Alcances y límites de la ley de planeación del desarrollo del Distrito Federal

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(1)“UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO” FACULTAD DE DERECHO. “Alcances y límites de la Ley de Planeación. del. Desarrollo. del. Distrito Federal” T E S I S QUE PARA OBTENER EL GRADO DE LICENCIADO EN DERECHO PRESENTA: JORGE ROBLES-ARENAS MIGONI. ASESOR: MTRO. MANUEL ALEJANDRO VÁZQUEZ FLORES. MÉXICO, D.F.. ENERO 2013.

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(3) INDICE. Pág. INTRODUCCIÓN CAPÍTULO. I.-. 1 MARCO CONCEPTUAL DEMOCRÁTICA. DE. LA. PLANEACIÓN 4. 1.1. Planeación. 4. 1.2. Planeación Democrática. 6. 1.2.1. Etapas en el proceso de Planeación Democrática. 9. 1.2.2. Lineamientos de la Planeación Democrática. 10. 1.2.3. Relación entre el Sistema Nacional de Planeación 14 Democrática y el Plan Nacional de Desarrollo 1.3. Orígen de la planeación democrática en México. 16. CAPÍTULO II.- MARCO JURÍDICO DE LA PLANEACIÓN EN 22 MÉXICO 2.1. Prefacio. 22. 2.2. Antecedentes históricos. 23. 2.3. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 29. 2.4. Ley de Planeación. 33. 2.4.1.. Funcionarios. involucrados. en. la. Planeación 36. Democrática 2.4.2. El Sistema Nacional de Planeación Democrática. 39. 2.4.3. Participación social y planeación democrática. 42. 2.4.4. Participación ciudadana. 43. 2.4.5. Planes y programas de desarrollo. 44. 2.4.6. Coordinación social. 46. 2.4. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 51.

(4) 2.5. Ley Federal de Entidades Paraestatales. 58. Pág. CAPÍTULO III.- ANÁLISIS COMPARATIVO DE LAS LEYES DE 67 PLANEACIÓN DEL DESARROLLO ESTATALES, INCLUYENDO AL DISTRITO FEDERAL 3.1. Preámbulo. 68. 3.2. Análisis comparativo. 69. 3.2.1.. Aguascalientes. 70. 3.2.2.. Baja California Norte. 72. 3.2.3.. Chiapas. 74. 3.2.4.. Chihuahua. 75. 3.2.5.. Estado de México. 77. 3.2.6.. Guerrero. 83. 3.2.7.. Jalisco. 85. 3.2.8.. Michoacán. 88. 3.2.9.. Morelos. 90. 3.2.10. Nuevo León. 91. 3.2.11. Oaxaca. 94. 3.2.12. Puebla. 96. 3.2.13. Sonora. 97. 3.2.14. San Luis Potosí. 99. 3.2.15. Tamaulipas. 101. 3.2.16. Veracruz. 103. 3.2.17. Yucatán. 105. 3.2.18. Distrito Federal. 107. 3.3. Similitudes. 110. 3.4. Diferencias. 114.

(5) 3.5. De la necesidad de un órgano regulador de COPLADES. 117. 3.6. Un caso sui generis: el Distrito Federal. 119 Pág.. CAPÍTULO. IV.-. HACIA UN SISTEMA DE PLANEACIÓN 123 DEMOCRÁTICA INTEGRAL PARA EL DISTRITO FEDERAL Y APEGADO A DERECHO. 4.1. Antecedentes. 124. 4.2. Diagnóstico. 126. 4.3. Mejoras al Sistema de Planeación del Desarrollo Local. 128. 4.4. De las razones por las que debe reformase la Ley de 129 Planeación del Desarrollo del Distrito Federal 4.4.1. Razones generales. 130. 4.4.2. Razones particulares. 131. 4.5. Bases para garantizar un Sistema de Planeación del 132 Desarrollo integral para el Distrito Federal 4.6. Propuesta de reforma legislativa en materia de 134 planeación del desarrollo del Distrito Federal CONCLUSIONES ENUNCIATIVAS Y PROPOSITIVAS. 137. BIBLIOGAFÍA. 141. HEMEROGRAFÍA. 144. DOCUMENTOS OFICIALES. 145. PÁGINAS ELECTRÓNICAS. 146.

(6) INTRODUCCIÓN. El Distrito Federal es una entidad federativa que desde hace tres décadas ha venido consolidado su proceso de democratización, particularmente en lo que respecta al perfeccionamiento de sus instituciones locales, sin embargo, a la fecha la capital Federal carece de un marco normativo actualizado y apegado a los principios de la planeación democrática (como es la efectiva consulta popular, la participación de los diversos sectores sociales y la inclusión de las demandas más sentidas de la sociedad), a diferencia de lo que sucede con el resto de las entidades federativas. A nuestro parecer ello contraviene a lo preceptuado por el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que este ordenamiento jurídico establece que el Estado organizará un sistema de planeación del desarrollo nacional que se instrumentará con la colaboración tanto de la ciudadanía como de los diversos sectores sociales, con el objeto de incorporar sus demandas al plan y programas de desarrollo, llámense Federales o estatales. El hecho de que la capital del país conserve su calidad de excepción y todavía no se le reconozca como un Estado más de la Federación, no la exime, ni la limita para que el gobierno local del Distrito Federal y sus demarcaciones territoriales cuenten con un sistema de planeación democrática integral como lo establece la propia Constitución General de la República, es decir, que garantice y promueva la plena participación y colaboración tanto de la ciudadanía como de los diversos sectores sociales de esta entidad federativa en la planeación de su desarrollo local, ya que de lo contrario se trastoca el principio de autodeterminación de los pueblos, que es la base fundamental de un Estado democrático de derecho..

(7) En este sentido, la presente investigación de tesis tiene como objetivo principal el de identificar si en efecto la Ley del Planeación del Desarrollo del Distrito Federal, publicada el 27 de enero del año 2000 y reformada por última ocasión el 14 de enero de 2008, es congruente y de conformidad con lo reglamentado por la legislación Federal y local en materia de planeación del desarrollo, y en su caso identificar posibles contradicciones, inconsistencias o lagunas jurídicas respecto de dicha ley. De tal suerte, que el punto de partida de la presente investigación es afirmar que en el Distrito Federal debe operar íntegramente la planeación democrática desde su propio ámbito local, en congruencia con lo establecido por nuestra Carta Magna y de forma indistinta al resto de las entidades federativas que componen la República mexicana, luego entonces surge el cuestionamiento que versa en torno al ¿por qué en la capital Federal no se ha conformado un sistema de planeación democrática integral que esté facultado para intervenir directamente en el diseño, formulación e instrumentación del plan de Desarrollo del Distrito Federal y de sus respectivas demarcaciones territoriales, como sucede en el resto de las entidades federativas? Por lo tanto, la presente investigación tiene como objetivo general el de contribuir al avance democrático de la capital del país y al perfeccionamiento de sus instituciones locales, y como objetivo particular es el de coadyuvar en la actualización de su marco normativo en materia de planeación del desarrollo del Distrito Federal, en congruencia con nuestra Carta Magna y la legislación Federal y local en la materia. Por lo anterior, en la presente investigación de Tesis se desarrollan cuatro capítulos, de los cuales se desprende lo siguiente: En el primer capitulo se expresa lo relacionado al marco conceptual de la planeación democrática, que va desde su concepción y configuración específica en el proceso de planeación democrática hasta su rol en la organización.

(8) público-administrativa local, precisando que la planeación democrática es un precepto inherente al Estado democrático de derecho. El segundo capítulo se refiere al marco jurídico de la planeación democrática, en el cual se expone su entramado institucional y normativo con el objeto de dar a conocer al lector los aspectos esenciales que comprende tanto el sistema nacional de planeación democrática como la legislación existente en materia de planeación del desarrollo del Distrito Federal, para luego identificar las posibles inconsistencias tanto de su marco legislativo aún vigente como de la relación del sistema de planeación democrática estatal con la planeación del desarrollo de la capital Federal. En cuanto al tercer capitulo, se presenta un estudio de derecho comparado entre la legislación estatal en materia de planeación del desarrollo y la ley de planeación del desarrollo del Distrito Federal, en el cual se pretenden identificar y dar a conocer de manera objetiva las posibles inconsistencias que se visualizan en la capital del país, particularmente en lo relacionado a la necesidad de conformar un órgano regulador de los Comités de Planeación del Desarrollo Estatales (COPLADES) y la posibilidad de establecer la figura del COPLADE en el Distrito Federal. Y en el cuarto capítulo se desarrolla la propuesta de nuestra investigación de tesis en donde nos referimos al sistema de planeación democrática integral para el Distrito Federal, el cual se encuentre apegado a derecho y contenga los instrumentos necesarios para dar cumplimiento a lo establecido por la Constitución General de la República y a la legislación en la materia; por tal motivo, se señalan diversos aspectos legales que pueden tomarse en consideración para una posible reforma y actualización del marco jurídico del Distrito Federal en materia de planeación del desarrollo, ello con el ánimo de coadyuvar en la democratización de las instituciones locales y en el mejoramiento de los instrumentos de participación social y organización públicoadministrativa de la capital Federal..

(9) CAPÍTULO I MARCO CONCEPTUAL DE LA PLANEACIÓN DEMOCRÁTICA. SUMARIO 1.1. Concepto de Planeación, 1.2. Planeación Democrática, 1.2.1. Etapas en el proceso de planeación democrática, 1.2.2. Lineamientos de la planeación democrática, 1.2.3. Relación entre el Sistema Nacional de Planeación Democrática y el Plan Nacional de Desarrollo, 1.3. Orígenes de la planeación democrática en México. La planeación se entiende como el proceso mediante el cual se definen los objetivos y las metas de un gobierno, así como la estrategia que se llevará a cabo para lograr estos propósitos1. Por lo tanto, la planeación es un proceso racional organizado mediante el cual se establecen directrices, se definen estrategias y se seleccionan alternativas y acciones, en función de objetivos y metas económicas, sociales y políticas, tomando como base la priorización y disponibilidad de recursos humanos, materiales y financieros, lo que permite establecer un marco jurídico para concretar planes, programas, objetivos y metas que deben cumplirse en un tiempo y espacio determinado, ya sea del ámbito Federal, estatal o municipal.. 1.1.. Planeación. La planeación como tal es un instrumento que se ha utilizado a lo largo de la historia de la humanidad. Vladimir Sachs en su obra Diseño de un futuro para el futuro, asegura que: “El término y concepto de planeación quizás empezaron a ser aplicados y documentados, según Pierre Massé, cuando el Cardenal de Richelieu afirmaba que: los estadistas deberán de anticipar lo que podría suceder, y elaborar planes para integrar armónicamente el presente y el. 1. Al inicio de su mandato como Presidente de la República, Miguel de la Madrid definió a la planeación como “producto coherente de los propósitos, deseos y expectativas de la mayoría de la sociedad”. En Espinoza de los Reyes, Jorge y otros, Planeación Democrática, México, FCE, Cuadernos de Renovación Nacional, Volumen III, 1988, pág. 9.

(10) futuro”2; por su parte, y en un plano más objetivo Enrique González Pedrero expresa que la planeación “es un concepto que responde tanto a los contextos específicos en los que se aplica, como a ciertos objetivos generales que definen un futuro común en un momento determinado”3. Por otra parte, según el Diccionario Jurídico Mexicano, la planeación se refiere más al “intervencionismo económico del Estado en general, y su despliegue bajo la forma de un Sistema de Planeación Democrática, se constituyen y regulan en México de acuerdo a las normas constitucionales”4. Asimismo, se señala más ampliamente que tales disposiciones jurídicas que constituyen y regulan a la planeación en México son “las normas de la Constitución de 1917 en sus artículos 3, 5, 31, 73, 74, 85, 115, 117, 118, 123, 131. A ello se han agregado las reformas y adiciones sancionadas en febrero de 1983 respecto a los artículos 25, 26, 27, 28, y los incisos D), E) y F) adicionados a al fracción XXIX del artículo 73. Estas reformas constitucionales promovidas por el Ejecutivo Federal, así como la expedición de la Ley de Planeación, publicada el 5 de enero de 1983 en el Diario Oficial, han establecido los principios rectores de las actividades, las líneas generales y bases organizativas para el funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación Democrática.”5; en tanto que la Enciclopedia de las Ciencias Sociales la refiere más como el factor de coordinación previa de diversos factores dinámicos para la consecución de un fin, por lo que “representa una de las máximas manifestaciones del dominio de la naturaleza por el hombre, y es uno de los elementos decisivos del progreso en todo proceso dinámico en el que intervienen diversos factores.”6. 2. SACHS, Vladimir, Diseño de un Futuro para el Futuro, México, Fundación Javier Barros Sierra, 1980, pág.. 2 3. GONZÁLEZ PEDRERO, Enrique, Planeación Democrática, México, Gobierno del Estado de Tabasco, 1982, pág. 9 4 Instituto de Investigaciones Jurídicas, Diccionario Jurídico Mexicano, México, Porrúa-UNAM, Tomo IV, 1991, pág. 2423 5 Instituto de Investigaciones Jurídicas, Op.cit., pp. 2423-2424 6 ONTZA, Juan (Coordinador), Enciclopedia de las Ciencias Sociales. La Política, España, Asuri de Ediciones, 1981, pág. 485.

(11) 1.2.. Planeación Democrática. Cuando hablamos de planeación democrática nos referimos a un concepto que busca incluir al método de la democracia como categoría fundamental, que en lo esencial implica procesos decisorios más acabados, la inclusión de la ciudadanía en la toma de decisiones gubernamental y en la formulación de los planes y programas de desarrollo que habrán de llevar a cabo los gobiernos tanto federal como locales. En este contexto, “la planeación democrática supone una idea de desarrollo que nos hace corresponsables a todos. Desarrollo ya no es sólo asunto del gobierno sino el producto del esfuerzo organizado de la sociedad en su conjunto. El desarrollo se vuelve integral y esto se instrumenta con una política de puertas abiertas. El pueblo sabe de antemano lo que hará porque participa de la decisión y, porque lo sabe, vigila y controla: manda.”7. Pero también cuenta con otros instrumentos y métodos que le permiten desarrollas planes, programas y proyectos de desarrollo económico y social que alcanzan. una. cobertura. sistemática. y. organizada. de. las. acciones. gubernamentales. “La planeación democrática ha de precisar con claridad qué plan, estrategia, forma de participación y mecanismo de institucionalización debemos de adoptar para nuestros fines, así como los medios y tiempos de nuestras acciones”8; pero también ha de determinar el ámbito de competencia de las instituciones Federales y locales para la participación democrática de la sociedad en su conjunto y la coordinación social entre los órdenes de gobierno y los diferentes grupos sociales. “La planeación democrática, a mi modo de ver, representa un camino sistemático, racional, para impulsar esta tendencia federalista y descentralizadora. La planeación puede ser un instrumento para la descentralización de la vida nacional, es un instrumento de racionalización de la ignorancia, de la arbitrariedad, pero sobre todo hace conciencia de los. 7 8. GONZÁLEZ PEDRERO, Enrique, Op.cit., pág. 10 De la Madrid Hurtado, Miguel, Planeación Democrática, México, INAP, 1983, pág. 26.

(12) problemas al nivel de toda la comunidad y permite la interacción entre las políticas definidas por el gobierno y la opinión pública que las juzga.”9. Por otra parte, se observa en el artículo 26 de la Constitución General de la República, que el Estado debe organizar un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional. A partir de la creación de ese sistema se define el concepto. de. Planeación. Democrática. en. relación. a. tres. aspectos. fundamentales:. 1) Es el conjunto articulado de relaciones funcionales, emanado de un sistema de planeación; que establecen las dependencias y entidades del sector público entre sí.. 2) Se lleva a cabo con la organización de diversos grupos sociales y con las autoridades de las entidades federativas, a fin de efectuar acciones de. común. acuerdo,. mediante. responsabilidades. y. funciones. establecidas.. 3) Estas acciones dan como resultado distintos documentos que se distinguen por su jerarquía, cobertura espacial y temporal o a la función específica a cumplir dentro del sistema gubernamental. Por su parte, la propia Ley de Planeación10 la define como “la ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica,. social,. política,. cultural,. de. protección. al. ambiente. y. aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como propósito la. 9. De la Madrid Hurtado, Miguel, Op.cit., pp. 26-27 La Ley de Planeación fue publicada en el Diario Oficial de la Federación del 5 de enero de 1983.. 10.

(13) transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitución y la ley establecen.”11. En este contexto, dicha Ley establece que la planeación permitirá fijar objetivos, metas, estrategias y prioridades, así como la asignación de recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, además de la coordinación de acciones y la evaluación de resultados12.. Cabe destacar que Rogelio Montemayor Seguy en su ensayo intitulado El Sistema Nacional de Planeación, expone básicamente que la estructura del sistema de planeación democrática está conformada por una red de dependencias de los tres niveles de gobierno así como organismos sociales y privados13.. Entre estos se encargan de la planeación democrática y se coordinan a través de:. a) Los responsables de las dependencias de la administración pública federal, b) Los responsables de la planeación en cada dependencia, c) Los gabinetes especializados, d) Las comisiones intersectoriales que se establezcan para coordinar la planeación, e) Los responsables de las actividades de planeación a nivel estatal y municipal, y f). 11. Los mecanismos de participación social.. Artículo 3° de la Ley de Planeación del Desarrollo, párrafo reformado y publicado en el Diario Oficial de la Federación del 23 de mayo del 2002. 12 Ver Artículos 3° y 4° de la Ley de Planeación. 13 Instituto Nacional de Administración Pública, “El Sistema Nacional de Planeación Democrática”, México, Revista de Administración Pública (RAP), número 55-56, julio-diciembre de 1983, pág. 22.

(14) Por su parte, Gerardo Gil Valdivia en su ensayo intitulado La democracia y la planeación del desarrollo en México sostiene que la planeación democrática “es una instrumentación técnica de un proyecto político, por lo que está ligada y debe ser congruente con él. La planeación está condicionada por el proyecto político del cual deriva. Esta relación se encuentra claramente en los artículo 25 y 26 constitucionales, el primero al ordenar que el Estado asuma expresamente la rectoría la rectoría del desarrollo nacional, y el segundo al determinar el instrumento necesario para su realización.”14. Es decir, que la planeación está estrecha y totalmente sujeta al proyecto político del que emana, ya sea Federal, estatal o municipal.. 1.2.1.. Etapas en el proceso de Planeación Democrática. A saber, el proceso de planeación se divide en cuatro etapas, estas son:. Formulación: Conjunto de actividades para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y los programas de mediano plazo, consistentes en la preparación de diagnósticos económicos y sociales, definición de objetivos y prioridades, señalamiento de estrategias y políticas de carácter global, sectorial o regional. Instrumentación: En esta etapa se traducen los planteamientos del Plan Nacional de Desarrollo en acciones concretas a través de la elaboración de programas operativos. Tiene cuatro vertientes: a) la obligatoria, se aplica el sector púbico federal; b) la de coordinación entre el gobierno federal y los gobiernos de las entidades federativas; c) la de concertación entre el sector público y los sectores social y privado y d) la de la inducción de las conductas de los particulares que realiza el sector público. 14. Universidad Nacional Autónoma de México, Memoria del Tercer Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, IIJ-UNAM, Serie G: Estudios Doctrinales, número 103, Tomo I, 2007, pág. 201.

(15) Control: Conjunto de actividades mediante las cuales se identifica el grado de cumplimiento de los planes y programas a fin de localizar posibles desviaciones y verificar si se está cumpliendo con lo establecido. Evaluación: Consiste en la valoración cualitativa y cuantitativa de los resultados de la planeación en un plazo determinado. También abarca el funcionamiento del sistema en su conjunto15.. Como se observa la concepción de la planeación democrática, esta ha sido enfocada, desde la creación de la Ley de Planeación promulgada por el presidente Miguel de la Madrid y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de enero de 1983, como “el vehículo para articular las demandas sociales mediante un sistema político que las reconozca, las capte, las regule y pueda responder con realismo y gran horizonte a las necesidades del pueblo” 16. Asimismo, desde que el mismo Ejecutivo Federal la concibe queda establecido que “la planeación democrática no es meramente una serie de procedimientos técnicos, sino que está íntimamente asociada a una idea y a una práctica política más amplia al proceso mismo de transformación de la sociedad y a la armonización de los diversos intereses de la nación”.17. 1.2.2.. Lineamientos de la Planeación Democrática. En cuanto a los lineamientos de la planeación democrática se observa que estos pueden ser diversos, pero en un ejercicio de objetividad y síntesis señalamos sobre esta temática los lineamientos siguientes: I.. CONSULTA POPULAR.- Esta figura es la base de la planeación democrática, al grado que podemos afirmar que sin la primera es inconcebible la segunda. De igual forma se entiende que para llevar a. 15. Montemayor Seguy, Carlos, Sistema Nacional de Planeación, México, FCE, 2002, pp. 24-25 De la Madrid Hurtado, Miguel, Nacionalismo Revolucionario: siete tesis fundamentales de campaña, México, PRI, 1982, pág. 111 17 De la Madrid Hurtado, Miguel, Nacionalismo Revolucionario: siete tesis fundamentales de campaña, México, PRI, 1982, pág. 111 16.

(16) cabo la consulta popular debe existir un diagnóstico de la realidad o del entorno que vive la sociedad, de sus necesidades más apremiantes y de las prioridades gubernamentales.. En este orden la participación y colaboración de todos los sectores de la sociedad es indispensable para establecer las bases de la planeación democrática y lograr captar sistemáticamente las demandas sociales, hasta su regulación y transformación en planes y programas del gubernamentales (ya sea en el ámbito Federal o local) y en políticas públicas que bajo el ingrediente de la democracia se atiendan los problemas y necesidades sociales más apremiantes y estratégicas.. II.. PRINCIPIOS RECTORES.- Los principios rectores se basan en el impulso de los procesos de democratización continua, así como de una mayor descentralización de los procesos decisorios en los distintos niveles de gobierno, que de igual forma permitan fortalecer al Estado, al gobierno del Estado y a la administración pública mediante políticas de desarrollo apegadas a la realidad y a las necesidades más sentidas de la sociedad, que han de coadyuvar en el perfeccionamiento de la democracia y en el derecho de autodeterminación de los pueblos. 18. A continuación mencionaremos algunos de ellos, que por su relevancia son indispensables para cimentar las bases de la planeación democrática bajo los principios rectores siguientes:. a) CONCERTACIÓN.- Se basa en el respeto al esquema de libertades y desarrollo(entendiendo a las libertades como un derecho de todas las personas), es decir, que “las decisiones que afectan a la comunidad no se tomen exclusivamente por las autoridades y sus técnicos, sino. 18. Si se desea profundizar sobre el tema se sugiere ver libro en De la Madrid Hurtado, Miguel, Planeación Democrática, México, INAP, 1983, pp. 21-62..

(17) que sean objeto de un cambio de impresiones con los distintos sectores interesados”19; pero también consiste en una amplia participación de la sociedad en la planeación democrática a fin de que los procesos decisorios sean incluyentes y apegados a derecho.. b) ARMONIZACIÓN.- Se basa en que todos los planes y programas de gobierno se construyan con la opinión y compromiso de los distintos sectores de la sociedad, por lo que la propia planeación democrática debe de provenir de la participación y la consulta popular. Para que los programas. de. trabajo. gubernamentales. sea. inclusivos,. y. particularmente para que las acciones del desarrollo sean establecidas bajo objetivos, metas, programas y acciones, sean apegadas a la realidad concreta y a las demandas sociales específicas.. c) RACIONALIZACIÓN.- Se basa en que la instrumentación de todo trabajo público debe llevarse a cabo bajo criterios de racionalidad pública y de mejora continua de los instrumentos técnicos para que entonces la planeación democrática sea el factor determinante de priorización de las acciones gubernamentales, que contribuye en el fortalecimiento del federalismo y de las políticas descentralizadoras como verdaderos instrumentos para la organización y gestión del Estado y sus instituciones políticas. “La planeación puede ser un instrumento para la descentralización de la vida nacional; es un instrumento de racionalización de la ignorancia y de la arbitrariedad, pero sobre todo hace conciencia de los problemas al nivel de toda la comunidad y permite la interacción entre las políticas definidas por el gobierno y la opinión pública que las juzga.”20. 19 20. De la Madrid Hurtado, Miguel, Op. cit., pág. 24 Ibidem, pág. 27.

(18) III.. PARTICIPACIÓN POPULAR.- Se refiere básicamente a que el gobierno se consolida y sustenta con la amplia participación de los diferentes sectores de la sociedad bajo el avance de los procesos de democratización, por lo tanto, la planeación democrática se le concibe como el factor de apoyo y colaboración del andamiaje institucional para que el gobierno esté en condiciones para atender y resolver las demandas sociales más sentidas de la población.. IV.. EFICIENCIA PÚBLICO-ADMINISTRATIVA.- Se basa en la capacidad institucional del gobierno del Estado para atender y resolver las demandas sociales, así como de ejecutar los planes, programas y proyectos que son su responsabilidad. Por ello se considera que “de nada vale un plan, política y técnicamente bien hecho, si no se tiene una administración preparada para hacerlo.”21. Es por ello que en tanto exista una administración pública responsable y eficiente se puede concebir a la planeación democrática como un instrumento del Estado y del gobierno del Estado mismo para impulsar el desarrollo integral y la democratización de los procesos decisorios, y particularmente para resolver los problemas que afectan a la sociedad mediante la participación popular en la definición de los objetivos y metas y de los planes y programas, pero también en la ejecución, control y vigilancia de los mismos.. V.. MÉTODO DE GOBIERNO.- Se fundamenta en que la forma en que el gobierno realizará las acciones y el trabajo necesario para atender y resolver las demandas sociales, será a través de un instrumento esencial y obligatorio para dar a conocer a la sociedad la manera en que buscará resolver la problemática social y política del Estado, es decir, que a través de un plan nacional o local se darán a conocer los programas. 21. Ibid., pág, 31.

(19) gubernamentales los cuales habrán de contener una metodología que desarrolle los objetivos, metas y estrategias a seguir, provenientes tanto de la consulta popular como del estudio de la problemática y la realidad social.. Por lo cual, se entiende que la planeación democrática se materializa de la siguiente manera:. 1) En primera instancia a través de la permanente consulta y la participación popular así como de la colaboración de los sectores sociales y productivos,. 2) En segunda instancia en la elaboración y presentación de un plan de desarrollo llámese federal, estatal o municipal, y. 3) En tercera instancia, en la obligatoriedad y responsabilidad de los poderes públicos a sujetarse coordinadamente a los planes y programas de gobierno para su debido cumplimiento, control, vigilancia y evaluación de estos.. 1.2.3.. Relación entre el Sistema de Planeación Democrática y el Plan Nacional de Desarrollo. El llamado plan de desarrollo es un instrumento de la planeación democrática que sirve para promover las políticas de desarrollo y la instrumentación de los planes y programas gubernamentales, a fin de satisfacer las necesidades económicas y sociales a través de un desarrollo integral, de acuerdo con las normas, principios y objetivos de la propia Constitución Federal así como de las leyes secundarias, las constituciones locales, y la legislación municipal en la materia..

(20) En lo general, el plan nacional de desarrollo consiste en las políticas, programas, y principales proyectos para avanzar en las prioridades de la estrategia de desarrollo, por lo que será el marco obligatorio para todos los documentos de planeación que se elaboren a nivel Federal.. Asimismo, contendrá señalamientos para la política de mediano plazo, sistemáticamente articulados con la política de corto plazo. El plan de carácter general tendrá que contemplar los aspectos sectoriales y regionales, en especial normará la integración y contenido de los principales instrumentos de la política de carácter anual que se describen a continuación:  Los proyectos de Presupuesto de Egresos de la Federación, que es el documento jurídico, contable y de política económica, aprobado por la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión a iniciativa del Presidente de la República, en el cual se consigna el gasto público, de acuerdo con su naturaleza y cuantía, que deben realizar el sector central y el sector paraestatal de control directo, en el desempeño de sus funciones en un ejercicio fiscal.  La iniciativa de Leyes de Ingresos, que es la propuesta del Ejecutivo para recaudar impuestos y derechos para financiar sus gastos el año siguiente. Esta propuesta se presenta a la Cámara de Diputados, ellos la discuten, evalúan, corrigen y al final la publican y será la base para los ingresos del gobierno el año siguiente.  Los convenios de coordinación entre la Federación y los Gobiernos de los Estados, y los contratos, pactos y convenios que se establezcan entre el sector público federal y los sectores privado y social..

(21) El plan facilitará la vigilancia, por parte del Congreso de la Unión y de la opinión pública, de la política de desarrollo y normará la pertinencia, probidad y oportunidad en la asignación y aplicación de los recursos públicos.22. Por consiguiente, el Sistema Nacional de Planeación democrática forma parte de un régimen ordenado para la toma de decisiones y la instrumentación de los planes, programas y proyectos gubernamentales. Asimismo, en la ejecución de las acciones administrativas se ha diferenciado claramente en tres niveles (global, sectorial e institucional), también en la planeación se deben distinguir esos niveles.. Ello permitirá que en lo global se concentre en las prioridades y en las grandes utilidades, abriendo la iniciativa para que los distintos responsables de sector o de institución, decidan por sí mismos los mejores medios y formas para el logro de lo acordado.. 1.3.. Orígenes de la planeación democrática en México. El proceso de planeación en México ha evolucionado de una planeación sexenal entre 1930 y 197623 hacia una planeación integral e indicativa en las últimas experiencias que van de 1982 hasta el año 2012, pero históricamente, la responsabilidad de utilizar a la planeación como un instrumento ordenador de la acción del gobierno, ha recaído especialmente en el Ejecutivo Federal, quien se ha encargado del diseño de planes y programas de gobierno, y para su instrumentación, control y evaluación se ha coordinado en buena medida con el Congreso de la Unión, y en las últimas décadas con los gobiernos estatales y el gobierno del Distrito Federal.. 22. http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/55/trb/trb4.pdf En 1930 se expide la Ley sobre la Planeación General de la República y el 1976 se reforma de manera importante la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de donde se deriva la creación de nuevas Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos encaminados a la programación y evaluación de resultados. En Espinoza de los Reyes y otros, Op.cit., pp. 14-22 23.

(22) Ya desde 1930 se observaron los primeros intentos por concebir un marco jurídico en materia de planeación del desarrollo del país, publicándose la Ley sobre la Planeación General de la República, la cual se concibe como uno de los aspectos esenciales tanto de la coordinación de las actividades del sector público como de la planeación anual, y que posteriormente se entendería formalmente como el plan sexenal. “La expresión de la voluntad política de planear y de diseñar un plan de acciones, en donde la intervención del Estado en el desarrollo quedara señalada con precisión, dio lugar a la presentación del Plan Sexenal 1934-1940.”24. De tal suerte que desde esta década de los treintas se visualiza ya como una práctica formalizada por el Ejecutivo Federal, la de presentar un plan que le sirviera como plataforma de campaña y posteriormente como el herramienta de los gobiernos para evaluar los resultados alcanzados durante su período y ver hasta dónde habían alcanzado satisfacer las necesidades de la sociedad.. Ya para los periodos de gobierno que van de 1940 a 1976 se establecieron diversos planes y programas de desarrollo que iban encaminados a atender las necesidades y prioridades del momento (como son los de la industria, educación, energía, desarrollo urbano, entre otros).. Sin embargo, fue hasta el año de 1976 cuando se le concibe a la planeación como un instrumento esencial del gobierno toda vez que se establece un plan con visión integral, que paso de un periodo de un año o de corto plazo a otro período más de mediano plazo que sirviera para identificar las necesidades sociales y económicas más importantes, de carácter global y por objetivos. “El 17 de abril de 1980 se emitió el decreto que aprobaba el Plan Global de Desarrollo 1980-1982. En este plan se establecen objetivos nacionales y para su cumplimiento se señalaron estrategias, políticas, metas, recursos y acciones en los ámbitos nacional, sectorial y regional. Se sitúan las acciones del gobierno 24. Secretaría de Gobernación, Planeación Democrática, México, FCE, 1988, pág. 14.

(23) dentro de un marco estratégico general que contribuyó a definir la metodología, enfoque, procedimientos y conceptualización de la problemática con la planeación del desarrollo nacional.”25. A través del tiempo y con la ejecución de los diversos Planes de Desarrollo, se han propuesto modificaciones con base en las reformas y adiciones a los Artículos 25 y 26 constitucionales, con el objeto de lograr una mayor integración e inclusión en los procesos democráticos, partiendo de la incorporación de la ciudadanía en los procesos decisorios y de una mayor participación de los diferentes sectores sociales y económicos. “En efecto, los artículos 25 y 26 de la Constitución General de la República que habían permeado inalterables desde 1917, fueron totalmente modificados en su texto primigenio y se adicionaron con varios párrafos; el primero de ellos para fijar con claridad esta categoría jurídica, la rectoría del desarrollo nacional por parte del Estado, a fin de garantizar que sea integral, así como para dejar asentado que la planeación, la conducción, la coordinación y la orientación de la actividad económica nacional, será con la participación de los sectores público, privado y social; y el segundo precepto para establecer el fundamento del sistema de planeación democrática del desarrollo nacional con la colaboración de los citados sectores, a la vez que instituir la figura del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas de desarrollo que de éste se desprendan.”26. Respecto a lo anterior, cabe destacar que con las reformas constitucionales y con la expedición de la Ley de Planeación en 198327, se determinó que el elemento básico sobre el cual descansa el concepto de planeación democrática era precisamente el mecanismo o sistema que ampliaba la participación de los diferentes sectores de la sociedad y de las diversas instancias gubernamentales en la elaboración de los planes y programas de desarrollo del gobierno, 25. Secretaría de Gobernación, Op.cit., pág. 24 Revista Lex, “Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000”, México, Tercera Época, Año 1, Número 2, agosto de 1995, pág. 39 27 Publicada en el Diario Oficial de la Federación del 5 de enero de 1983. 26.

(24) llámense federales, estatales o municipales. “Antes de 1983, expresamente no se había dado categoría constitucional a la planeación y a los planes de gobierno, aunque tácitamente se desprendía del contexto de la Constitución para que el gobierno estuviera en condiciones de conducir e inducir el desarrollo nacional.”28. De hecho a partir de 1983 cuando entra en vigor la Ley de Planeación se establece lo siguiente: “En el ámbito del Sistema Nacional de Planeación Democrática tendrá lugar la participación y consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la población exprese sus opiniones para la elaboración, actualización y ejecución del Plan y los programas a que se refiere esta Ley.. Las organizaciones representativas de los obreros, campesinos, pueblos y grupos populares; de las instituciones académicas, profesionales y de investigación de los organismos empresariales; y de otras agrupaciones sociales, participarán como órganos de consulta permanente en los aspectos de la planeación democrática relacionados con su actividad a través de foros de consulta popular que al efecto se convocarán. Asimismo, participarán en los mismos foros los diputados y senadores del Congreso de la Unión. Las comunidades indígenas deberán ser consultadas y podrán participar en la definición de los programas federales que afecten directamente el desarrollo de sus pueblos y comunidades”.29. 28. Revista Lex, Op.cit., pp. 39-40 Artículo 20 de la Ley de Planeación, que contempla las reformas y adiciones que fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 13 de junio de 2003. 29.

(25) Posteriormente, se estableció en dicha Ley que los tres niveles de gobierno serían los encargados de determinar los mecanismos mediante los cuales son captadas y procesadas las demandas de los ciudadanos o grupos sociales, así como de la forma en que se llevará a cabo la formulación, instrumentación, control y evaluación de los planes de desarrollo y de los distintos programas y proyectos de desarrollo.. Tales disposiciones se pueden observar en dicha Ley, que a la letra dice lo siguiente: “El Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades federativas, satisfaciendo las formalidades que en cada caso procedan, la coordinación que se requiera a efecto de que dichos gobierno participen en la planeación nacional del desarrollo; coadyuven, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, a la consecución de los objetivos de la planeación nacional, y para que las acciones a realizarse por la Federación y los Estados se planeen de manera conjunta. En todos los casos se deberá considerar la participación que correspondan a los municipios.”30. La propia Ley de Planeación establece que en el sistema deberá preverse la organización y el funcionamiento así como las formalidades, la periodicidad y los términos a los que se sujetarán la participación y consulta de los diferentes grupos sociales para la planeación del desarrollo nacional, sin embargo nunca se especifican los mecanismos por los que se llevará a cabo dicha consulta, toda vez que tales criterios se expresan a saber en las Constituciones Locales y el las Leyes de Planeación del Desarrollo estatales.. 30. Artículo 33 de la Ley de Planeación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de enero de 1983..

(26) Cabe recordar, que la participación social es una motivación amplia en la cual debe darse cabida a una relación más estrecha entre el gobierno y la población, siendo este el proceso que logre cubrir una amplia gama de posibilidades de solución a los problemas que nos aquejan en el presente así como una correcta y eficiente planeación hacia un futuro promisorio, partiendo desde el diagnóstico de un problema hasta su efectiva solución.. Este proceso debe institucionalizarse a través de métodos y mecanismos múltiples que permitan al pueblo decidir, en pleno ejercicio de su libertad, de su participación y consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la población exprese sus opiniones y comprometa responsabilidades para la elaboración, actualización y ejecución de todos aquellos planes en la búsqueda de mejorar.. Como se verá más adelante, en México todavía no existe un órgano constituido como tal que vigile la Planeación a nivel Federal, que en tal caso pudiera ser la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o más en la actualidad la Auditoría Superior de la Federación; y para el caso de las entidades federativas y los municipios, con excepción del Distrito Federal, serían los Comités de Planeación del Desarrollo estatales y municipales (mejor conocidos COPLADES y COPLADEMUNS), pues cada Estado tiene la facultad de elaborar sus propias leyes, así como atribuciones para desarrollar su propia planeación democrática, y en el caso del municipio libre también se cuenta con una infraestructura y un entramado institucional que permite que ellos mismos puedan planear su propio desarrollo y cuenten con los mecanismos necesarios para la participación social y la planeación democrática..

(27) CAPÍTULO II MARCO JURÍDICO DE LA PLANEACIÓN EN MÉXICO. SUMARIO 2.1. Prefacio, 2.2. Antecedentes históricos, 2.3. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2.4. Ley de Planeación, 2.4.1. Funcionarios involucrados en la Planeación Democrática, 2.4.2. El Sistema Nacional de Planeación Democrática, 2.4.3. Participación social y planeación democrática, 2.4.4. Participación ciudadana, 2.4.5. Planes y programas de desarrollo, 2.4.6. Coordinación Social, 2.5. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, 2.6. Ley Federal de Entidades Paraestatales. 2.1. Prefacio. En un Estado federal de corte democrático como el nuestro, el hecho de que exista un adecuado Sistema de Planeación Democrática se hace evidente y necesario. Este sistema de gran envergadura, que tiene por objetivo lograr que toda la sociedad así como los diversos sectores que la componen, se involucre en la vida política y administrativa del país. Ello debe ser establecido por un marco jurídico encaminado a dar cumplimiento debido a los artículos 25 y 26 de Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a la legislación secundaria en materia de planeación democrática.. Por otra parte, para concretar o llevar a cabo los rubros señalados en dichos artículos constitucionales, se hace necesaria la expedición en primera instancia de ciertas leyes que la regulen (como son la Ley de Planeación, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley Federal de Entidades Paraestatales), las cuales han de establecer y determinar las prioridades, objetivos y metas estipulados tanto en los preceptos constitucionales mencionados como en el propio Plan Nacional de Desarrollo.. Es entonces que la Constitución General de la República y las leyes secundarias se expiden con el afán de instaurar un marco legal e institucional con vistas a dar cumplimiento al Planeación Nacional de Desarrollo en donde.

(28) todos los sectores sociales participen de manera coordinada en la toma de decisiones encaminadas al desarrollo económico y social del país.. Por lo que resulta de gran importancia este tema relacionado a la integración del Sistema de Planeación Democrática en México, el cual no sólo constituye un aspecto esencial que contempla la legislación mexicana, sino también un método gubernamental para lograr una verdadera participación ciudadana, sectorial y empresarial, entre otros, encaminada a preservar y proteger uno de los principios fundamentales de nuestra República, que es la democracia como forma de gobierno31, o en su terminología jurídica como el gobierno del pueblo encaminado al establecimiento de un “régimen político caracterizado por la participación de los ciudadanos en la organización del poder público y en su ejercicio”32 2.2. Antecedentes históricos33. Con la finalidad de dar a conocer los antecedentes históricos de la planeación democrática a continuación se enlistan los aspectos históricos que no sólo le dieron origen sino que también sentaron las bases para su debido cumplimiento, por lo que pensar en un sistema de planeación democrática no es que de un día para otro se le concibiere, o menos aún que fuera una ocurrencia o capricho de algún gobierno o como producto de un estilo particular de gobernar, más bien fue un proceso histórico que se fue construyendo paso a paso y mediante la evolución de las instituciones políticas mexicanas de la manera siguiente:. 31. Entendiendo a la democracia como “al conjunto de fines, como lo es, sobre todo, el fin de la igualdad no solamente jurídica sino también social cuando no económica, independientemente de la consideración de los medios adoptados para lograrlos”. En Bobbio, Norberto, Diccionario de Política, México, Siglo XXI, Volumen I, 1981, pág. 507 32 Diccionario Jurídico Mexicano, Op.cit., pág. 892 33 Orden cronológico, información contenida y parte de los datos presentados, se obtuvieron del cuadro sinóptico presentado en la obra de la Secretaría de Gobernación, Planeación Democrática, México, FCE, 1988, pp. 26-39.

(29) En 1917 se promulga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos vigente, de la cual se desprende el otorgamiento de atribuciones al Estado mexicano para la conducción y promoción del desarrollo económico, político y social del país. En diciembre de este año se publica la Ley de Secretarías y Departamentos Administrativos del Gobierno Federal.. Para 1925 se crearon las Comisiones Nacionales de Caminos y de Irrigación y el Banco de México, donde las primeras se concibieron con el objeto de racionalizar los procesos decisorios y para una mejor distribución de los recursos públicos, particularmente en el ámbito regional; y la segunda institución se crea para que funja como banca central, la cual se encargaría de la emisión de billetes y para la regulación de la circulación de la moneda y las operaciones cambiarias. Cabe destacar que al año siguiente, en el año de 1926, se crean las Comisiones Especiales de Eficiencia con el objeto de reorganizar técnicamente los servicios públicos y hacer más eficiente la atención al público de las diversas dependencias gubernamentales.. Es para 1930 cuando se lleva a cabo el Primer Congreso Nacional de Planeación, el cual se realizó para mejorar la identificación de la demanda social y la problemática económica así como para la formulación de propuestas para hacer más eficiente el que hacer gubernamental.. Por otro lado, es significativo mencionar que en 1933 se elabora el primer Plan Sexenal, en el cual se plantea en lo esencial coordinar las acciones de los diversos sectores sociales cuya finalidad era impulsar el desarrollo nacional.. En este mismo año se expide la Ley que establece el Consejo Nacional de Economía (en sustitución del Consejo Nacional de Economía que se creó en 1928), con la finalidad de establecer un órgano de consulta que coordinara a los diferentes sectores sociales y para el impulso del desarrollo nacional..

(30) Ya para 1939 se aprueba el proyecto del segundo Plan Sexenal, que en lo general expresaba una serie de objetivos para los sectores sociales y productivos así como para la administración pública; y en lo particular, se refería a diversos criterios para enfrentar la problemática agraria.. Derivado de lo anterior, en 1942 se crea la Comisión Federal de Planificación Económica que fungió como órgano consultivo. para la planificación y. coordinación de la economía nacional. Y en este mismo año se conformaron los Consejos Mixtos de Economía Regional para que a través de estos se llevaran a cabo diversos estudios tanto económicos como sociológicos para cada una de las entidades federativas del país.. Es hasta 1958, año en que se crea la Secretaría de la Presidencia, cuando se establece de manera definida la facultad del Presidente de la República para elaborar el Plan General del Gasto Público e Inversión, instrumento con el cual el Ejecutivo Federal estaría en condiciones de planear, coordinar y vigilar tanto la inversión pública como la adecuada distribución de los recursos públicos. “La Secretaría de la Presidencia fue concebida con el propósito de que actuara como. el. organismo. de. coordinación. de. las. políticas. económicas. gubernamentales de más alto nivel.”34. Posteriormente, en el año de 1961 se expide el Acuerdo sobre la Planeación del Desarrollo Económico y Social del país para que las dependencias que integraban la administración pública Federal elaboraran sus propios programas de acción, y en 1962 se conformó la Comisión Intersecretarial, organismo por el cual se elaboró el Plan de Acción Inmediata con la finalidad de acelerar el crecimiento económico y garantizar una mejor distribución de los recursos públicos. 34. Instituto Nacional de Administración Pública, “Diez años de planificación y administración pública en México”, México, Revista de Administración Pública, RAP Número 27, pág. 20. También se puede consultar esta obra en la página electrónica que a continuación se especifica: http://www.inap.org.mx/portal/images/RAP/27%2010%20aos%20de%20planificacin%20y%20administra cin%20pblica%20en%20mx.pdf.

(31) Para 1963 el Senado de la República elaboró un anteproyecto de Ley Federal de Planeación, el cual se planteó como el instrumento formal de la planificación y fue discutido en su contenido por la Comisión de Planeación de este órgano legislativo, pero al parecer no se materializó legislativamente porque al parecer trastocaba las facultades del Ejecutivo Federal en materia de planeación en razón de que con esta Ley se pretendía crear propiamente una Comisión Federal de Planeación así como otorgarles mayores facultades a los gobiernos estatales para impulsar el desarrollo económico y social mediante el otorgamiento de mayores recursos económicos tanto para atender la demanda social como para garantizar el mejoramiento de los servicios públicos. “El caso particular más notable es el conflicto de competencia que se crearía entre la Secretaría de la Presidencia y la futura Comisión de Planeación. Del examen cuidadoso de las atribuciones que a la Secretaría de la Presidencia otorga el artículo 16 de la Ley de secretarías y Departamentos de Estado, se desprende la conclusión de que aquella dependencia y la Comisión de Planeación prácticamente se excluyen una de otra.”35. Como ya se dijo, esta iniciativa legislativa finalmente no prosperó, sin embargo, es importante señalar que esta no dejó de ser un intento de relevancia para el establecimiento de las diferentes modalidades de elaboración y manejo del entonces Plan Federal de Desarrollo Económico y Social.. Posteriormente, en 1966 se visualiza al llamado Plan de Desarrollo Económico y Social del período que comprende de 1966 a 1970, con el cual se buscaba esencialmente el dar una mayor continuidad y aseguramiento a los planes y proyectos de crecimiento económico y evitar la contracción económica así como ofrecer una restructuración al sistema y funcionamiento de la administración pública con miras a mejorar y eficientar el proceso de planeación.. 35. Instituto nacional de Administración Pública, Op.cit., pp. 91-92.

(32) Es en cuando 1968 se logra establecer la llamada Comisión de Estudios del Territorio Nacional con el objeto de llevar a cabo estudios para la obtención de información concerniente a la planeación, como es la elaboración de la cartografía de todo México para identificar territorialmente la demanda social y las prioridades gubernamentales y un diagnóstico de los recursos públicos utilizados y de los que se requerían para dar cumplimiento a los objetivos y metas establecidos en los planes y programas del desarrollo nacional y estatales.. Con este antecedente, a partir de 1971 se fueron creando los Comités promotores de Desarrollo Económico (COPRODE) que se fueron instalando en las diferentes entidades federativas de la República mexicana, primero en los estados donde se observó mayor marginación y menor desarrollo económico. En su momento, dichos organismos contaron con facultades para para elaborar planes y programas de desarrollo así como para llevar a cabo tareas de coordinación respecto a las actividades realizadas por las dependencias federales en los estados de la República y las relacionadas a su desarrollo económico y social.. Al respecto, puede afirmarse que los COPRODE son el antecedente más cercano a los organismos que han venido sirviendo para la instrumentación de los sistemas estatales de planeación democrática, que a saber son tanto los Comités de Planeación del Desarrollo Estatales (COPLADES) como los Comités de Planeación del Desarrollo Municipales (COPLADEMUNS).. En este año de 1971 se inició también una importante reforma administrativa tanto en el gobierno Federal como en las entidades federativas que a nuestro parecer, entre otros aspectos no menos importantes, iba encaminada a instrumentar y materializar los llamados planes interestatales, sin embargo, estos en corto tiempo se tradujeron en un intento más para eficientar a los mecanismos de la planeación así como para sentar las bases de la.

(33) organización administrativa para la planeación regional. “Las tareas de promoción regional han sido impulsadas, de manera principal, por el sector público federal, y si bien se ha planteado explícitamente la necesidad de establecer corrientes de información y decisión de la periferia al centro, en la práctica estos flujos de información y decisión han reflejado las desigualdades existentes sin contribuir a corregirlas. Ello sin duda se debe en parte a la debilidad técnica de los aparatos técnicos del sector público estatal y municipal, que agregados a los factores económicos, políticos y sociales generales, han impedido la coordinación operativa de los múltiples esfuerzos realizados. En estas condiciones, parece haber llegado el momento, en el desarrollo nacional, en que la promoción a nivel regional, aunque se mantengan otros dispositivos tendientes al mismo fin, y se tomen medidas para reforzarlos técnicamente y corregir sus deficiencias tradicionales.”36. Luego entonces para el año de 1975 se creó la Comisión Nacional de Desarrollo Regional, con el objeto de coordinar las actividades de los llamados COPRODE, también se le concibió para impulsar la descentralización de las actividades económicas así como para hacer más equitativa y eficiente la distribución de los recursos públicos, particularmente en loas zonas donde se identificó la mayor marginación y donde se incrementaba exponencialmente la demanda social.. De tal suerte que estos COPRODE elaboraron por primera vez los 31 planes estatales de desarrollo, con excepción del Distrito Federal, los cuales se emplearían para cada uno de los estados de la República mexicana y con una metodología similar. Ello era con el objeto de homologar criterios para la planeación del desarrollo en las entidades federativas y establecer las bases para la elaboración del posterior Plan Global de Desarrollo.. 36. Ibidem, pp. 160-161.

(34) Es entonces en el año de 1982 cuando se crearon los que hasta hoy se les conoce como los Comités de Planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADE), los cuales sustituyeron la figura de los COPRODE, con el objeto primordial de coadyuvar en la formulación de los planes estatales de desarrollo, y particularmente para la adecuada asignación y distribución de los públicos así como para la adecuada ejecución de la obra pública y los servicios públicos, es decir, que tales organismos se encargaron a partir de entonces de perfeccionar al estado democrático de derecho mediante la participación de los diversos sectores sociales y productivos en el desarrollo nacional, estatal y municipal.. 2.3. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En la Constitución General de la República se sientan las bases legales del Sistema Nacional de Planeación Democrática, en diversos artículos se menciona cómo debe funcionar en México, que en lo fundamental es en los artículos 25, 26, 73, 89, 90, 115, 116 y 122 constitucionales donde podemos ubicar lineamientos esenciales al respecto.. Por un lado, el artículo 25 constitucional, establece la responsabilidad del Estado sobre la planeación y ejecución de acciones y decisiones para el progreso y desarrollo del país en todo ámbito para promover y velar por la soberanía nacional.. Aquí se contempla la necesidad de crear y mantener órganos especializados y los mecanismos necesarios para que las actividades del sector público sean cumplidas de manera que cumplan con sus objetivos. Aunque en este artículo no se menciona explícitamente a la planeación democrática, se le puede identificar como uno de los elementos esenciales dentro de las actividades del sector público, porque es el método o la forma por la cual el gobierno federal ejecuta las acciones y activa los mecanismos para cumplir con los propósitos establecidos en este artículo..

(35) En tanto que en el artículo 26 constitucional, las actividades del Estado contempladas en la Constitución General de la República, deberán estar sujetas a una planeación bien definida, la cual deberá ser democrática e incluyente, que sustente en lo fundamental un plan nacional de desarrollo, denominado de esta manera siguiendo los principios de que es un país de corte republicano, en donde la voz de todos los ciudadanos se escucha y se toma en cuenta, asimismo en la planeación los diversos sectores que componen la sociedad mexicana participarán para exponer sus demandas y así incorporarlas al plan y a los programas de desarrollo.. Este mismo artículo 26 de la Constitución política de los estados Unidos Mexicanos, faculta al Congreso de la Unión para participar en lo concerniente al sistema de planeación democrática.. Pero es en lo esencial el artículo 73 en su fracción XXIX-D, donde se faculta al Congreso de la Unión para expedir leyes o para legislar en lo concerniente a la planeación nacional del desarrollo económico y social del país.. Con el artículo 89 constitucional se faculta al Poder Ejecutivo para ser quien dirija y ejecute las acciones para la hacer efectiva la planeación democrática, también se contemplan las facultades y responsabilidades del Presidente de la República para nombrar y remover libremente a los Secretarios de Estado, quienes serán piezas clave en la coordinación social y el desenvolvimiento de la Administración Pública Federal en los procesos de planeación democrática.. En tanto que el artículo 90 constitucional está especialmente dedicado a la integración de la Administración Pública, en el queda establecido que la Administración Pública será centralizada y paraestatal, y de este ordenamiento jurídico se derivan tanto la existencia de una Ley Orgánica de la Administración Pública Federal como la intervención del Ejecutivo Federal en su dirección y ejecución..

(36) Aunado a ello, cabe destacar que de los artículos antes mencionados, en el artículo 49 es donde se establece la división de poderes, se prevé la colaboración de los tres Poderes de la Unión en el ámbito de la Administración Pública Federal, esto aclara la confusión que existe de que la Administración Pública Federal recae exclusivamente en el Poder Ejecutivo, que es claro, el que tiene la mayor participación en este ámbito competencial.. Cada uno de los Poderes Federales juega un papel distinto en la Administración Pública. Federal. pero. también. se. interrelacionan. y tienen un. papel. preponderante en el control político en el ejercicio del poder político de un Poder frente al otro, por ejemplo los del Ejecutivo y Judicial son papeles más bien de vigilancia y de exigencia y rendición de cuentas.. Aunque el poder Legislativo llega a tener una participación más activa, como lo es en la aprobación de presupuestos o en los gravámenes e impuestos que se han de imponer, también tiene la facultad de solicitarle al Poder Ejecutivo que rinda cuentas respecto a sus acciones de gobierno y cuenta con la Auditoria Superior de la Federación como instrumento de control que opera para los tres niveles de gobierno.. A saber, el artículo 115 constitucional que el ordenamiento que concibe en lo fundamental al municipio libre, expresa en su fracción VI lo siguiente: “Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.”.

(37) De tal manera que la planeación democrática también contempla que en las zonas conurbadas o metropolitanas se pueda llevar a cabo una coordinación social y las relaciones intergubernamentales para que, en el ámbito competencial respectivo, los municipios puedan atender las demandas sociales y resolver la problemática del entorno con el apoyo del gobierno estatal y en su caso con el propio gobierno Federal.. En cuanto al artículo 116 constitucional se puede observar en su fracción VII lo siguiente: “La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.. Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior.”. En este ordenamiento jurídico se hace referencia a la atención de manera coordinada entre las entidades federativas y el gobierno federal para resolver la demanda específica en obra pública y servicios públicos, a través de la firma de convenios de colaboración para garantizar el cumplimiento de la demanda social específica.. De tal suerte que la planeación servirá para que exista la colaboración y coadyuvancia necesarios para que tanto la federación, los gobiernos estatales y los municipios estén en condiciones de alcanzar los objetivos y las metas que se hayan trazado en sus planes y proyectos de desarrollo, mediante la ejecución de políticas públicas y servicios públicos de calidad apegados a la demanda social y las prioridades de las comunidades..

(38) 2.4. Ley de Planeación. La base jurídica y constitucional de la Ley de Planeación se observa esencialmente en los artículos 25 y 26 de nuestra Ley Suprema.. En su letra el artículo 25 señala lo siguiente: “Al Estado le corresponde la rectoría del desarrollo nacional, para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.”37 El artículo 26 por su parte, señala lo siguiente: “El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación. Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para 37. Artículo constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación del 15 de octubre de 2012..