DEL DESARROLLO ESTATALES, INCLUYENDO AL
DISTRITO FEDERAL
SUMARIO
3.1. Preámbulo, 3.2. Análisis comparativo, 3.2.1. Aguascalientes, 3.2.2. Baja California Norte, 3.2.3. Chiapas, 3.2.4. Chihuahua, 3.2.5. Estado de México, 3.2.6. Guerrero, 3.2.7. Jalisco, 3.2.8. Michoacán, 3.2.9. Morelos, 3.2.10. Nuevo León, 3.2.11. Oaxaca, 3.2.12. Puebla, 3.2.13. Sonora, 3.2.14. San Luis Potosí, 3.2.15. Tamaulipas, 3.2.16. Veracruz, 3.2.17. Yucatán, 3.2.18. Distrito Federal, 3.3. Similitudes, 3.4. Diferencias, 3.5. De la necesidad de un órgano regulador de COPLADES, 3.6. Un caso sui generis: el Distrito Federal.
En este capítulo tercero se abordará el marco jurídico que contempla la obligatoriedad para que los Estados de la Federación cuenten con su respectivo Comité de Planeación del Desarrollo (COPLADE) con la finalidad principal de elaborar y actualizar su Plan de Desarrollo, en congruencia con la instrumentación del Sistema Nacional de Planeación del Desarrollo, que a su vez se coordinará en su integración y funcionamiento con el Sistema de Planeación Democrática del Desarrollo de cada entidad federativa, incluyendo al Distrito Federal.
En el presente capítulo se visualizan las particularidades e incongruencias legales que caracterizan a la capital Federal, por lo que a través de las Leyes en materia de Planeación del Desarrollo para las entidades federativas se observarán los lineamientos y responsabilidades de los gobiernos locales respecto a la elaboración y actualización del Plan de Desarrollo que les corresponde, instrumento jurídico que se identifica tanto en las Constituciones Locales como en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, a la integración del sistema de planeación del desarrollo ya sea estatal o para el Distrito Federal, así como la conformación y funcionamiento de los comités de planeación del desarrollo estatales, incluyendo el caso particular del Comité de Planeación del Desarrollo del Distrito Federal.
Se observarán las respectivas Leyes de Planeación del Desarrollo Estatales, incorporando al análisis comparativo el caso particular y sui generis del Distrito Federal que en principio se identifica en el Estatuto de Gobierno y consecutivamente en la Ley de Planeación del Desarrollo del Distrito Federal con la finalidad de visualizar si existe en la capital Federal un órgano colegiado de consulta y colaboración que participe directamente en tanto en la elaboración y actualización del Plan de Desarrollo del Distrito Federal como en la formulación y ejecución de los programas y proyectos conducentes al desarrollo local, como así sucede en el resto de las entidades federativas.
De tal suerte, que el objeto de este análisis comparativo recae precisamente en el discernimiento respecto a si en efecto existe un sistema de planeación del desarrollo en el Distrito Federal que sea lo suficientemente congruente con el Sistema de Planeación Democrática del Desarrollo Nacional, y que responda a las necesidades del propio Sistema Estatal de Planeación del Desarrollo, aún a pesar de que el Distrito Federal no sea un Estado más de la Federación.
3.1. Preámbulo
Como se recordará, el COPLADE surgió en 1981-1983 como resultado de las decisiones de orden político asumidas por el Gobierno de la República, en el sentido la reforma legislativa de este período consistió en otorgarles a los Estados, a sus habitantes y autoridades, la responsabilidad de planear su propio desarrollo, estableciendo formas más democráticas de participación social y vinculando a los diferentes sectores de la sociedad y al propio gobierno Federal al desarrollo económico y social del País, a través del Sistema Nacional de Planeación.60
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Decreto del Ejecutivo Federal del 5 de Febrero de 1981, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de Febrero de 1981
Desde entonces la responsabilidad de la planeación estatal del desarrollo corresponde al Comité de Planeación del Desarrollo Estatal (COPLADE), que tiene su campo de acción en el ámbito de competencia estatal y tiene como tarea principal participar directamente en la elaboración del Plan de Desarrollo Estatal de cada una de las entidades federativas que componen la República mexicana, con excepción del Distrito Federal donde en la actualidad no se cuenta todavía con un órgano de consulta y participación de estas características.
3.2. Análisis comparativo
Como ya se dijo anteriormente, se analizará la estructura de organización y funcionamiento que han venido desarrollando los Comités de Planeación del Desarrollo, para poder observar de cerca su relación con la elaboración de los Planes y Programas de Desarrollo así como de su importancia para la efectiva prestación de los servicios públicos y la participación social.
Derivado de este análisis comparativo y con la finalidad de elaborar propiamente hablando un estudio de derecho comparado61 lo más completo y diversificado posible, permitirá al lector contar con una panorámica más acabada de las posibles similitudes y diferencias de las Leyes en comento.
Por tal motivo, a continuación nos referiremos a diversos casos que se consideran como los más representativos toda vez que en su legislación se registran importantes reformas y mejoras en materia de planeación del desarrollo, que por orden alfabético son los Estados de Aguascalientes, Baja California Norte, Chiapas, Chihuahua, Estado de México, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Sonora, San Luis Potosí, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán y especialmente el Distrito Federal, ello sin
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Entendiendo al Derecho Comparado como “la disciplina que estudia a los diversos sistemas jurídicos existentes para descubrir sus semejanzas y diferencias”, en Diccionario Jurídico Mexicano, México, Porrúa-UNAM, Tomo II, 1991, pág. 966
dejar de considerar que a lo largo de este análisis comparativo nos referiremos también a otros dispositivos jurídicos que pueden resultar significativos.
3.3.1. Aguascalientes62
La Ley de Planeación del Desarrollo de Estado de Aguascalientes establece que el ejercicio de la planeación asegurará la participación de los sectores de la sociedad mediante la intervención directa tanto del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado como de los Consejos de Desarrollo Municipal, los Consejos de Planeación y Desarrollo Municipal y demás organizaciones, buscando en todo momento que con los planes de gobierno se logre el equilibrio económico de los núcleos urbanos y rurales atendiendo las necesidades básicas, el mejoramiento de las condiciones de vida y la promoción de empleos.
En ella se considera que el Plan de Desarrollo del Estado de Aguascalientes es el instrumento rector de la planeación democrática de la entidad federativa el cual se sujetará a los principios, fines, objetivos políticos, sociales, económicos y culturales contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Constitución Política del Estado de Aguascalientes y en la Ley de Planeación del Gobierno Federal.
Asimismo, estipula que será el Gobernador del Estado el responsable de la conducción del desarrollo de la planeación y de su ejercicio democrático, en la esfera de su competencia y atribuciones, por lo tanto, es el responsable de instituir canales de participación y consulta popular en el proceso de planeación así como de garantizar relaciones intergubernamentales equitativas con la Federación y con los Municipios de la Entidad.
62Ley de Planeación del Estado de Aguascalientes, publicada en el Periódico Oficial de Estado, Tomo
En su artículo séptimo contempla que el Sistema de Planeación Democrática del Estado de Aguascalientes conjugará los esfuerzos de la Administración Pública Estatal con el de los sectores social y privado, y con el de los ciudadanos interesados en el proceso de desarrollo. Cabe señalar que la dependencia encargada de la coordinación del Sistema Estatal de Planeación Democrática es precisamente la Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional quien tiene como atribuciones expresas las de coordinar las acciones en el proceso de la planeación del desarrollo, elaborar el proyecto del Plan de Desarrollo del Estado de Aguascalientes y vigilar el seguimiento de su ejecución, integrar los programas operativos anuales que le encomiende expresamente el Gobernador del Estado para la ejecución del Plan, así como coordinar los programas de desarrollo del Estado con los de los Municipios y con los que lleva a cabo el Gobierno Federal, en los términos de los convenios respectivos y propiciar la integración de los sectores social y privado en el sistema de planeación, procurando la incorporación de su esfuerzo y productividad en el proceso de desarrollo del Estado.
Otro aspecto que es importante destacar es que la Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional tiene la facultad de proponer al Gobernador del Estado los procedimientos conforme a los cuales se sujetarán las acciones de coordinación, escuchando la opinión del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Aguascalientes y la de los Ayuntamientos conforme a las facultades y obligaciones que a cada esfera corresponda.
En efecto, de conformidad con lo establecido por el artículo 39 de esta Ley, el Ejecutivo o Gobernador del Estado, por sí o a través de la Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional y demás dependencias integradas en el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Aguascalientes, podrá concertar la realización de las acciones previstas en el Plan y en los programas, con la participación de los Consejos de Desarrollo Municipal, los Consejos de
Planeación y Desarrollo Municipal y la representación de otros grupos sociales o con particulares interesados.
3.3.2. Baja California Norte63
Es de llamar la atención lo que establece la Ley de Planeación del Estado de Baja California Norte, toda vez que en desde su artículo quinto considera como responsables de la planeación al Poder Ejecutivo del Estado, la secretaría de Planeación y Finanzas del gobierno estatal, las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Estatal y Municipal, el Instituto Estatal de Planeación, el Comité de Planeación para el Desarrollo estatal, el Poder Judicial del Estado, el Poder Legislativo del Estado, los Ayuntamientos, los Presidentes Municipales, y los Organismos Municipales de Planeación.
Dicha ley señala que es responsabilidad del Gobernador del Estado, conducir la Planeación Estatal del Desarrollo, así como aprobar y coordinar la ejecución del Plan Estratégico del Estado y el Plan Estatal de Desarrollo, integrando a éstos los Planes Municipales que formulen los Ayuntamientos, con la participación de los Consejos Ciudadanos de carácter consultivo existentes y de los que sean creados en la entidad, así como los Consejos formalizados o que sean creados en los Municipios, los grupos sociales organizados y los particulares.
De igual forma faculta a los Ayuntamientos para aprobar los Planes de Desarrollo Municipales y antes de remitirlos al Congreso del Estado, los enviarán al INEPLAN a efecto de que realice un dictamen de compatibilidad con el Plan Estatal de Desarrollo del Estado. De igual forma sucederá para el caso de los Planes Estratégicos Municipales y su actualización.
63 Ley de Planeación del Estado de Baja California Norte, publicada en el Periódico Oficial No. 29, de fecha
En cuanto al Sistema Estatal de Planeación del Desarrollo contempla como tal que la planeación estatal del desarrollo se llevará a cabo por las dependencias y entidades de la administración pública Estatal y Municipal con la participación de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, los Ayuntamientos y los ciudadanos, en los términos de esta Ley, mediante el Sistema Estatal de Planeación, por lo que este sistema es el que integra y vincula a los órganos y autoridades responsables del proceso de formulación, instrumentación, control y evaluación de los planes y programas a que se refiere esta Ley, y en el concurrirán los sectores social y privado así como los particulares a través de demandas que formulen o participando en la consulta pública, con el propósito de que intervengan directamente en la elaboración, instrumentación, control y evaluación del desempeño de las instituciones y objetivos de la planeación.
En su artículo 15 se estipula que en materia de planeación el Gobernador del Estado tiene como atribuciones las de planear y conducir el desarrollo integral del Estado en la esfera de su competencia, propiciar la participación del Ejecutivo Federal, los Ayuntamientos, los grupos y organizaciones sociales y privados y los habitantes, en el proceso de planeación para el desarrollo del Estado, así como conducir y alentar los procesos y procedimientos de participación y consulta popular en el Sistema Estatal de Planeación para el Desarrollo del Estado.
Particularmente, el artículo 20 de esta Ley, establece que el propio Comité de Planeación para el Desarrollo estatal está facultado para organizar y sistematizar las demandas y necesidades de la sociedad, recopilar y sistematizar la información de los programas e iniciativas de los gobiernos Federal y Municipales, y operar los mecanismos de concertación, participación, coordinación e inducción del Gobierno del Estado, con los ciudadanos, grupos y organizaciones sociales y privados, así como con los gobiernos Federal, de las Entidades Federativas y de los Municipios, entre otros aspectos.
En cuanto al Poder Legislativo, en su artículo 21 se señala que, en materia de planeación, este órgano del gobierno estatal tiene como atribuciones las de intervenir en las materias que le competen en la elaboración del Plan Estratégico Estatal del Estado y el Plan Estatal de Desarrollo, elaborar su presupuesto por programa, auxiliar en la esfera de su competencia al resto de las autoridades y órganos responsables de la planeación, entre otros aspectos.
Es de llamar la atención que la Ley de Planeación en comento contempla en su artículo 22 las atribuciones que ejerce el Poder Judicial estatal en materia de planeación, las cuales redundan en su intervención respecto de las materias que le competen en la elaboración del Plan Estratégico del Estado y el Plan Estatal de Desarrollo, su intervención en la elaboración de su presupuesto por programa, y su responsabilidad de mantener la congruencia de sus programas con el Plan Estatal, así como los programas Federales y Estatales.
En cuanto al Sistema Estatal de Planeación del Desarrollo estatal, se considera a la participación y consulta de los diversos grupos sociales, para que a través de estos mecanismos la población exprese sus opiniones para la formulación, instrumentación y evaluación de los planes y los programas de gobierno.
3.3.3. Chiapas64
En esta ley de Planeación para el Estado de Chiapas, se establece de primera cuenta que el señalado como sistema estatal de planeación democrática es el conjunto articulado de relaciones funcionales, que establezcan las dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal y municipal entre sí y con la sociedad, a fin de efectuar acciones encaminadas al desarrollo de la entidad, el cual tiene por objeto: 1) el efectuar la planeación del desarrollo del estado y de los municipios a efecto de propiciar el desarrollo
64 Ley de Planeación para el Estado de Chiapas, Periódico Oficial No. 382, Decreto No. 253, de fecha 8 de
integral y sustentable del estado, erradicar la pobreza extrema, elevar el índice de desarrollo humano y la calidad de vida de los habitantes del estado y los municipios que lo integran, y 2) establecer la congruencia entre los planes, programas y proyectos nacionales, estatales y municipales, para el desarrollo.
En su artículo 15 se instituye al Plan Estatal como el documento rector del sistema, cuya función es la de diagnosticar la situación socioeconómica estatal, precisando las políticas públicas, prioridades de atención, misión, visión, los objetivos y las estrategias; además de indicar los programas que deban elaborarse para atender la problemática estatal.
Por otro lado, es importante destacar que esta Ley considera a la Secretaría de Hacienda como la instancia gubernamental facultada tanto para coordinar la integración del plan estatal y apoyar a las dependencias estatales en la integración y formulación de sus correspondientes programas, como para proponer al ejecutivo los procedimientos conforme a los cuales se ejecutarán las acciones convenidas con los municipios y las dependencias federales y en consecuencia apoyar a los municipios en la integración de sus planes, programas y proyectos e incorporarlos al sistema.
3.3.4. Chihuahua65
En un principio, esta Ley de Planeación se contempla que el Sistema Estatal de Planeación Democrática, se vincula con el Sistema Nacional de Planeación Democrática a fin de coadyuvar a la consecución de los objetivos nacionales, señalando como sus elementos constitutivos al proceso de planeación democrática, que permita, a través de la formulación de planes y programas, articular las demandas sociales y traducirlas en decisiones y acciones de gobierno; así como la participación de los sectores social y privado en la
65 Ley de Planeación del Estado de Chihuahua, publicada en el Periódico Oficial, de fecha 19 de abril de
formulación, instrumentación, control y evaluación de los mismos, y establece una estructura institucional, constituida por el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Chihuahua, a través del cual participarán las dependencias federales, estatales y municipales en la formulación, instrumentación, control y evaluación de los planes y programas, así como por los foros de consulta popular, en las diferentes etapas del proceso de planeación.
En cuanto a la operación del Sistema Estatal de Planeación Democrática, se señala que en la distribución de competencias de la Planeación se determina que el Gobernador del Estado está facultado para presidir el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado, aprobar y publicar el Plan Estatal de Desarrollo, remitir el Plan Estatal de Desarrollo al Congreso del Estado, para su examen y opinión, en tanto que al Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Chihuahua le compete coordinar las actividades de la Planeación Estatal de Desarrollo, formular, actualizar, instrumentar, controlar y evaluar el Plan Estatal de Desarrollo y los Programas Especiales, tomando en cuenta las propuestas de las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal y Federal, de los Gobiernos Municipales, así como los planteamientos y propuestas de los sectores social y privado, buscando su congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas de mediano plazo, así como definir, dentro del proceso de programación-presupuestación, la orientación de los recursos del Convenio Único de Desarrollo, hacia la consecución de los objetivos plasmados en el Plan Estatal y Municipales de Desarrollo, así como de los programas que de ellos se deriven, y también la elaboración de los Programas Operativos Anuales, del Plan Estatal de Desarrollo.
En cuanto a la coordinación social, en su artículo 34 se considera al Ejecutivo Estatal como el facultado para convenir con el Ejecutivo Federal o con los Ayuntamientos del Estado, satisfaciendo las formalidades que en cada caso procedan, la coordinación que se requiera a efecto de que participen en la
Planeación Estatal de Desarrollo, coadyuvando con ello a la consecución de los objetivos de la planeación estatal, y para que las acciones a concretarse por el Estado, la Federación y los Municipios, se realicen de manera conjunta en el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Chihuahua.
3.3.5. Estado de México66
La denominada Ley de Planeación del Estado de México y Municipios fundamenta en su artículo segundo que serán los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial del Estado de México y los ayuntamientos de los municipios de la entidad, quienes se coordinarán para participar en la organización del Sistema de Planeación Democrática para el Desarrollo del Estado de México, con objetividad y transparencia, con la participación responsable y consciente de los habitantes y de los diversos grupos y organizaciones sociales y privados, en el que se recogerán sus aspiraciones y demandas para incorporarlas a la estrategia de desarrollo.
Puntualiza que es responsabilidad del titular del Ejecutivo Estatal conducir la planeación para el desarrollo del Estado de México, y al interior de los municipios dicha responsabilidad recaerá en los Presidentes Municipales, quienes lo harán con base en las disposiciones legales y en ejercicio de sus atribuciones con respeto irrestricto a las garantías constitucionales, así como al fortalecimiento del pacto federal y del municipio libre y autónomo.
Respecto al Sistema de Planeación Democrática para el Desarrollo del Estado