidades territoriales autónomas.
- Administración de recursos (Tesorería y Crédito Público). - Gestión presupuestaria y responsabilidad fiscal.
En este sentido, las ETA tienen la capacidad de disponer de recursos económicos y de crear fuentes propias para financiar su funcionamiento, la gestión de sus actividades y la prestación de servicios públicos en el marco de sus competencias; sin embargo, dado que los recursos públicos tienen la finalidad exclusiva de financiar gastos públicos, su administración se encuentran regulada
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por una serie de disposiciones normativas4; es decir, su uso se encuentra supeditado al
cumplimiento de procedimientos que tienen el objetivo de garantizar la eficiencia, eficacia y calidad del gasto.
Asimismo, la administración de recursos debe enmarcarse en diferentes preceptos y lineamientos que es necesario observar al momento de asignar recursos públicos, entre ellos, que su planificación se encuentren respaldadas en la disponibilidad efectiva de recursos (sostenibilidad financiera), que en la asignación de recursos se priorice la eliminación de desigualdades sociales, de género y la erradicación de la pobreza (asignación de recursos suficientes), que cualquier medida que se implemente se enmarque dentro del principio de lealtad institucional5 (coordinación constructiva y lealtad institucional), y de la distribución equitativa de los recursos para el financiamiento equitativo de sus competencias (equidad y solidaridad entre todas las autonomías). 2.2 Cambios en el régimen económico financiero
Con base a la definición otorgada al régimen económico financiero, es posible afirmar que las disposiciones normativas vigentes, que regulan el uso de los recursos públicos, generaron diversos cambios en el andamiaje económico, entre los que destacan los siguientes: la constitucionalización de los recursos departamentales6, la posibilidad de creación de tributos y de otras fuentes de ingreso en las ETA, la presupuestación autónoma de las ETA y la inclusión de los recursos propios de estas en el Presupuesto General del Estado (PGE).
A continuación se analiza brevemente cada uno de estos cambios, tomando como referencia las disposiciones normativas de la anterior CPE:
2.2.1 Recursos de los gobiernos autónomos
Una de las novedades del régimen económico financiero es la inclusión de los recursos departamentales en el texto constitucional7, recursos que a su vez son desagregados y precisados en cada nivel de gobierno a través de las disposiciones de la LMAD8.
De la misma manera, la participación en las regalías correspondientes a los departamentos productores de hidrocarburos, también se encuentra prevista en los articulados de la CPE9, así como la competencia exclusiva de administración de sus recursos por regalías10, lo que implica que cualquier modificación sobre los mismos requiere la convocatoria a un referendo
4 CPE, LMAD, Ley del Presupuesto General del Estado, Ley de Administración y Control Gubernamentales
(SAFCO), Directrices de Formulación Presupuestaria, Directrices de Inversión Pública, Ley de Administración Presupuestaria, entre otras.
5 El NCE y las ETA deben tomar en cuenta el impacto que sus acciones puedan tener sobre el NCE y otras ETA,
evitando aquellas que las perjudiquen, promoviendo el diálogo en torno a las medidas susceptibles de afectarles negativamente.
6 Es importante aclarar que los “recursos departamentales” no son sinónimo de los “recursos de los gobiernos
autónomos departamentales”, ya que la CPE establece una diferencia entre unidades territoriales y entidades territoriales que vale la pena tomarla en cuenta para el análisis más riguroso.
7 Los recursos departamentales son especificados en el Artículo 341 de la CPE.
8 Los recursos de los GAD, GAM, AIOC y GAR son especificados en los Artículos 103 al 107 de la LMAD.
9 La participación del 11% de las regalías hidrocarburíferas se encuentran previstas en el Artículo 368 de la CPE.
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constitucional aprobatorio, en los parámetros establecidos en la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano11.
2.2.2 Competencias para la generación de ingresos de las entidades territoriales autónomas La Constitución profundiza el proceso de descentralización fiscal al reconocer a las ETA la posibilidad de crear impuestos, tasas, patentes y contribuciones especiales que correspondan a su dominio tributario12; no obstante, esta competencia se encuentra sujeta a disposiciones contenidas en la legislación básica del NCE de regulación para la creación y modificación de impuestos de dominio exclusivo de las entidades territoriales autónomas13.
Otra alternativa que otorga el texto constitucional para el acceso a ingresos en las ETA es la competencia exclusiva de creación de empresas de carácter departamental y municipal, así como la posibilidad que otorga a estos niveles de gobiernos de participar en empresas de industrialización, distribución y comercialización de hidrocarburos en sus respectivas jurisdicciones en asociación con las entidades nacionales del sector; a su vez, se encuentra la posibilidad de creación de fondos fiduciarios y fondos de inversión en los ámbitos de sus competencias, que se constituyen en otros mecanismos para incrementar recursos para el ejercicio de sus competencias.
2.2.3 Elaboración autónoma de los presupuestos de los gobiernos autónomos departamentales
Si bien con la anterior CPE los municipios aprobaban su presupuesto a través del Concejo Municipal, en el caso de las ex prefecturas, al ser éstas parte de la estructura del órgano ejecutivo nacional debían enviar su anteproyecto de presupuesto al Congreso Nacional para su aprobación. Con las modificaciones al régimen económico financiero, en la actualidad los GAD elaboran su presupuesto de forma autónoma, el que es consolidado en el proyecto de Ley del PGE de acuerdo a lo establecido en la norma suprema14.
Asimismo, antes de la actual Constitución, los recursos propios de los GAM no eran incluidos en este instrumento normativo15, sino simplemente eran presentados al Congreso acompañados de un informe de la Contraloría General de la República16, a partir de la gestión del 201117, los recursos propios de los GAM también se incluyen en el PGE.
11 El procedimiento para la reforma total o parcial de la norma fundamental se encuentra previsto en el Artículo 411
de la, CPE.
12 Es importante recordar que con la normativa anterior solamente los GAM tenían la posibilidad de administrar los
Dominios Tributarios cedidos por el NCE (Artículo 20 de la Ley No. 1654 de 28 de julio de 1995 y Artículo 19 de la Ley No. 1551 de Participación Popular de 20 de abril de 1994).
13 Ley No. 154 de Creación y Clasificación de Impuestos de 14 de julio de 2011 tiene el objeto de clasificar y definir
los impuestos de dominio tributario nacional, departamental y municipal.
14 De acuerdo al Parágrafo III del Artículo 321.III de la CPE el Proyecto de ley del PGE debe incluir a todas las
entidades del sector público.
15 Artículo 147.I, CPE de 1967 con reformas de 1994 y 2004.
16 Artículo 152, CPE de 1967 con reformas de 1994 y 2004.
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2.3 Recursos de las entidades territoriales autónomas
La razón de ser de la gestión pública de todos los niveles de gobierno, es esencialmente, garantizar los derechos fundamentales de la población, tales como salud y educación y la prestación de servicios básicos, de acuerdo a sus competencias asignadas por la CPE. Por lo tanto, el ejercicio de dichas competencias requiere de recursos provenientes de distintas fuentes de financiamiento, que permitan materializar las políticas públicas orientadas al bienestar común.
En este contexto, es importante resaltar que se constituyen como recursos públicos, todos los ingresos percibidos por el Estado (nivel central del Estado y entidades territoriales autónomas), con los cuales se cubren los gastos (de funcionamiento, elegibles y de inversión)18 relacionados a las funciones desarrolladas por la administración pública, para el ejercicio de sus competencias.
Según su origen, los recursos públicos que financian la gestión pública de los distintos niveles de gobierno, pueden clasificarse en:
A. Ingresos tributarios: Obligación en dinero que el Estado (NCE y GGAA) imponen con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines en el marco de lo establecido por la CPE y la Ley. Este tipo de ingresos puede dividirse en:
a. Impuestos: Es un tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación prevista por Ley, independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente, por ejemplo a la percepción de Ingresos, la propiedad de inmuebles, al consumo, transacciones y otros.
b. Tasas: Es la contraprestación en dinero al Estado en retribución a un servicio público determinado y divisible, por ejemplo, la tasa de alumbrado público.
c. Patentes: Es aquella obligación tributaria cuyo hecho generador es el uso o aprovechamiento de bienes de dominio público, así como la obtención de autorización para la realización de actividades económicas, por ejemplo por uso de espacios públicos para publicidad.
d. Contribuciones especiales: Son aportes en dinero, especie o trabajo, dirigidos a realizar obras públicas comunitarias; esta obligación surge de los beneficios derivados de la realización de determinadas obras o actividades estatales. La LMAD en la disposición adicional tercera reconoce que las contribuciones especiales creadas por las Entidades Territoriales Autónomas podrán exigirse en dinero, prestaciones personales o en especie, por ejemplo, el trabajo comunal para construcción de cordones de acera.
18 La Ley Nº 2296 de 20 de diciembre de 2001, que señala que los “Gastos de funcionamiento” son los destinados a
financiar las actividades recurrentes, para el funcionamiento exclusivo de la administración, y los “Gastos de Inversión” los destinados a la formación bruta de capital físico de dominio público, comprendiendo también, como gasto elegible, los consignados al mantenimiento de los bienes y servicios de su competencia.
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B. Ingresos no tributarios: Se refieren a todos los ingresos recurrentes que resulten de la actividad propia de las ETA, sin considerar aquellos generados mediante tributos. Estos ingresos pueden dividirse en:
a. Venta de bienes y servicios: Aquellos resultantes de la actividad propia de las Entidades Territoriales Autónomas, por ejemplo cobros por formularios, por registro y autorizaciones; recursos por alquiler a terceros de edificios, maquinarias y/o equipos que pertenecen a las administraciones públicas, multas, entre otros. b. Regalías: Recursos percibidos por el Estado por la explotación de recursos
naturales.
c. Patente departamental: Derecho de cobro otorgado a las ETA departamentales, que se origina en la explotación de recursos naturales, de acuerdo a Ley del NCE. C. Transferencias: Son recursos transferidos del nivel central del Estado a las Entidades
Territoriales Autónomas o entre éstas últimas, conforme a convenios y normativa específica, para financiar sus competencias, obligaciones y responsabilidades. Se dividen en:
a. Coparticipación Tributaria: Es entendida como una transferencia de recursos proveniente de los ingresos tributarios de dominio nacional (Impuesto al Valor Agregado, el Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas, el Impuesto a las Transacciones, el Impuesto a los Consumos Específicos, el Gravamen Aduanero, el Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes19 y el Impuesto a las Salidas al Exterior) de cuya recaudación efectiva, el 20% será destinado a los Gobiernos Autónomos Municipales, el 5% a las Universidades Públicas y el 75% es administrado por el Tesoro General del Estado (TGE).
b. HIPC II: Fondos que se originan por concepto de alivio de deuda externa en el marco de la iniciativa para Países Altamente Endeudados (HIPC, por su abreviación en inglés) y que estarán destinados a gastos relacionados con sectores sociales de acuerdo a lo establecido en la norma legal específica20.
c. Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH): Es el impuesto que se aplica a la producción de hidrocarburos en boca de pozo, que se medirá y pagará como las regalías, de acuerdo a lo establecido en la Ley 3058. La alícuota del IDH es del 32% del total de la producción de hidrocarburos medida en el punto de fiscalización. d. Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD): Recursos
originados en la tributación por la comercialización en el mercado interno de
19 El Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes (ITGB) también se coparticipaba, hasta que la Ley Nº 154 de
Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autónomos, transfirió este dominio tributario a los Gobiernos Autónomos Departamentales.
20 Es importante resaltar que esta fuente de financiamiento concluyó en la gestión 2016, por lo que en la actualidad ya
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hidrocarburos y sus derivados (como ser gasolina, diesel, etc.), sean estos producidos internamente o importados.
e. Fondo de Compensación Departamental: Compensación de hasta el 10% de la recaudación del IEHD, a favor de los GAD que perciban regalías por debajo del promedio departamental por habitante.
D. Créditos y donaciones
a. Crédito externo: Recursos obtenidos de fuentes externas al país a corto, mediano y largo plazo, efectuado por una institución pública, con instituciones financieras bancarias y no bancarias.
b. Crédito interno: Recursos obtenidos de fuentes internas a corto y largo plazo, efectuado por una institución pública, con instituciones financieras bancarias y no bancarias.
c. Donaciones: Recursos de naturaleza voluntaria que provienen de países, organismos, entidades residentes y no residentes en el país, sin contraprestación de bienes o servicios por parte de la entidad receptora.
2.4 Administración de los recursos
Los recursos de los distintos niveles de gobierno, deben ser administrados por una tesorería, por lo que todos ellos deben implementar e incorporar estas oficinas en la estructura de sus órganos ejecutivos21. A su vez, estos recursos son materializados en acciones concretas a favor de los
ciudadanos a través del presupuesto22, instrumento a través del cual se asignan recursos para diferentes fines (gasto), tales como educación, salud, servicios básicos, construcción de caminos, electrificación y otros (en el marco de sus competencias), con el propósito de atender las necesidades y demandas sociales de la población; a fin de lograr la provisión de bienes y servicios públicos y por ende el desarrollo nacional y local.
Las ETA deben elaborar sus presupuestos institucionales considerando la integralidad y articulación de los procesos de planificación, programación, inversión y presupuesto, incorporando los mecanismos de participación y control social, en el marco de la transparencia fiscal y equidad de género.
21 El procedimiento para implementar una tesorería se encuentra especificado en las Normas Básicas del Sistema de
Tesorería (NB-ST), aún vigente.
22 Instrumento de política fiscal que determina la asignación de recursos públicos para el cumplimiento de objetivos y
metas establecidos en los diferentes instrumentos de planificación (Plan Operativo Anual (POA) y Plan Nacional de Desarrollo (PND) entre otros). Es un instrumento de planificación y control que describe los planes y resultados esperados, expresados en la asignación de recursos, constituyéndose en la expresión financiera de los planes del Estado, manteniendo el equilibrio entre los ingresos y los gastos y la sostenibilidad financiera en el tiempo (Normas Básicas del Sistema de Presupuesto).
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Por lo tanto, a manera de síntesis, en el esquema siguiente se resume el proceso presupuestario que establece la normativa vigente23.
2.5 Límites de gasto en las entidades territoriales autónomas
Con el fin de mantener la relación entre la inversión pública y el gasto de funcionamiento24, la LMAD establece algunos límites del gasto a las entidades territoriales autónomas; en el caso de los gobiernos autónomos departamentales y los gobiernos autónomos regionales (GAR), el 15% para gasto corriente y 85% para gasto de inversión y, en el caso de los gobiernos autónomos municipales (GAM) y los gobiernos autónomos indígena originario campesinos, el 25% para gasto corriente y el 75% para gastos de inversión.
Respecto a los recursos provenientes de las regalías departamentales, el Fondo de Compensación Departamental el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD), los GAD tienen como porcentaje máximo destinado para gastos de funcionamiento el 15% del total de ingresos provenientes de estas fuentes de financiamiento. En el caso de los GAM el porcentaje máximo de gastos de funcionamiento es de 25% que para efectos de cálculo se aplica sobre el total de recursos específicos, coparticipación tributaria y Cuenta Especial del Diálogo 2000 (HIPC II); pero para financiar los gastos de funcionamiento solo pueden utilizar recursos específicos y de la Coparticipación Tributaria.
23 Artículo 114, LMAD.
24 Los Gastos de Funcionamiento son aquellos referidos al financiamiento de Servicios Personales de los gobiernos
autónomos (Órgano Ejecutivo, Asamblea Departamental y Regional, Concejo Municipal y Órgano Legislativo de las AIOC según usos y costumbres), así como el financiamiento de servicios como: Luz, Agua, Teléfono, Pasajes, Combustibles, etc.
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Sin embargo, en el caso de los recursos específicos25 de las entidades territoriales
autónomas, éstos pueden destinarse a gastos de funcionamiento o inversión, sin un límite específico, es decir, podrán ser utilizados a criterio de las propias entidades territoriales autónomas. En base al análisis de las disposiciones normativas citadas en esta sección, es posible afirmar que el régimen económico financiero con el que se cuenta en la actualidad, transita por un proceso permanente de transformación y adecuación a un Estado descentralizado y con autonomías, ello como mandato de la naturaleza estatal contenida en el texto constitucional, razón por la que señalar que el modelo proviene del modelo anterior de descentralización –que con mayor rigurosidad técnica y académica debe ser denominado de desconcentración administrativa– no es correcto, ya que se puede advertir que el actual régimen posee una serie de características muy distintas, lo que favorece a la implementación de las autonomías en Bolivia.
3. Institucionalidad del proceso de diálogo
El proceso de diálogo del pacto fiscal se realizó en el marco de una metodología ordenada, ello con el fin de alcanzar los fines de este espacio de debate técnico, razón por la cual, a través del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal, se definieron cinco etapas, cada una de las cuales con un objetivo específico, las cuales se desarrollaron conforme a lo previsto, generando los resultados que se tienen hasta la fecha.
La primera de ellas es la “Preparatoria”, donde se definen los aspectos institucionales, administrativos, logísticos y de coordinación entre los miembros del Consejo Nacional de Autonomías.
La etapa dos: “Socialización”, tiene como objetivo difundir ampliamente a la sociedad civil la información sobre el uso y destino de los recursos públicos en los diferentes niveles de gobierno. La etapa tres: “Priorización de Agendas”, implica la construcción de una agenda territorial productiva y social en el marco del ejercicio competencial y del sistema de planificación integral del Estado (SPIE).
En la etapa cuatro: “Asignación e Inversión Efectiva” se identifican los factores críticos de carácter externo e interno (legales, institucionales y administrativos) que afectan a la gestión y administración pública, y se propone una adecuación normativa y mecanismos o procedimientos orientados a mejorar la gestión pública.
Finalmente, en la quinta etapa: “Análisis de las fuentes de recursos”, se elabora un diagnóstico de las fuentes y usos de los recursos públicos actuales, y se construye una propuesta conjunta de alternativas de financiamiento destinada al incremento de los recursos disponibles en todos los niveles de gobierno.
25 Financiamiento que obtienen las instituciones públicas del nivel central delo Estado y de las ETA por concepto de
ingresos de operación, venta de bienes y servicios, regalías, contribuciones a la seguridad social, tasas derechos, multas y otros que resultan de la actividad propia de dichas entidades.
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A continuación se realiza una descripción más detallada de los objetivos e hitos que marcaron cada una de estas etapas, reflejando con ello los resultados alcanzados en este proceso de diálogo del pacto fiscal.
ETAPA 1: PREPARATORIA Objetivo:
Desarrollar los aspectos administrativos, logísticos, documentales y de coordinación interinstitucional que se requieran para llevar adelante las actividades inherentes a las siguientes etapas del Pacto Fiscal.
Hitos:
- 3º Sesión del CNA: 16 de agosto de 2015.
- Se define que la Secretaría Técnica elabore el “Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal”, mismo que debía de prever la conformación de una Comisión del Pacto Fiscal como instancia ad hoc26. Este reglamento fue aprobado en grande durante la sesión ordinaria del CNA convocada para el miércoles 31 de Agosto de 2016, solicitándose se incluyan en su redacción disposiciones relativas a la conformación la Comisión Técnica del Pacto Fiscal (CTPF), la forma de aprobación del acuerdo final del Pacto Fiscal, los requisitos para la realización paralela de etapas de la metodología del proceso de diálogo, así como la eliminación de la exigencia de contar con normas básicas institucionales aprobadas (Estatutos Autonómicos y Cartas Orgánicas Municipales) como requisito para ingresar a la quinta y última etapa.
- Aprobación de la conformación y estructura de la CTPF como un equipo multidisciplinario y especializado con la función de elaborar los Documentos de Trabajo y otras tareas para el desarrollo de las etapas del Pacto Fiscal.
4º Sesión del CNA: 31 de agosto de 2015.
- Tratamiento y aprobación del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal. - Conformación de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal con participación de las entidades
territoriales autónomas.
- Evaluación de la inversión pública.
26 De acuerdo al reglamento del CNA las Comisiones Ad Hoc son creadas por mayoría absoluta de la plenaria para examinar un asunto específico.
Si bien están conformadas por miembros del Consejo, no se excluye la posibilidad de que estos puedan delegar su representación a servidores públicos de sus instituciones y que puedan coordinar sus tareas con organizaciones sociales representantes de la sociedad civil y otras instituciones con carácter consultivo.
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- 1º Reunión de la CTPF: La Paz, 28 de septiembre de 2016
- Elaboración de cronograma para cada una de las 5 etapas del proceso de diálogo del pacto fiscal tomando en cuenta el desarrollo paralelo de las mismas.
- Revisión en detalle del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal incorporando las disposiciones solicitadas por la plenaria del CNA.
- 5º Sesión del CNA: La Paz, 23 de noviembre de 2016:
- Aprobación en detalle del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal: consta de 39 Artículos y tiene por objeto de regular y establecer los parámetros normativos del procedimiento y mecanismos para el funcionamiento y el diálogo del proceso del Pacto Fiscal.
- El Reglamento establece que el Ministerio de Autonomías (Viceministerio de Autonomías), en calidad de Secretaría Técnica del CNA, será quién convoque, dirija y coordine las reuniones y el trabajo de la CTPF.
- Aprobación del cronograma de las etapas del proceso de diálogo que comprime su duración a un total de once (11) meses, desde octubre de 2016 hasta agosto de 2017.
- 2º Reunión de la CTPF: Tarija, 01 de diciembre de 2016:
- Se solicita al SEA la preparación de una propuesta de catálogo de información para socializar durante la Etapa 2: Socialización.
- Los delegados del MA y del SEA presentaron los procedimientos y criterios operativos para el despliegue territorial en la Etapa 2.
- 3º Reunión de la CTPF: Sucre, 14 y 15 de diciembre de 2016:
- Se aprobó la propuesta de catálogo de información presentada por el SEA que consiste en dos cuerpos: el primero de ellos, el Catálogo de Información General está compuesto por información indispensable para el desarrollo del despliegue territorial y de los eventos de socialización (46 datos agrupados en 4 categorías y 18 subcategorías). El segundo es el Catálogo de Información Específica que contiene datos adicionales que responden a los requerimientos particulares de las entidades con representación.
- Se aprobó la metodología de despliegue territorial para la Etapa de Socialización consistente en 65 eventos a escala nacional -desarrollados de manera regionalizada (agrupando a los municipios en regiones) en ocho (8) departamentos y, en el caso específico de Santa Cruz, en cada una las capitales de las 15 provincias-,
- Se presentaron lineamientos generales para las etapas 3 (Priorización de Agendas) y 4 (Asignación e Inversión Efectiva). El esquema para la realización de ambas etapas fue puesto a consideración de cada uno de las delegadas y delegados para que sea enriquecida con sus aportes y sugerencias.
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- 4º Reunión de la CTPF: Santa Cruz de la Sierra, 26 y 27 de enero de 2017:
- Revisión en detalle de las bases de datos del Catálogo de Información General que fueron remitidas a cada uno de los delegados.
- Aprobación de los modelos de convocatoria y el programa tipo para los eventos de socialización.
ETAPA 2: SOCIALIZACIÓN Objetivo:
Informar a la sociedad civil sobre las competencias de los diferentes niveles de gobierno, del manejo de las finanzas públicas, la situación económico-social del ámbito nacional y sub nacional y de las condiciones y alcances del Pacto Fiscal.
Hitos:
- 5º Reunión de la CTPF: La Paz, 08 de febrero de 2017:
- Se aprobó el calendario y el cronograma para el despliegue territorial de los eventos de socialización.
- Se puso a disposición de los miembros de la CTPF la presentación oficial a ser utilizada durante los eventos de socialización, misma que podía ser modificada de acuerdo a la región y el departamento.
- 6º Reunión de la CTPF: Cochabamba, 02 de marzo de 2017:
- Se realizó la evaluación de los eventos de socialización realizados con la posibilidad de realizar ajustes a la duración de los mismos.
- Se acordó que la ficha de sistematización de los eventos de socialización deben remitirse al SEA hasta 5 días después de la realización de los mismos.
- 7º Reunión de la CTPF: La Paz, 11 de abril de 2017:
- Se realizó la evaluación del despliegue territorial durante la etapa de Socialización, presentándose los siguientes resultados:
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- Se dio por concluida la Etapa de Socialización una vez cumplido el despliegue territorial acordado, dejando abierta la posibilidad de realizar eventos complementarios de socialización a cargo y bajo responsabilidad del delegado que lo convoque, sin afectar el desarrollo de las subsiguientes etapas.
- Se definió que las actividades correspondientes a las etapas 3 y 4 se desarrollarían durante los meses de abril y mayo de 2017. El SEA puso a consideración de la CTPF una propuesta metodológica que los delegados enriquecieron para remitirla a cada uno de ellos en la siguiente semana.
ETAPA 3: PRIORIZACIÓN DE AGENDAS Objetivo:
La construcción y priorización de agendas productivas y sociales destinadas al cumplimiento de metas estatales, en el marco del ejercicio de las competencias del Nivel Central del Estado y las Entidades Territoriales Autónomas. Esta etapa se realizará en el marco del Plan General de Desarrollo Económico y Social, el Plan de Desarrollo Económico Social, los Planes Territoriales de Desarrollo Integral y Planes de Gestión Territorial Comunitaria de las Entidades Territoriales Autónomas.
Hitos:
- 8º Reunión de la CTPF: Oruro, 25 de abril de 2017:
- Se aprobó la metodología para la realización de la Etapa 3 con los siguientes componentes: o La priorización de agendas implica la determinación de las principales
necesidades compartidas y estructurales del departamento, desde una perspectiva regional en los ejes productivo y social.
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o Las etapas que comprenden su implementación (reuniones informativas y reuniones de priorización) son fusionadas en una sola que podrá realizarse en uno o dos días.
Los criterios para la priorización de agendas son:
o Concurrencia de competencias: tomar en cuenta aquellas acciones en las que más de un gobierno posea competencias relacionadas.
o Inclusión en la planificación: las agendas priorizadas deberán enmarcarse en aquellas acciones que se encuentren establecidas en la planificación realizada por los diferentes niveles de gobierno. Es decir los insumos para la priorización de agendas son el PGDES, el PDES, el PTDI y el PGTC cuando corresponda.
o Disponibilidad de financiamiento: Se tomará en cuenta tanto las acciones que posean financiamiento como aquellas que requieran su búsqueda. o Alcance Regional: Identificarán acciones en las que más de una ETA tenga
beneficio específico con su implementación.
o Jerarquización: Las agendas priorizadas establecerán con claridad qué acciones son más importantes respecto de las otras que se priorizaron. o Disminución de brechas de desigualdad: Las agendas priorizadas
deberán incluir en sus acciones mujeres, niños y adolescentes.
- Una vez realizados los Encuentros Departamentales de priorización de agendas en cada uno de los departamentos, y sus matrices remitidas al SEA, la Secretaría Técnica del CNA debe elaborar un informe de sistematización de las 9 agendas priorizadas que servirá de insumo al Ministerio de Planificación del Desarrollo para incorporar a la planificación estatal, además de que entre los diferentes niveles de gobierno se podrán establecer mecanismos de coordinación para el cumplimiento de las metas estatales.
- Se aprobó la propuesta metodológica de la etapa 4 elaborada por el SEA, cuyo propósito es consensuar una agenda legislativa conjunta de cambios normativos para el fortalecimiento institucional y mecanismos que mejoren la gestión pública.
- 9º Reunión de la CTPF: La Paz, 06 de julio de 2017:
- Se presentó el cronograma de los Encuentros Departamentales con el siguiente detalle:
DEPARTAMENTO FECHA
Santa Cruz 18 de mayo
19 Pando 08 de junio Cochabamba 09 de junio Oruro 12 de junio La Paz 13 de junio Chuquisaca 20 de junio Potosí 20 de junio Beni 04 de julio CONAIOC 03 de julio
En el caso de la Región del Chaco Tarijeño se presenta una particularidad, este nivel de gobierno se encuentra en proceso de consolidación de su Órgano Ejecutivo, razón por la cual aún no se llevó adelante el evento de priorización de agendas productivas y sociales. Sin embargo, esta priorización se realizará en lo venidero y será enviada al SEA.
- Se presentó el detalle de los departamentos que remitieron la documentación referida a las agendas productivas y sociales consensuadas:
DEPARTAMENTO FECHA DE
ENVIÓ DOCUMENTO MEDIO
Tarija 14 de junio Matriz Competencial Físico
Cochabamba 14 de junio Hoja de Trabajo Correo Electrónico
Oruro 27 de junio Hoja de Trabajo Correo Electrónico
Pando 04 de julio Matriz Competencial Correo Electrónico
Potosí 04 de julio Matriz Competencial Correo Electrónico
CONAIOC 05 de julio Hoja de Trabajo Físico
La Paz 05 de julio
Hoja de trabajo y Matriz Competencial
Físico
Chuquisaca 06 de julio Hoja de trabajo Físico
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Hasta el día 06 de julio de 2017 el Departamento del Beni no remitió su agenda productiva y social, debido a que la realización de su evento fue posterior a esa fecha.
- El SEA elaborará un documento final de las Agendas Productivas y Sociales priorizadas por Departamento, conforme a la tarea asignada en el Acta 008/2017, una vez que todas las agendas hayan sido remitidas en conformidad. El documento final será puesto a consideración de los miembros de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal para su conocimiento y observaciones, en aquellos casos donde corresponda.
ETAPA 4: ASIGNACIÓN E INVERSIÓN EFECTIVA Objetivo:
Identificar los factores internos y externos que mejoren la administración de recursos públicos y posibiliten una mejor prestación de bienes y servicios públicos.
Por lo señalado, no sólo es importante la identificación de elementos que retrasan la gestión pública, sino y sobre todo, el que a partir del análisis conjunto que se realice, se puedan establecer y consensuar mecanismos que permitan incrementar la eficiencia del sistema, causando la menor tensión posible entre los miembros del sistema.
Hitos:
- 9º Reunión de la CTPF: La Paz, 06 de julio de 2017:
- Las y los delegados de la CTPF se comprometieron a enviar las propuestas de la Etapa 4: Asignación e Inversión Efectiva al SEA hasta el día 21 de julio de 2017.
- El SEA sistematizará las propuestas enviadas y elaborará un documento final que será remitido a las y los delegados de la CTPF hasta el día 26 de julio de 2017.
- Todas las propuestas de mejora de la gestión pública deberán establecer los siguientes elementos para la identificación de los factores internos y externos:
o Identificación de la disposición normativa sujeta a modificación o de la mejora operativa de la gestión pública.
o Propuesta específica de modificación (redacción concreta).
o Justificación técnica y normativa de la propuesta realizada demostrando su viabilidad. - Se aprobó el cronograma de encuentros por nivel de gobierno previstos en el Reglamento
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ENCUENTRO FECHA LUGAR
Órgano Ejecutivo del NCE 21 de julio La Paz
GAD y GAR 18 y 19 de agosto Santa Cruz de la Sierra
GAM Categorías A y B 17 y 21 de agosto Santa Cruz de la Sierra y
Cochabamba
GAM Categorías C y D 15 de agosto La Paz
AIOC 18 de agosto La Paz
- El primer encuentro fue del Órgano Ejecutivo del Nivel Central del Estado donde participaron los viceministros de: Autonomías, Presupuesto y Contabilidad Fiscal, Planificación y Coordinación, Justicia y Derechos Fundamentales y el Director Ejecutivo a.i del Servicio Estatal de Autonomías, acompañados por sus respectivos equipos técnicos. En este encuentro se aprobó la identificación de factores internos y externos con el objetivo de generar alternativas para la mejora de la gestión pública, tomando como referencia los siguientes ejes temáticos:
1) Productivo y Social.
2) Coordinación Intergubernamental. 3) Gestión Pública.
- Los resultados del Encuentro del Órgano Ejecutivo del Nivel Central del Estado fueron remitidos a los delegados de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal para su consideración en los Encuentros de las Entidades Territoriales Autónomas.
- 10º Reunión de la CTPF: La Paz, 01 de agosto de 2017:
- Cada miembro de la CTPF dio a conocer sus propuestas para la Etapa 4 y se aprobó la metodología para los Encuentros de las Entidades Territoriales Autónomas.
- Posteriormente, el Servicio Estatal de Autonomías en coordinación con los delegados de la CTPF elaboró un documento de sistematización de factores internos y externos que dificultan la gestión pública en base a los resultados del Encuentro del Órgano Ejecutivo del NCE y las propuestas presentadas, para su revisión y retroalimentación en los Encuentros de las Entidades Territoriales Autónomas.
- 6º Sesión del CNA: La Paz, 16 de agosto de 2017:
- Se aprobaron las modificaciones del Reglamento Interno del Consejo Nacional de Autonomías, aprobado mediante CNA/Resolución 002/2015, modificado por
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CNA/Resolución N° 003/2015, en conformidad a lo establecido en la Ley N° 031 de 19 de julio de 2010, Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, Modificado por la Ley N° 705, de 05 de junio de 2015, modificado por Ley N°924, de 29 de marzo de 2017. - Se aprobaron las modificaciones del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal, aprobado en grande por la CNA/Resolución 005/2016 y aprobado en detalle por la CNA/Resolución 006/2016.
- Se aprobó en grande el informe de cierre de las Etapas 2 y 3 del Proceso de Diálogo de Pacto Fiscal quedando pendientes las complementaciones de algunos departamentos, los aportes de ACOBOL y la agenda de la Autonomías Regional del Chaco de Tarija.
- Se aprobó la ampliación del cronograma del Proceso de Diálogo del Pacto Fiscal para que las Etapas cuatro y cinco sean concluidas hasta el 15 de noviembre de 2017.
- 11º Reunión de la CTPF: La Paz, 12 y 13 de septiembre de 2017:
- Una vez realizados todos los Encuentros de las Entidades Territoriales Autónomas y en función a lo establecido en el Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto, se instaló en fecha 12 y 13 de septiembre el Encuentro Conclusivo Nacional de la Etapa 4: Asignación e Inversión Efectiva, al mismo tiempo que la 11va. Reunión de la CTPF. Para ello, el SEA realizó una revisión previa de más de 200 factores críticos identificados por los diferentes niveles de gobierno en base a los siguientes criterios:
- Factores internos inherentes a los gobiernos autónomos. - Factores críticos que serán analizados en la Etapa 5. - Análisis y debate en Comisión Técnica del Pacto Fiscal. - A continuación se presentan los resultados:
- Como resultado del Encuentro Conclusivo Nacional, la Secretaría Técnica del CNA remitió en fecha 18 de septiembre del 2017 a los delegados de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal un documento preliminar que contenía los acuerdos y disensos establecidos, a la espera de sus observaciones y sugerencias.
- 12º Reunión de la CTPF: Santa Cruz, 29 y 30 de septiembre de 2017: (Encuentro Conclusivo Nacional)
GGAA Factores Criticos Identificados Análisis Etapa 5 Factor Interno Análisis en CTPF GAD 109 17 6 86 GAM 91 7 16 68 GAIOC 10 2 8 TOTAL 210 26 22 162
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- Se analizó y aprobó el Documento de Consensos y Disensos de la Etapa 4: Asignación e Inversión Efectiva, para su remisión al Consejo Nacional de Autonomías.
Dicho documento está compuesto por 16 puntos de consenso y 2 puntos de disenso.
- El SEA elaboró un resumen de agenda legislativa para la mejora de la gestión pública. - El SEA elaboró una propuesta de cronograma para la instalación de los Consejos de
Coordinación Sectorial y las Comisiones Técnicas.
- 7º Sesión del CNA: La Paz, 11 de octubre de 2017:
- Se aprobó el Informe de conclusiones de la Etapa Cuatro: Asignación e Inversión Efectiva y el Documento de Consensos y Disensos del Encuentro Conclusivo Nacional.
- Se aprobó la agenda legislativa conjunta de cambios normativos, fortalecimiento institucional y mecanismos que mejoren la gestión pública como resultado de la etapa 4. ETAPA 5: ANÁLISIS DE LAS FUENTES DE RECURSOS
Objetivo:
Elaborar un diagnóstico de las fuentes de los recursos públicos actuales, para la visibilización de los compromisos alcanzados en las etapas previas, de manera de coadyuvar a un mejor aprovechamiento de las alternativas de financiamiento.
Hitos:
- 12º Reunión de la CTPF: Santa Cruz, 29 y 30 de septiembre de 2017:
- El SEA enviará a las y los delegados de la CTPF una nueva versión del documento metodológico de la etapa 5 tomando en cuenta las observaciones realizadas y aceptadas. - 13º Reunión de la CTPF: La Paz, 27 de octubre de 2017:
- Se aprobó la metodología de la etapa 5.
- Se aprobó la estructura de contenidos del Documento de Diagnóstico de la etapa 5.
- El SEA envió a delegadas y delegados de la CTPF en fecho 02 de noviembre el Documento de Diagnóstico elaborado en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
- Se definió de manera preliminar el cronograma de encuentros departamentales para la recepción de propuestas referidas a la etapa 5.
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- 14º Reunión de la CTPF: Cobija, 03 y 04 de noviembre de 2017:
- Se realizó el tratamiento del Documento de Diagnóstico de la etapa 5 y cada nivel de gobierno, entidad territorial autónoma o representación presentó sus observaciones, complementaciones y recomendaciones al documento.
- 15º Reunión de la CTPF: La Paz, 11 de noviembre de 2017:
- Las delegadas y delegados de la CTPF realizaron la presentación de propuestas para la etapa 5.
- Se aprobó el Documento de Alternativas de Financiamiento para su tratamiento posterior en el CNA en fecha 15 de noviembre.
- 8º Sesión del CNA: La Paz, 15 de noviembre de 2017:
- Se aprobó el documento de Mandatos y Alternativas de Financiamiento.
- Se instruyó a la Comisión Técnica del Pacto Fiscal trabajar de manera inmediata en las comisiones técnicas y consejos de coordinación sectorial de acuerdo a lo que señala el documento de Mandatos y Alternativas de Financiamiento (25 consensos y 2 disensos). Tanto las comisiones técnicas como los consejos de coordinación sectorial elaborarán un informe sobre los acuerdos alcanzados.
- Se instruyó al Servicio Estatal de Autonomías la elaboración del Documento Final establecido en el Artículo 38 del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal, en base a los acuerdos generados en todas las Etapas del Proceso de Diálogo del Pacto Fiscal, mismo que deberá ser presentado hasta el 06 de diciembre para su consideración por parte del Consejo Nacional de Autonomías.
4. Diagnóstico de las finanzas públicas del Estado
Asimetrías verticales entre el Nivel Central del Estado y las Entidades Territoriales Autónomas
Con los datos de recaudación observados en el periodo 2010 y 2016, de las diferentes fuentes de recursos del Estado Plurinacional de Bolivia, el siguiente cuadro demuestra que no existen profundas asimetrías verticales entre el nivel central y la Entidades Autónomas (Para fines de exposición de información incluyen a las Universidades Públicas porque participan de la distribución de recursos); toda vez que el Nivel Central del Estado participó del 60% de los recursos efectivos, lo cual guarda relación con las mayores competencias asignadas en la Constitución Política del Estado (60 competencias privativas y exclusivas, además de las concurrentes), quedando el 40% para las ETAs.
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DISTRIBUCIÓN RECURSOS NIVEL TGN Y LAS ENTIDADES AUTÓNOMAS (En millones de bolivianos)
(*)No incluye asignación a Renta Dignidad, Fondo de Fomento a Educación Cívico Patriótica y Fondo Indígena Fuente: SIGMA – SIGEP. Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
Asimetrías horizontales y verticales entre ETA Asimetrías horizontales a Nivel Departamental
El siguiente gráfico muestra las asimetrías que existen entre los Gobiernos Autónomos Departamentales considerando las transferencias y regalías (Regalías Hidrocarburíferas, Mineras, Forestales, IDH, IEHD y Fondo de Compensación) en relación al número de habitantes del Censo Nacional de Población y Vivienda 2012 (per cápita) y el porcentaje de población pobre de acuerdo a datos del Instituto Nacional de Estadística.
ASIMETRÍAS EN LAS TRANSFERENCIAS PERCAPITA ENTRE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DEPARTAMENTALES, 2016
(En Bolivianos) Concepto 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Acumulado 2010 - 2016 Distribución TGN 18.127 23.829 27.361 32.333 36.231 37.613 33.763 209.255 60% Coparticipación Tributaria 14.880 19.069 22.022 25.422 28.984 31.725 29.827 IDH* 1.261 1.681 2.281 2.927 2.926 2.083 1.020 Regalías 1.293 1.589 2.406 2.899 2.984 2.109 1.146 IEHD 693 1.489 652 1.085 1.337 1.696 1.769 ENTIDADES AUTÓNOMAS 12.292 16.139 20.075 23.968 25.735 22.477 17.029 137.714 40% ETAS 10.818 14.224 17.624 21.036 22.542 19.407 14.501 Gobernaciones 4.350 5.808 7.342 8.669 9.152 6.900 4.480 IDH* 674 897 1.202 1.541 1.549 1.101 537 Regalías 3.299 4.164 5.648 6.532 6.942 4.914 3.017 IEHD 377 747 492 596 661 885 927 Municipios 6.468 8.417 10.282 12.367 13.390 12.507 10.021 Coparticipación Tributaria 3.968 5.085 5.903 6.812 7.766 8.501 7.992 IDH* 2.364 3.148 4.221 5.414 5.441 3.868 1.887 Regalías 136 183 158 141 183 138 142 UNIVERSIDADES 1.475 1.914 2.451 2.932 3.193 3.069 2.528 Coparticipación Tributaria 992 1.271 1.588 1.825 2.080 2.277 2.139 IDH* 483 643 863 1.107 1.112 792 389 Total 30.419 39.967 47.436 56.301 61.966 60.089 50.792 346.969 100%
26 Fuente: SIGMA – SIGEP, INE y DS 2078
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
Los GAD de La Paz, Cochabamba, Oruro y Santa Cruz presentan un per cápita por debajo del promedio nacional (Bs 468 por habitante). Por su parte, el per cápita más alto es del GAD de Tarija con Bs3.113, el mismo que también presenta el menor porcentaje de población pobre. El departamento de Potosí, que presenta la mayor proporción de pobres (58%), recibe cuatro veces menos.
La distribución espacial de los recursos naturales genera que los gobiernos departamentales no se beneficien de igual forma de los recursos percibidos por concepto de regalías. Así vemos que las Regalías Hidrocarburíferas representan el 48% respecto al total (Bs 4703 Millones), de los cuales el 60% se encuentra en el Departamento de Tarija.
COMPOSICIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS A LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DEPARTAMENTALES, 2016 (En Millones de Bs)
Fuente: SIGMA – SIGEP
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
DESCRIPCIÓN TOTAL CHU LPZ CBB ORU PTS TAR SCZ BEN PAN
TOTAL TRANFERENCIAS 4.703.142.707 406.556.450 464.612.275 348.221.732 219.727.081 628.256.440 1.505.094.761 645.999.925 296.664.694 188.009.349 POBLACIÓN 10.059.856 581.347 2.719.344 1.762.761 494.587 828.093 483.518 2.657.762 422.008 110.436
PERCAPITA PROMEDIO / GADS 468 699 171 198 444 759 3.113 243 703 1.702
PROPORCIÓN DE POBLACIÓN POBRE 44% 52% 45% 45% 46% 58% 33% 35% 54% 55%
GOBERNACIONES IEHD FCD IDH REGALIAS
MINERAS REGALIAS HIDROC. REGALIAS FORES. TOTAL CHUQUISACA 56,3 0,0 82,7 4,4 263,0 0,1 406,6 LA PAZ 127,2 122,1 82,7 131,8 0,0 0,8 464,6 COCHABAMBA 95,5 73,1 82,7 9,5 87,3 0,1 348,2 ORURO 53,5 14,4 82,7 69,2 0,0 0,0 219,7 POTOSI 64,5 0,0 82,7 481,0 0,0 0,0 628,3 TARIJA 53,1 0,0 107,7 1,2 1.342,8 0,2 1.505,1 SANTA CRUZ 125,2 50,1 82,7 21,9 358,9 7,2 646,0 BENI 51,0 0,0 82,7 38,0 124,4 0,6 296,7 PANDO 40,7 0,0 82,7 1,2 62,2 1,3 188,0 TOTAL REGALIAS 667,0 259,6 769,1 758,4 2.238,7 10,4 4.703,1
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ASIMETRÍAS TRANSFERENCIAS Y REGALÍAS 2016 VS. DENSIDAD POBLACIONAL (En Millones de bolivianos y porcentajes)
Fuente: SIGMA – SIGEP, INE y DS 2078
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
La actual distribución de recursos no considera la extensión territorial, ni la densidad poblacional, es así que el gráfico muestra que el departamento con menor extensión territorial (Tarija) es el que mayores recursos percibe y el Departamento de Pando, que duplica su extensión territorial es el que menos ingresos recibe.
Asimetrías horizontales a Nivel Municipal
Si analizamos las transferencias per cápita del TGN (Coparticipación Tributaria, IDH y HIPC) en favor de los Gobiernos Autónomos Municipales y los niveles de pobreza, vemos que en el caso de los municipios del Departamento de Pando, el IDH se comporta como un recurso que de alguna manera compensa los altos índices de pobreza; en contraste, los municipios del Departamento de Potosí, que tienen un mayor grado de pobreza reciben 2,6 veces menos que el caso anterior.
Si bien los municipios de Pando recibieron importantes recursos del IDH, corresponde evaluar la calidad del gasto y su incidencia en la reducción de la pobreza.
DESCRIPCIÓN TOTAL CHU LPZ CBB ORU PTS TAR SCZ BEN PAN
TOTAL TRANSFERENCIAS 4.703 407 465 348 220 628 1.505 646 297 188
POBLACIÓN 10.059.856 581.347 2.719.344 1.762.761 494.587 828.093 483.518 2.657.762 422.008 110.436
SUPERFICIE (Km2) 1.062.145 50.778 127.514 57.131 47.092 108.999 37.219 366.586 202.942 63.885
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ASIMETRÍAS TRANSFERENCIAS PERCAPITA 2016 ENTRE GOBIERNOS AUTÓNOMOS MUNICIPALES Y NIVELES DE POBREZA
(En Bolivianos)
Fuente: SIGEP Techos Presupuestarios 2016
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
A continuación se muestran un par de ejemplos de las asimetrías en la asignación de recursos considerando la extensión territorial:
ASIMETRÍAS TRANSFERENCIAS VS EXTENSIÓN TERRITORIAL
(En Bolivianos y Km2)
Fuente: SIGEP Techos Presupuestarios 2016
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Si consideramos la asignación de recursos por km2 de extensión territorial vemos que por
ejemplo Charagua (convertido en Autonomía Indígena el 2017) recibe Bs463 por cada km2 de superficie, en contraste está el municipio de Tito Yupanqui que percibe un equivalente a Bs434.714 por km2.
Asimetrías verticales
Con los datos de transferencias del TGN y regalías en favor de Gobernaciones y Municipios de la gestión 2016, se constata que los Gobiernos Autónomos Departamentales participan del 30% del total de recursos que se asignan a los gobiernos subnacionales; sin embargo, esta relación varia por departamento, siendo el GAD de Cochabamba el que menos recursos percibe (17%) y la gobernación de Tarija la única que presenta mayor proporción (68%).
ASIMETRÍAS VERTICALES ENTRE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES 2016 (En porcentaje)
Fuente: SIGEP 2016
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
ASIMETRÍAS VERTICALES ENTRE GOBIERNOS AUTÓNOMOS DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES, SEGÚN DEPARTAMENTO 2016
(En porcentaje)
30%
70%
30
Fuente: SIGEP 2016
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
El grado de presión tributaria nacional
La presión tributaria (recaudación / PIB), que mide el tamaño del total de tributos pagados por los contribuyentes (personas y empresas) al fisco, en relación al tamaño de la economía, reflejado por el valor de su Producto Interno Bruto (PIB), es un indicador usual que facilita una idea aproximada de la preponderancia que tienen este tipo ingresos, como principal fuente de financiamiento para el funcionamiento del Estado.
Al respecto, el siguiente gráfico presenta la evolución en los últimos 7 años, de la presión tributaria total, sin considerar los impuestos generados en el sector hidrocarburífero (Impuesto Directo a los Hidrocarburos IDH e Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados -IEHD) e incluyendo la carga de los tributos municipales, que también forman parte de las obligaciones tributarias de la población.
COMPOSICIÓN DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA TOTAL (1) Y PRESIÓN TRIBUTARIA NACIONAL
(En millones de Bs. y porcentaje del PIB)
DESCRIPCIÓN TOTAL CHQ LPZ CBB ORU POT TAR STC BEN PAN
TOTAL TRANSFERENCIAS 15.535 1.121 3.122 2.099 860 1.551 2.200 3.187 880 514 GADS 4.703 407 465 348 220 628 1.505 646 297 188 GAMS 10.832 715 2.657 1.751 640 923 695 2.541 583 326 22.712 30.120 35.115 41.561 45.932 47.448 44.258 1.837 2.120 2.384 2.752 3.021 3.538 4.073 24.549 32.240 37.499 44.313 48.953 50.986 48.332 17,80% 19,39% 20,04% 20,92% 21,47% 22,36% 20,69% 0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00% 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
RECAUD. TRIB. NAC. RECAUD. TRIB. MUN. TOTAL RECAUD. TRIB. PRESIÓN TRIBUTARIA (% PIB)
(1) No incluye el Impto. Directo a los Hidrocarburos (IDH) y el Impto. Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados IEHD), que gravan a la producción y comercialización de hidrocarburos, respectivamente.
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas Elaboración: Servicio Estatal de Autonomías
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Es así que la tendencia uniforme de la presión tributaria, durante el periodo mostrado, con un promedio sostenido del 20% del PIB, se explica, por una parte, por el aumento gradual y proporcionado de la recaudación tributaria, pero sin variaciones excesivas entre cada año, denotando un incremento significativo de la base tributaria
Ambos incrementos, el de la recaudación (hasta el año 2015) y el del PIB, presuponen que el indicador está respondiendo fundamentalmente a la dinámica de demanda interna de la economía.
Este análisis no está afectado por el componente de los impuestos por hidrocarburos (determinados en función a precios internacionales), que, en los últimos 3 años del periodo, aumentarían el valor del indicador, entre 8 y 4 puntos porcentuales, de acuerdo al siguiente detalle:
PRESIÓN TRIBUTARIA DE IMPUESTOS HIDROCARBURIFEROS (2010-2016)
Este comportamiento de la presión tributaria, ejemplifica su naturaleza como indicador solamente referencial y de aproximación limitada, porque no refleja por sí solo, de manera precisa, muchas otras variables que pueden afectar a su cuantificación, entre ellas el tamaño de cada economía, la mayor o menor capacidad económica de la población para pagar los tributos o el grado de informalidad de la economía que debería ser alcanzada por los tributos, es decir, la proporción del universo de contribuyentes potenciales, que evaden las obligaciones tributarias a las que deberían sujetarse al ejercer legalmente sus actividades económicas.
Afectación del incumplimiento tributario a los ingresos nacionales
Para estimar la magnitud del efecto limitante que tiene el incumplimiento tributario, asociado “a la suma de la evasión tributaria y la sub-declaración involuntaria, ambas son formas de incumplir con las obligaciones, aun cuando una sea premeditada y la otra no”27, sobre la expansión de los ingresos nacionales, es necesario conocer qué proporción de ellos está representada por los tributos. El siguiente gráfico describe la composición de los ingresos corrientes totales del Sector Público No Financiero (que no incluye a entidades públicas financieras), correspondiente a la gestión 2014, con la finalidad de correlacionarla con la respectiva estimación disponible del nivel de incumplimiento tributario:
27 Boletín económico Nº 6, Año 2, 2016; Viceministerio de Política Tributaria (MEFP)
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
IDH (MM Bs.) 6.744 8.996 12.111 15.543 15.602 11.097 6.163 IEHD (MM Bs.) 2.191 2.432 2.448 2.779 2.918 2.996 3.333 PIB (MM Bs.) 137.876 166.232 187.154 211.856 228.004 228.031 233.602
PRESIÓN TRIBUTARIA (% PIB) 6% 7% 8% 9% 8% 6% 4%
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas Elaboración: Servicio Estatal de Autonomías
