Desde un punto de vista histórico, la mayoría de los Estados se enfrenta a graves dificultades para construir una administración eficiente y meritocrá- tica. Hay ciertas regiones del mundo, como Latinoamérica, en las que esas dificultades son especialmente complicadas, como lo demuestra la perviven- cia del patronazgo, el clientelismo y la corrupción en muchos de sus Esta- dos. Se ha sugerido que los problemas que arrastran las administraciones de los países latinoamericanos no son sino una herencia de su pasado colonial. España, según este argumento, habría llevado a aquel continente prácticas y costumbres que dieron lugar a administraciones ineficientes.
Sin embargo, cabe cuestionar que el peso de la herencia colonial fuera tan grande, puesto que, manteniéndose más o menos constante en todos los países latinoamericanos, en algunos de ellos se consiguió llevar a cabo refor- mas meritocráticas, mientras que en otros no. Ha de haber, por tanto, algún otro factor que explique esta variación.
Por otro lado, una reforma institucional meritocrática plantea en sí mis- ma algunas cuestiones interesantes. Si el partido en el poder se beneficia de las ventajas políticas que le proporciona poner la administración a su servi- cio, ¿qué razones podría tener ese partido para aprobar una reforma que im- pida instrumentalizar políticamente a la administración? ¿Por qué iba a re- nunciar a una ventaja?
Barbara Geddes (1991) ha propuesto un modelo muy sencillo sobre las re- formas meritocráticas en Latinoamérica basado en un juego en forma normal. La autora parte del supuesto de que los políticos son racionales; en concreto, son maximizadores de votos. Aunque a los políticos les preocupen las políticas que se realizan desde el poder, en última instancia entienden que para poder realizar sus políticas preferidas han de ganar primero las elecciones. Con el fin de simplificar al máximo, partimos de una situación en la que sólo hay dos partidos que compitan por el poder, el Partido 1 y el Partido 2. Geddes plantea dos juegos. El primero tiene lugar durante la campaña electoral. El segundo se produce cuando uno de los partidos ha ganado las elecciones y se enfrenta a la decisión de introducir una reforma meritocrática o no.
En el primer juego, que se representa en el cuadro 2.19, los partidos pue- den no recurrir al patronazgo para ganar las elecciones o recurrir al mismo. Si no recurren al patronazgo, dependen enteramente del atractivo de sus propuestas para conseguir apoyos electorales. Sea vi la probabilidad de ga- nar las elecciones del partido i (i = 1, 2) cuando no usa el patronazgo. Si i usa patronazgo, consigue un beneficio electoral adicional xique se resta de lo que obtiene el partido j. Puesto que los políticos sólo buscan votos en este modelo, los pagos quedan definidos mediante viy xi.
El juego del cuadro 2.19 sólo tiene un equilibrio de Nash con estrategias puras, en el que los dos partidos recurren al patronazgo. El patronazgo es la estrategia dominante para ambos jugadores.
Desde el punto de vista de las elecciones, por tanto, los dos partidos tienen incentivos para recurrir al patronazgo. Geddes, sin embargo, considera que hay un segundo juego que tiene lugar en el Parlamento una vez realizadas las elecciones. El partido mayoritario accede al poder, mientras que el minorita- rio se queda en la oposición. La cuestión que se plantea entonces es si se aprueba una reforma meritocrática de la administración o no. Ahora intervie- ne un factor adicional que no estaba presente en el primer juego: los posibles beneficios electorales de votar a favor de la reforma cuando parte de la socie- dad rechaza la práctica del patronazgo. Si se tiene en cuenta este factor, pue- de ocurrir que, bajo ciertas condiciones, los beneficios de votar por la refor- ma sean superiores a los beneficios que proporciona el patronazgo.
En este segundo juego, que se representa en el cuadro 2.20, el partido mayoritario está en filas y el minoritario en columnas. Los pagos son muy parecidos a los del juego anterior. Aparece un nuevo parámetro, e, que mide los beneficios electorales de votar en el Parlamento en consonancia con el deseo de la opinión pública a favor de la reforma. Cuanto mayor sea el apo- yo a la reforma en la ciudadanía, mayor es el beneficio de votar a favor de la reforma. Nótese que para que se apruebe la reforma es necesario que el par- tido mayoritario esté a favor. De esta manera, si el partido mayoritario vota
TEORÍA DE JUEGOS 59 CUADRO 2.19 EL JUEGO ELECTORAL Partido 2 No patronazgo Patronazgo No patronazgo v1, v2 v1– x2, v2+ x2 Partido 1 Patronazgo v1+ x1, v2– x1 v1+ x1– x2, v2– x1+ x2
en contra de la reforma y el minoritario a favor, continúa el patronazgo en la administración, pero el partido minoritario se lleva los beneficios electorales de haber actuado tratando de reformar la administración.
Para calcular el equilibrio de Nash en este segundo juego, es necesario hacer algún supuesto sobre el valor de e en relación a los beneficios del pa- tronazgo. Así, cuando ocurre que (x1– x2) > e, es decir, cuando el beneficio electoral de apoyar la meritocracia es menor que el beneficio electoral de mantener el patronazgo, el partido mayoritario se opone a la reforma. El partido minoritario, en ese caso, vota a favor de la reforma, pues la estrate- gia “reforma” domina fuertemente a la estrategia “patronazgo”. El equilibrio de Nash, por tanto, es (Patronazgo; reforma) si (x1– x2) > e.
Cuando (x1– x2) < e, los dos partidos votan a favor de la reforma. Por un lado, sigue siendo “reforma” la estrategia dominante para el partido minorita- rio. Y, por otro, ahora le compensa al partido mayoritario aprobar la reforma, pues el beneficio electoral de la misma es mayor que el beneficio del patro- nazgo. El equilibrio de Nash resultante es (Reforma; reforma) si (x1– x2) < e. Con el fin de extraer consecuencias empíricas del modelo, Geddes realiza el siguiente supuesto: considera que cuanto más parecidos sean los partidos entre sí en cuanto a apoyo electoral, más parecidos serán también los benefi- cios del patronazgo y por lo tanto menor será la cantidad (x1– x2). Eso signi- fica que cuanto más parecido sea el apoyo electoral de los dos principales partidos, más probable es que se satisfaga la inecuación (x1 – x2) < e y, de este modo, se aprueba la reforma.
Esta hipótesis, derivada del modelo mediante un sencillo ejercicio de es- tática comparativa, puede someterse a prueba empírica, comprobando si es cierto que las reformas meritocráticas de la administración que se han apro- bado en Latinoamérica se corresponden con la situación que describe el mo- delo de dos partidos con parecida fuerza electoral. Geddes propone un dise- ño de investigación comparativo en el que hay casos de reforma (Colombia, Venezuela, Uruguay) y de no reforma (Brasil, Chile). En general, encuentra una confirmación razonable de la hipótesis: las reformas tienden a producir- se cuando los grandes partidos tienen una fuerza electoral semejante.
CUADRO 2.20 EL JUEGO PARLAMENTARIO Partido minoritario Reforma Patronazgo Partido Reforma v1, v2 v1+ e, v2– e mayoritario Patronazgo v1+ x1– x2– e, v2+ x2– x1+ e v1+ x1– x2, v2– x1+ x2