La Argentina durante los años de hegemonía neoliberal y su participación en el

A principios de la década de 1990, con la culminación de la Guerra Fría, los Estados Unidos se posicionaron de manera indiscutible como la potencia hegemónica del sistema internacional. América Latina pasó a jugar un rol estratégico para la expansión del comercio y las inversiones estadounidenses, y en consecuencia, el gobierno de G. Bush lanza la Iniciativa para las Américas (IPA). Esta propuesta “consolidó una perspectiva que tendía a poner énfasis en las relaciones de cooperación económica más que en los patrones tradicionales, en los que la seguridad tenía la preeminencia” (Rojas Aravena, 1993:23).

El comercio, las inversiones y la deuda externa de los países de la región eran los tres ejes de la IPA. En relación al comercio, el presidente norteamericano “proponía la creación de una zona de libre comercio a lo largo del hemisferio que tuviera su concreción en el año 2005. Para ello, el primer paso era lograr un acuerdo con México y coordinar las políticas en la Ronda Uruguay del GATT” (Rodríguez, 2004:23). “Esta propuesta -así como el ALCA (posteriormente)- representaba el antiguo panamericanismo pero aggiornado de acuerdo a los condicionamientos del nuevo momento histórico. Lo importante de esta iniciativa, era que para ingresar a ella, los gobiernos latinoamericanos debían aplicar políticas de apertura y desregulación” (Rodríguez, 2004:24).

En 1992, llega a la presidencia estadounidense el demócrata William Clinton, cuya administración estableció un nuevo paradigma de política exterior. El Jefe del Concejo Nacional de Seguridad, Anthony Lake, declaró: “la extensión de la democracia y el mercado deberán ocupar un lugar equivalente al que tuviera la contención del comunismo

en el orden mundial de la Guerra Fría” (Russell, 1994:2). El gobierno de Clinton percibió los vínculos mantenidos entre Estados Unidos y América Latina como una ventana de oportunidades, por lo que “las relaciones con la región dependieron de la evolución política de la misma en dirección a la consolidación democrática y al fortalecimiento de los mercados (sin dejar de lado la constante presión de Estados Unidos hacia los países americanos referente al tema del pago de la deuda externa de los mismos)” (Rodríguez, 2004:25). De manera coincidente, Ayerbe (2000:168) afirma que “en el plano de la gobernabilidad económica la política exterior norteamericana promovía la continuidad y la profundización de las reformas liberalizadoras y la integración comercial a través de la formación del Área de Libre Comercio de las Américas”.

De esta forma, el neoliberalismo se vuelve el paradigma dominante tanto en los países centrales como en la región. Sus lineamientos principales consistían en la reducción al mínimo posible de la intervención estatal, fortaleciendo los mercados mediante programas de apertura económica, desregulación y privatizaciones. El propósito de dichas políticas era la recuperación del equilibrio macroeconómico; la reducción del gasto público; la contención de la inflación mediante una política monetaria restrictiva; la apertura económica (que conllevaba la eliminación de las empresas no competitivas) y la captación de ahorro externo; mientras que, en consecuencia, se producía una reorientación del modelo económico hacia las exportaciones de recursos naturales, abandonando las metas industriales del modelo previo (Rodríguez, 2004).

En este contexto, Carlos S. Menem asume la presidencia en julio de 1989, cuando la Argentina atravesaba un agravamiento fatal de los desequilibrios macroeconómicos y de insuficiencia de las capacidades institucionales del Estado (Colombo et al, 2002:6). En 1989, había una economía en rápida descomposición, con una previsión de recesión acumulada al final del año del 6% del PIB, una hiperinflación de alrededor de 5.000% y una deuda externa ascendiendo a los 63.000 millones de dólares. La participación de los sueldos y salarios en el PBI había disminuido del 45% del PBI en 1974, al 34% en 1983 y al 24% para 1989; mientras que los hogares por debajo de la línea de pobreza habían

ascendido del 3% a inicios de la década de 1970 al 25% en 1988.51

Menem, una vez en el gobierno, expresó la necesidad de “asegurar lazos conciliatorios y tranquilizantes con el establishment económico” (Rapoport, 2000:933). El colapso del Estado y la economía nacional fue enfrentado desde una óptica de pura ortodoxia, abandonando las tradicionales consignas nacionalistas y populistas que había sostenido en su campaña electoral. El flamante canciller Guido Di Tella (1991-1999) no dejó dudas acerca de la estrategia del gobierno frente al agotamiento del modelo económico previo y la situación heredada:

“La Argentina de fines de los ochenta, que hoy parece tan lejana, reclamaba grandes cambios. Con la hiperinflación había tocado fondo un modelo económico que ya hacía décadas que sobrevivía con dificultad en carpa de oxígeno; la falta de competitividad internacional estaba enlazada al enclaustramiento comercial y ambos iban de la mano con un posicionamiento sesgado en el mundo, que había mantenido al país distanciado de los ejes decisivos de la política internacional y enfrentado con los países líderes. El Estado a su vez, era ineficiente y daba cuenta del agotamiento del modelo económico aplicado hasta ese momento (industrialización por sustitución de importaciones, con sesgo antiexportador) y los mecanismos de regulación económica aplicados (barreras a la importación, seguridad laboral y regulación del mercado financiero) dejaban al país aislado del sistema internacional, por lo que era necesario tomar una serie de medidas para mejorar la situación y volver todo a su cauce normal” (Cisneros, 1998:21).

El viraje político tuvo sus razones no sólo en la erosión de “la antigua confianza en los instrumentos conocidos y probados de la intervención estatal en los mercados y de la industrialización protegida” (Torres, 1998:12), sino también en el despliegue efectivo de poderes tanto internos como externos. Como fuera mencionado más arriba, es importante destacar la existencia de grupos de presión domésticos e internacionales que impulsaban la reorientación de la agenda pública hacia las políticas del Consenso de Washington.

“En lo externo, el incremento de las necesidades financieras del gobierno, volvió obligatorias las demandas y exigencias de aquellos actores de los cuales dependía la salud

51 _{Cifras extraídas del sitio web http://www.cidob.org/: Carlos Saúl Menem. Biografía de líderes políticos.}

de las cuentas públicas y la economía en su conjunto: los organismos multilaterales de crédito, los bancos y los países acreedores en el marco de las negociaciones de la deuda externa” (Colombo et al, 2002:7). Tal como sostiene Ferrer (1997:90), en Argentina, al igual que en los demás países latinoamericanos, la incapacidad para cumplir con los compromisos externos con recursos propios (ahorro interno o superávit del comercio exterior de bienes y servicios), instaló una dependencia permanente de las decisiones de los acreedores, por lo que su visto bueno, instrumentado a través del monitoreo del FMI y del apoyo del gobierno estadounidense, fue uno de los disparadores de la aplicación de políticas neoliberales.

Por su parte, en el plano interno, la apertura financiera y comercial aplicada durante la segunda mitad de los ochenta, había provocado un aumento en el peso relativo de la agricultura pampeana y de los intereses exportadores en general, en detrimento de la producción para el mercado interno. De igual modo, el sector financiero improductivo ligado a los grandes centros mundiales había mostrado un considerable crecimiento, formándose vínculos más estrechos entre la economía nacional y los mercados internacionales (Schvarzer, 1998, 1990).

Como resultado de dicha política, se logró el aval de una gran amplitud de organizaciones empresariales, como el Consejo Empresario Argentino (CEA), la Sociedad Rural Argentina (SRA), la Cámara Argentina de Comercio (CAC) y la Unión Industrial Argentina (UIA). Además, hubo claro apoyo externo de los bancos internacionales y los organismos multilaterales de crédito. Asimismo, es relevante destacar que la administración de Menem tuvo una notable capacidad para construir una alianza entre los intereses económicos dominantes y las bases populares tradicionales del peronismo (Palermo, 1995).

Para impulsar la transformación estructural en base a las premisas neoliberales, el gobierno sancionó las leyes de "Reforma del Estado" (17 de agosto de 1989) y "Emergencia Económica" (1 de septiembre de 1989). Estas leyes implicaron una redefinición de la relación entre el sector público y el sector privado, ya que “autorizaban al Estado a privatizar parcial o totalmente todas las empresas estatales -fuesen de servicios, productivas o extractivas- y suspender subsidios de promoción industrial y minera, el régimen de compra preferencial de bienes de producción local por parte del Estado, contrataciones de

personal estatal, así como la estabilidad de los empleos públicos. Las medidas amenazaban fundamentalmente a los intereses de las economías regionales, de los proveedores del Estado y de los empleados públicos en pos de no distorsionar el funcionamiento de los mecanismos del mercado” (Colombo et al, 2002:8).

Este rumbo “se complementó con la Ley 21.382 de Inversiones Extranjeras, la cual estipuló que las inversiones extranjeras eran bienvenidas y no tenían virtualmente ningún tipo de restricciones. A partir de ella, no se requería ninguna aprobación previa ni formalidades de ninguna clase para materializar inversiones procedentes del exterior o para repatriar capitales en cualquier momento. También brindaba idéntico tratamiento a las empresas extranjeras y a las nacionales, incluyendo el acceso al financiamiento de procedencia local o extranjera, sea en moneda nacional o en divisa” (Castelli, 2009:28).

La adopción de estas medidas denotó la convicción del gobierno de que ante el deterioro de las capacidades del Estado, era mejor renunciar que cumplir cualquier rol de coordinación económica, transfiriendo dichas esferas al mercado y descartando cualquier intento de reconstrucción de dichas capacidades (Palermo et al, 1996).

En este contexto, la Argentina se incorpora a la OMC el 1 de enero de 1995. El 7 de diciembre de 1994, el Congreso había sancionado la Ley 24.425 (publicada en el Boletín Oficial el 5 de enero de 1995), mediante la cual se establecía en su Artículo 1º: “Apruébese el Acta Final en que se Incorporan los Resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales; Las Decisiones, Declaraciones y Entendimientos Ministeriales y el Acuerdo de Marrakech por el que se Establece la Organización Mundial del Comercio y sus Cuatro (4) Anexos, suscriptos en Marrakech —Reino de Marruecos— el 15 de abril de 1994, cuya fotocopia autenticada forma parte de la presente ley”52_.

Así como había sucedido en 1967 con el ingreso al GATT durante el gobierno del Gral. Onganía, la incorporación de Argentina a la OMC en 1995 tendió a generar confianza en el

establishment económico doméstico e internacional, y demostró que ambos gobiernos eran

52 _{Argentina actuó en consonancia con el resto de América Latina y el Caribe. En 1995, ingresaron a la OMC:}

Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Dominica, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. En 1996, ingresaron: Ecuador, Granada, Haití, Saint Kitts y Nevis. En 1997, Panamá.

coincidentes en el objetivo de profundizar la inserción de la economía nacional en la economía global, adaptándola a las exigencias sistémicas. Como señala Rapoport (2000), la Ley 24.425, por la cual se ratificó el ingreso a la OMC, puede interpretarse como un importante mecanismo para demostrar que las políticas del menemismo tenían invariablemente como objetivo un incremento de la previsibilidad del accionar del Estado.

Así como el neoliberalismo fue la corriente de pensamiento económico que legitimó el modelo de acumulación implementado, el “realismo periférico” fue la teoría que justificó la política exterior adoptada. El “realismo periférico”, elaborado por Carlos Escudé, buscó adecuar la teoría realista de las Relaciones Internacionales a los Estados periféricos, empobrecidos y poco estratégicos para los intereses vitales de las grandes potencias, propugnando principios antagónicos a la tradición justicialista en la política internacional. El planteamiento central consistía básicamente en evitar toda confrontación con las naciones poderosas y adaptarse a los lineamientos de la potencia dominante. Para esta visión era central construir una “relación especial” con Estados Unidos, tal como la que se había mantenido con Gran Bretaña durante el predominio del modelo agro-exportador entre 1880 y 1930 (Escudé, 1992).

De esta forma, los conceptos del “realismo periférico” constituyeron el andamiaje teórico que justificó el alineamiento con Estados Unidos (Rapoport, 2000:953). En consonancia con los cambios estructurales domésticos, se produjo un giro elemental en la inserción internacional, traducido en el establecimiento de relaciones preferenciales con los Estados Unidos, potencia con la cual se había mantenido "una historia de recelos y desconfianzas" (Tulchin, 1990). “La nueva política exterior” (…) avaló fervorosamente la instauración de un nuevo orden mundial caracterizado por el triunfo indiscutible de la Alianza Occidental - que tornaba obsoletos los ejes Este/Oeste y Norte/Sur-, y por la definitiva instalación del capitalismo global. Frente a esta nueva situación mundial, fue desechada toda confrontación política, ideológica o de seguridad con Estados Unidos y sus aliados” (Colombo et al, 2002:11).

El encargado de gestionar la nueva orientación económica en su máxima expresión fue D. Cavallo (a cargo del Ministerio de Economía de 1991 a 1996), autor del “Plan de Convertibilidad” que duró desde 1991 a 2002, y que no sólo redujo la inflación a la mínima

expresión, sino que, además, implementó un conjunto de medidas articuladas que profundizaron la reforma estructural en curso, “extendiendo la privatización de empresas públicas y descentralizando las funciones del Estado, equilibrando las cuentas fiscales, flexibilizando el mercado laboral, desregulando y liberalizando la economía y realizando una amplia apertura comercial y financiera” (Rapoport, 2000:973). Este Plan sobresalió respecto de todos los anteriores debido a dos motivos: tuvo una durabilidad inédita de 10 años y provocó una verdadera ruptura con el régimen de acumulación de la segunda posguerra (Neffa, 1998).

La política económica se orientó hacia el logro de una modalidad de competitividad internacional basada en la exportación de productos agroindustriales y de bienes intermedios, aprovechando las ventajas comparativas resultantes de la abundante dotación de recursos naturales de calidad y bajos costos, una reducción de los costos unitarios de producción (esencialmente de los costos laborales) y un aumento en los precios de los

commodities en el mercado internacional (Rodríguez, 2004:54). Este enfoque se evidencia en las propias palabras del Presidente Carlos Menem en el Discurso ante la Asamblea Legislativa en 1999: “en una economía mundialmente cada vez más abierta, en la que la competencia es por naturaleza competencia internacional, no hay tiempo ni espacio suficientes para inventar ventajas competitivas. Sólo pueden existir ventajas competitivas donde existen ventajas comparativas que las sustenten”53_.

Como resultado de la política económica, la balanza comercial se tornó estructuralmente deficitaria por el incremento de las importaciones, problema que se conjugaba con los saldos negativos de los servicios reales (turismo, fletes, seguros) y financieros (intereses de la deuda externa). Asimismo, la paridad peso-dólar, la cual estableció el inicio de un tipo de cambio sobrevaluado, logró frenar la inflación en un principio, pero luego provocó, a medida que el dólar se fortalecía, incapacidad para exportar, desempleo y regresión económica.

La asunción de Fernando De la Rúa en 1999 no produjo cambios sustanciales en el modelo de desarrollo. “La conformación del equipo de gobierno con economistas que agradaban a los sectores de poder nacionales e internacionales, y las medidas implementadas de puro

corte ortodoxo, demostraron que los lazos entre el poder económico y las cúpulas políticas conformadas durante el menemismo se mantenían intactos, y que el nuevo gobierno traía un cambio de estilo pero no de estrategia” (Colombo, 2005:140). La crítica situación económica54 y la fragilidad de la coalición política dejaron al nuevo gobierno sin recursos para diseñar e implementar políticas públicas con cierta capacidad de autonomía.

Durante la administración de la Alianza, “existió una coincidencia entre el gobierno de los Estados Unidos, los principales funcionarios del FMI, las asociaciones empresarias argentinas más importantes55, y los líderes de los partidos políticos, respecto a la necesidad de continuar y profundizar el modelo económico iniciado con el menemismo a comienzos de los noventa, el cual estaba basado en tres pilares fundamentales: reformas estructurales, régimen de convertibilidad y la profundización de la liberalización comercial” (Rodríguez, 2004:82).

Tal como sostiene Colombo (2005:9), “así como el gobierno de la Alianza no formuló cambios en el modelo económico, tampoco tuvo disensos estratégicos en política exterior”56_{. De esta forma, la inserción internacional del gobierno de De la Rúa persiguió}

dos objetivos fundamentales. En primer lugar, continuar la ampliación de los mercados para las exportaciones del país con la finalidad de incrementar la entrada de divisas. Para dicho fin, un MERCOSUR fortalecido tenía una importancia fundamental, ya fuese como principal destinatario de las exportaciones argentinas, como área de atracción de inversiones extranjeras, o como socio para reclamar y negociar ante las instituciones

54 _{La llegada al poder de De la Rúa el 10 de diciembre de 1999 se desarrolló en el marco de la recesión}

económica más larga de la historia argentina y con un déficit fiscal descomunal. La recesión rondaba el 3,1% del PBI y el déficit fiscal ascendía los 7.100 millones de dólares (a lo que debía sumarse el déficit de las provincias y los mayores pagos de deuda por la suba de la tasa de interés por parte de Estados Unidos). El FMI exigía una cifra máxima de 4.500 millones de dólares para conceder la ayuda económica, por lo que el flamante presidente necesitaría realizar un drástico recorte para lograr la asistencia de dicho organismo. Por otro lado, el principal condicionante externo de la economía argentina, la deuda externa, había trepado a los 122.000 millones de dólares, y deberían llevarse adelante una serie de negociaciones con los representantes del Fondo Monetario Internacional y del Tesoro estadounidense para refinanciar el pago de la misma y el de sus intereses (Colombo, 2005:142).

55 _{El Instituto para el Desarrollo Empresarial de Argentina (IDEA), el Consejo Empresario Argentino (CEA),}

la Sociedad Rural Argentina (SRA), y la Asociación de Bancos de la República Argentina (ABA) eran las agrupaciones empresariales que pretendían seguir con las reformas estructurales.

56 _{Pese a la notoriedad de la continuidad con la política exterior menemista, existieron ciertas diferencias. De}

la Rúa bregó por un relanzamiento del MERCOSUR y por acrecentar la relación con Brasil coordinando posiciones comunes ante temas sensibles del ámbito sudamericano. La diplomacia se fue alejando del alineamiento automático y logró un fino equilibrio para no aislar a Argentina de sus socios del Cono Sur sin disgustar a Estados Unidos (Colombo, 2005:149).

internacionales mejores condiciones de acceso para los productos agrícolas en los mercados de los países desarrollados.

En segundo lugar, el gobierno buscó mantener la denominada “relación especial” con los Estados Unidos. Al igual que el gobierno predecesor, la consolidación de una buena relación con Washington se consideró imprescindible, ya que era una condición sine qua non para lograr financiamientos de los Organismos Multilaterales de Crédito. En otras palabras, ante los problemas económicos y sociales, el acercamiento al país más poderoso del sistema internacional significaba para Argentina la “llave” para lograr contactos e intermediaciones a la hora de negociar con Organismos Internacionales de Crédito, donde Estados Unidos tenía un gran poder de influencia 57(Colombo, 2005).

Es pertinente señalar que hubo una sintonía natural entre la cosmovisión de los gobiernos neoliberales de Menem y De la Rúa, y el ideario de la OMC. La evolución de la política económica argentina, y “especialmente su apertura al exterior, coincidió por primera vez conceptual y fácticamente con la filosofía orientadora del sistema multilateral” (Makuc et al, 1994:4).

Tal sintonía en el pensamiento económico permitió generar permisibilidad para el accionar en las instancias finales de la Ronda Uruguay y aceptación del paquete normativo de la OMC (tanto en los viejos temas como en los nuevos) (Zelicovich, 2015:6). La participación argentina en el GATT desde la asunción de Menem en 1989 mostró signos de continuidad con la etapa final del gobierno de Alfonsín. “El principal reclamo del país continuaron siendo las negociaciones agrícolas. Argentina impulsaba en el foro multilateral una liberalización profunda del comercio agrícola y buscaba hacer valer su decisión de apertura unilateral como un modelo a seguir de cara al establecimiento de relaciones económicas