2. EL MODELO DE INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA 1 PRESENTACIÓN DEL CAPÍTULO
2.2 EL MODELO ECONÓMICO COLOMBIANO 1 Conceptualización
2.2.2 Antecedentes históricos
En la Constitución de 1886, en su versión original, no aparece expresa una cláusula de intervención del Estado en la economía; sólo con la reforma de 1936 se introducen nuevos lineamientos de orden superior. Hasta antes de ese año, la única norma que podría haber servido como soporte constitucional para el incipiente intervencionismo de Estado de la época fue el artículo 19 que indicaba que “Las
autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y bienes, y asegurar el respeto
recíproco de los derechos naturales, previniendo y castigando los delitos”.
No obstante, el artículo 32 se refería al tema de la propiedad privada, y fue objeto de reformas y adiciones. La versión original decía que “En tiempo de paz nadie podrá ser privado de su propiedad en todo ni en parte, sino por pena, o apremio, o indemnización, o contribución general, con arreglo a las leyes, por graves motivos de utilidad pública, definidos por el legislador, podrá haber lugar a enajenación forzosa, mediante mandamiento judicial, y se indemnizará el valor de la propiedad,
antes de verificar la expropiación”.
El cambio que se realiza en 1936 se produce a raíz de diferentes factores de orden mundial66. En el campo del ideario político, se demostró que la economía no podía
seguir siendo gobernada por leyes naturales que obligaban al Estado a permanecer neutro ante los fenómenos económicos; se dio un viraje del modelo de economía liberal hacia un modelo en el que el Estado pudiera regularla y orientarla hacia determinados fines no con mecanismos coactivos directos sino más bien de coerción indirecta tales como estímulos, programas de ayuda, subvenciones, fomento y planes que coadyuvaron en la organización de la actividad económica privada67.
Otros factores fueron la primera guerra mundial y la recesión de 1929, que hicieron que los estados en general adoptaran medidas a través de reglamentos y de la prestación de servicios necesarios para los ciudadanos, e igualmente medidas que posibilitaran superar la recesión económica generada, incluso con medidas de protección a sectores fuertemente golpeados por la crisis. En este nuevo rol
66 Los historiadores coinciden en que para Colombia el intervencionismo de Estado aparece en el año de 1936 con
las reformas constitucionales que introducen la función social a la propiedad y consigo un papel activo del Estado para garantizar tal postulado. Ver: LOPEZ GARAVITO, Luís Fernando. Intervencionismo de Estado y Economía en Colombia. Segunda edición. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 1995, p. 15. Este autor distingue tres clases: el totalitarista, el moderado y el limitado. El primero de ellos se dio en Rusia, Cuba y China entre 1917 y 1985 y consiste en el predominio del régimen socialista; el segundo se da en Francia, Japón, Brasil y Colombia entre los años de 1946 y 1994 con predominio de la economía de mercado. El último se da en Estados Unidos en los años de 1946 y 1994. Sin embargo, Bernardo Tovar Zambrano , refiriéndose a las primeras crisis del año 1923 en Colombia, dice que el problema no consiste en saber quién introdujo la intervención del estado en la economía (qué Gobierno) sino en establecer para cada periodo la forma específica de relación entre el Estado y la economía
“dado que entre estas dos esferas de la sociedad no existe una relación de exterioridad (ni tampoco la posibilidad
de una ausencia de relación) sino una relación de mutua implicación”. Ver: TOVAR ZAMBRANO, Bernardo. La
intervención Económica del Estado en Colombia: 1914-1936. Bogotá: Biblioteca Banco Popular, 1984, p. 290.
67 REBELLÓN REBELLÓN, Bernardo. Elementos de Derecho Económico. Bogotá: ediciones Jurídicas Gustavo
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interventor, el Estado modificó su estructura administrativa creando entidades técnicas que permitieron hacer posibles tales cometidos.
El proceso de reforma comenzó en 1934, fecha en la cual el Ministro de Gobierno del Presidente Alfonso López Pumarejo, doctor Dario Echandía, presentó a consideración de la Cámara de Representantes un proyecto de reforma a los artículos 31 de la Carta Política y 5 del Acto Legislativo 3 de 1910. La norma fue aprobada como artículo 11 del Acto Legislativo 1 de 1936, de la siguiente manera:
“El Estado puede intervenir por medio de leyes en la explotación de industrias o
empresas públicas y privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho.
“Parágrafo: las leyes que se dicten en ejercicio de la facultad que otorga este artículo,
requieren para su aprobación el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros
de una y otra cámara”.
Dicha norma previó dos requisitos ineludibles de cualquier medida de intervención, el primero de ellos es sustancial y se refiere al fin de la misma que consistió en la racionalización de las etapas del ciclo económico, lo cual implicó que en ellos se minimizaran los costos económicos y se maximizaran los beneficios sociales, o también para proteger los derechos de los trabajadores. El otro requisito tuvo que ver con las formalidades adicionales en la aprobación del proyecto de Ley de intervención.
La Ley 125 de 1937 sobre fomento de la industria del banano del país se produjo en el marco de esta norma. Algunos artículos de esta Ley fueron demandados y por ello, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, se pronunció por primera vez sobre la intervención del Estado en la economía68. Allí la Corte Suprema hizo una
serie de consideraciones en torno a los motivos que conllevaron a la expedición del Acto Legislativo 1 de 1936, haciendo énfasis en las razones fácticas y la situación económica del país, adicionalmente describió las exigencias que hacía la Carta en materia medidas de intervención, en cuanto a fines y a la formalidad para la aprobación de las medidas a través de leyes expedidas por el Congreso de la República. En sus consideraciones describió los modelos de intervención que para la época imperaban en el mundo, y asignó a nuestro Estado uno de economía
68En esta sentencia la Corte Constitucional señaló que “Después de la guerra europea surgió una lucha económica
de proporciones enormes y un estado de desequilibrio no conocido hasta entonces. Hubo un período de inflación del papel moneda y aumento de la producción industrial y agrícola de grandes proporciones, después del cual vino la catástrofe financiera y económica: el equilibrio entre la oferta y la demanda, mantenido artificialmente, se rompió en todas partes y trajo la ruina de las industrias, la paralización del crédito, el desempleo y el hambre. Entonces se impuso el intervencionismo de Estado como único medio de regular la vida de los organismos económicos amenazados de muerte. Los países de estructura democrática incorporaron en sus legislaciones los textos necesarios para realizar la intervención y en otros se impusieron las dictaduras. Un eminente autor divide así la intervención del Estado. `A ese intervencionismo se le llama hoy economía dirigida, economía regimentada
y economía compensada‟. Lo apropiado de cada uno de esos calificativos depende de la forma más o menos
extensa o intensa, de la intervención del Estado y de los fines que persigue. Ejemplos clásicos de la economía dirigida los encontramos en las organizaciones socialistas y fascistas, y de la economía regimentada en la revolución económica del Presidente Roosevelt. La economía compensada obedece a un teoría intermedia, que justifica la intervención del estado cuando quiera que ella es necesaria para obtener por compensación
determinados bienes sociales, como la elevación de vida de la clase trabajadora”. Ver REBELLÓN REBELLÓN,
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compensada en la que existe intervención siempre que ella sea necesaria para obtener por compensación en determinados bienes sociales, como el bienestar de los trabajadores.
Años después, fue aprobado el Acto Legislativo 1 de 1945 que en su artículo cuarto reformó el artículo 32 de la Constitución Política, en los siguientes términos:
“El Estado puede intervenir por mandato de la Ley en la explotación de las industrias o empresas públicas o privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho.
“Esta función no podrá ejercerse en uso de las facultades del artículo 76, ordinal 12 de la Constitución”.
El cambio sustancial radicó en que, aún siendo la legislación el principal instrumento de intervención, se abrió la posibilidad a la administración para que ejecutara la Ley a través de otros medios, pero siempre atados a los parámetros de una Ley habilitante y previamente establecida. Lo que sí se restringió fue que esta norma no pudiera ser de aquéllas que revisten, pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen. A este último es a lo que hace referencia el ordinal 12 del artículo 76 de esa Constitución.
En el año de 1968 se hace la última reforma a la Constitución de 1986 en materia de intervencionismo de Estado. A través del artículo 6 del acto legislativo 1 de 1986 se reformuló nuevamente el artículo 32, quedando redactado así:
“Se garantiza la libertad de empresa y la iniciativa privada dentro de los límites del bien común, pero la dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la Ley, en la producción, distribución y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados, para racionalizar y planificar la economía a fin de de lograr el desarrollo integral.
“Intervendrá también el Estado, por mandato de la Ley, para dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales, dentro de una política de ingresos y salarios, conforme a la cual el desarrollo económico tenga como objetivo principal la justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad y de las clases proletarias en
particular”.
La forma como se escribió este nuevo precepto cambia enteramente el enfoque que se le venía dando al tema de la intervención, pues de ahí en adelante, ésta ya no sería facultativa (antes se decía: puede intervenir) sino que a partir de ese momento pasó a ser un imperativo (intervendrá). Asimismo se introdujo el concepto de bien común, que aunque tiene un significado abierto e indeterminado, puede ser asimilado a interés general, y se dijo claramente que el Estado era el director de la economía.
En este nuevo enfoque se cambia el término riqueza por el de bienes y servicios, que es más técnico; y se agregó la planeación como un nuevo elemento o fin de la intervención, siempre que ésta buscara el desarrollo integral. Sobre este último punto, el inciso segundo se encargaría de ampliar la idea explicando que dentro de
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los fines de la intervención se encuentra el pleno empleo, los salarios y el desarrollo económico en general.
2.2.3 Las libertades de orden económico: libertad económica, libertad de