el estudio de caso
Algunos datos sobre las operaciones de minería artesanal y de pequeña minería visitadas en el estudio de campo fueron comparados contra el Estándar de Minería Justa Fairmined vigente de la Alianza para la Minería Responsable (ARM).15 A objeto de este estudio esta comparación es más bien descriptiva
que exhaustiva, a fin de resumir los hallazgos.
Las operaciones de minería artesanal cumplen con varias características que permitirían ser certificables bajo el estándar de ARM. Por ejemplo, las operaciones que utilizan tecnología artesanal bajo la legislación ecuatoriana actual, son en general operaciones familiares o comunitarias. En los casos de minería aluvial no utilizan mercurio ni cianuro y bajo la ley vigente sus operaciones estarían legalizadas por los contratos de operación con la empresa o por los permisos individuales en el caso de las áreas libres.
Por otro lado, las operaciones actuales de los mineros no son asociativas aún, pues bajo la legislación actual estos mineros pueden operar individualmente, aunque el Gobierno está promoviendo que los mineros artesanales en áreas libres se asocien para poder operar como concesionarios de pequeña minería. Los mineros artesanales en general aún no cumplen la normativa laboral al no contar con contratos de trabajo para los operarios que además no están afiliados al seguro social. Los operarios mineros tampoco son socios de la operación y en general dividen las ganancias bajo un método precario y sin cálculos precisos. Tampoco los mineros trabajan bajo la normativa laboral exigida, algo de difícil cumplimiento pues como se mencionó muchos de estos trabajadores son ocasionales o temporales y tienen una alta rotación.
Respecto a la asociatividad, ninguna de las operaciones analizadas de minería artesanal están asociadas entre sí ni pertenecen a una asociación minera. Ha existido una iniciativa de asociarse entre varios de los mineros locales en las operaciones en las concesiones de Kinross, que sin embargo no se ha logrado concretar por complicaciones en la tramitología con las dependencias del Estado. Esta falta de asociatividad no permite el cumplimiento de muchos de los parámetros de los estándares de ARM, como el contar con estatutos, llevar contabilidad, llevar un registro de las operaciones y de las horas trabajadas y cumplir con otros parámetros legales exigidos.
15 ARM es una iniciativa global, pionera e independiente, que trabaja desde hace 10 años por el desarrollo sostenible de la Minería Artesanal y de Pequeña Escala (MAPE). Las organizaciones mineras certificadas bajo el sello Fairmined están comprometidas al cumplimiento de prácticas responsables en temas organizativos, ambientales y laborales. Las organizaciones mineras pueden exportar y vender su oro directamente, esto les permite tener mayor ingresos por alcanzar precio justo por la venta del oro dentro
Comunidad Chichis, que sería la única que cumple con buena parte de los requisitos exigidos para la certificación. Sin embargo, a la fecha del estudio aún no estaba extrayendo mineral.
Respecto a la comercialización del oro, la principal dificultad, como ha sido reportado en la sección correspondiente, es la falta de la trazabilidad del origen del oro comercializado, pues bajo los mecanismos actuales de adquisición y acopio del oro en Yantzaza y en Ecuador en general, no existen mecanismos para separar o diferenciar el oro artesanal del producido industrialmente. El proyecto de comercialización de oro del Banco Central del Ecuador podría ser una alternativa para garantizar esta trazabilidad, sin embargo, no está en operación y no se conoce cuándo lo estará.
Respecto a la pequeña minería, las operaciones en la zona de Aguas Mesas, tienen el potencial de ser certificables bajo los parámetros del Estándar de Minería Justa Fairmined, pues con la inversión adecuada sí podrían cumplir los parámetros técnicos y legales respectivos. El punto más difícil para cumplir los parámetros es el método de beneficio del mineral, pues actualmente siguen utilizando mercurio para extraer la parte más gruesa del oro de la molienda (un 30% aproximadamente) y almacenan las arenas de la molienda enviándolas a Portovelo para beneficiar el oro fino remanente (un 70%) en plantas de beneficio de cianuración y carbón activado.
También en pequeña minería, la operación de la ENAMI en la zona de Congüime al momento no califica para la certificación de ARM, pues está bajo la figura legal de la empresa nacional minera, no de una asociación de la comunidad. Si bien operan bajo los parámetros técnicos de pequeña minería con la mayoría de los requisitos de ley, la operación comunitaria recién se ha iniciado en 2015, por lo que habrá de verse si dicha asociación puede mantener los estándares con los que ha venido operando hasta el momento.
En resumen, algunas de las principales dificultades en la certificación están relacionadas con el uso del mercurio, lo que es un problema nacional, con los mecanismos de organización y asociatividad minera, que están tratando de solucionarse con la nueva legislación, y con los mecanismos de cumplimiento de algunas normas laborales y relativas a la seguridad social, que aún son difíciles de aplicar en el ámbito minero artesanal y de pequeña escala.
5.
Conclusiones
Del análisis de las operaciones mineras investigadas en el cantón Yantzaza y de los dos casos de formalización de la minería, podemos extraer las siguientes conclusiones:
La regularización de minería informal llevada a cabo desde 2010 en Yantzaza, al igual que en
otros sectores de la provincia de Zamora-Chinchipe, ha sido un proceso de aprendizaje continuo para todos sus actores (mineros, agencias del Estado, empresas mineras) y no ha estado exento de dificultades, tanto por la resistencia inicial a la formalización cuanto por las dificultades operativas que ha implicado regularizar una actividad que tradicionalmente se realizaba en total informalidad.
El proceso de formalización fue posible de iniciar a partir del cambio de la Ley de Minería del
Ecuador (finales de 2009), que definió el marco general para los distintos tipos de minería en el país, así como a partir de las reformas a la ley en junio de 2013 que ajustaron más las regulaciones a la realidad de la minería artesanal y de pequeña escala. A marzo de 2015 casi el 50% de mineros de Zamora-Chinchipe se había regularizado. Se desconoce el total de mineros regularizados a nivel nacional.
A partir de este marco fue necesario adoptar formas y mecanismos creativos para compaginar
la ley y sus reglamentos a la realidad local. Dos de estos mecanismos fueron la regularización de mineros dentro de concesiones de empresas de gran escala y los proyectos conjuntos entre empresas y comunidades locales.
Tres aspectos difíciles de abordar en la regularización han sido:
El cumplimiento por parte de los mineros de normas como la obligatoriedad de elaborar
contratos y de afiliar el personal a la seguridad social, debido a la naturaleza impredecible y temporal de las labores mineras. Deben diseñarse alternativas flexibles para que los mineros puedan acceder a la seguridad social y otros beneficios laborales en concordancia con la naturaleza de sus labores.
Los procesos de remediación ambiental en las áreas afectadas por la minería, pues son
costosos y en ocasiones muy difíciles o imposibles de realizar en la práctica, lo que debería llevar a la búsqueda de una solución participativa entre el Estado como regulador, los mineros como actores y la población local como afectada.
La prohibición de uso de ciertos químicos, en especial de mercurio en las labores artesanales
de oro en roca (primario), pues no existen alternativas costo eficientes a nivel local que sean conocidas por los operadores mineros, aunque sí existen alternativas tecnológicas, por lo que deberían ser implementadas y difundidas por las autoridades y el INIGEMM.
La comercialización del oro obtenido en operaciones artesanales y pequeñas es de difícil
trazabilidad, tanto por la informalidad en la que siguen operando muchos mineros, cuanto porque los mecanismos de acopio y compra-venta local siguen teniendo gran subregistro. En términos prácticos, es imposible dar seguimiento al oro individual de un minero o asociación una vez que ha sido comercializado a nivel local en Yantzaza, por lo cual estos puntos de comercialización se convierten en eslabones débiles en la cadena de seguimiento del oro, al igual que ocurre en otras ciudades de Ecuador donde se acopia y comercializa de la misma manera, lo que los convierte muchas veces en el punto de entrada del oro extraído ilegalmente.
sobre la cantidad de oro producido y comercializado, ni sobre el destino que tiene el mismo a nivel interno o externo al país. Se evidencia que todas las cifras encontradas tienen un amplio subregistro que podría en algunos casos llegar al 100% del total producido, como en el caso del oro artesanal aluvial.
La comercialización de oro en Ecuador está regulada por varias leyes, sin embargo, sigue
existiendo un alto grado de informalidad, lo que se pretende mejorar a través de tres mecanismos:
Compra de oro a mineros artesanales y pequeños por parte del Banco Central del Ecuador,
mediante un mecanismo que está definido por ley pero aún no implementado en la práctica.
Regulación estricta de las transacciones de compra y venta del oro a través de las
autoridades sectoriales y del Servicio de Rentas Internas.
Agrupación de mineros en asociaciones para mejorar el control de la producción y
comercialización.
Si bien los mecanismos para la regularización de la compra de oro artesanal y de pequeña escala
ya están diseñados, aún hay un largo camino por recorrer para su efectiva implementación a nivel local.
Existe una oportunidad potencial para que el tipo de operación que realizan los mineros
artesanales y de pequeña escala de Yantzaza se pudiera certificar bajo mecanismos como el Estándar de Minería Justa Fairmined de ARM. Esto debido a que los procesos de regularización promovidos desde el Estado y otras características de su operación regularizada, como el manejo y eventual eliminación total del uso del mercurio, el cumplimiento de todas las normas laborales y ambientales exigidas por la ley y el hecho de que se esté promoviendo su asociación, especialmente en el caso de los artesanales, los enmarca dentro de los estándares de ARM. Sin embargo, la coyuntura actual de indefinición de los mecanismos de acopio y comercialización del oro no permite de momento pensar en una certificación avalada oficialmente, pues no existen mecanismos de trazabilidad ni certificación del origen del oro.
Principalmente el Estado y la Ley de Minería no han definido aún mecanismos para controlar la
trazabilidad del oro desde su origen, ni para diferenciar el oro minado por métodos más o menos amigables con el ambiente. Por ejemplo, no está previsto por las autoridades implementar mecanismos para diferenciar el oro aluvial obtenido mediante minería comunitaria y por gravimetría sin utilizar grandes maquinarias ni afectar ecosistemas naturales, de aquella de oro primario de roca que se hace usando maquinaria pesada, métodos de cianuración y afectando ecosistemas aunque luego se remedien los pasivos. Esta falta de trazabilidad del oro tanto en el origen cuanto en la comercialización, la inexistencia de incentivos específicos a la minería comunitaria o asociativa y la ausencia de mecanismos concretos para la transformación hacia una minería más amigable con el ambiente, vuelven de momento muy difícil la certificación internacional de las operaciones mineras artesanales y de pequeña escala.
La regularización de mineros comunitarios como los del caso del proyecto de la Empresa
Nacional Minera en Congüime evidencian que es posible el trabajo responsable en minería comunitaria de pequeña escala, aunque existen dificultades operativas y de costos que vuelven relativa la rentabilidad de las operaciones, lo que debe ser tomado en cuenta a la hora de replicar estos modelos.
La regularización de mineros artesanales en concesiones de la empresa Kinross y los
acuerdos logrados por la empresa con mineros de pequeña escala, demuestran que es posible la coexistencia de los tres tipos de minería (artesanal, pequeña y gran escala) en un mismo territorio, mediante mecanismos de diálogo y beneficio mutuo, respetando las regulaciones de
6.
Recomendaciones
Sobre la base de los resultados del estudio en el cantón Yantzaza, se pueden formular algunas recomendaciones de políticas y acciones en relación a la minería informal y la comercialización de oro que son válidas también para el nivel nacional.
Es indispensable que los procesos de regularización de minería artesanal vayan acompañados
de adecuados y suficientes mecanismos de capacitación y seguimiento a los mineros, tanto en lo teórico como en el campo en cada una de las operaciones, pues esta es la única forma de garantizar que los mineros tienen los conocimientos y la supervisión necesaria para cumplir sus labores en forma acorde a las leyes y proteger de esta forma el ambiente, las comunidades locales y los trabajadores de los cuales dependen. Las iniciativas de capacitación ya se han estado efectuando a cargo del MRNNR, ARCOM y el INNIGEM, entre otras instituciones; sin embargo, el énfasis de la capacitación ha estado en la minería artesanal de túnel más que en los mineros que explotan aluviales, para los cuales se necesita capacitación adicional en sus prácticas particulares.
Las medidas para regularizar la comercialización del oro a nivel local en la población de Yantzaza
y en general en la provincia de Zamora-Chinchipe y el país deben implementarse en concordancia con un proceso de educación y concienciación de los mineros y comercializadores, que destaquen los beneficios y eliminen la desconfianza. Estos mecanismos de comercialización regularizada no deberían estar basados inicialmente en mecanismos punitivos sino en incentivos a la comercialización formal y facilidades para que los mineros regularizados puedan acceder a la venta (por ejemplo, mecanismos ágiles y no burocráticos, pagos en efectivo, atención en fines de semana, etcétera).
Es deseable fortalecer los mecanismos de control a las operaciones mineras, tanto de extracción
como de plantas de beneficio, acopiadores y comercializadores. La falta de estadísticas confiables de producción y beneficio, debido a la minería informal, es uno de los principales problemas para un control de las rutas del oro en Ecuador. Así, la regularización de la minería ayuda a este propósito al igual que la erradicación de todas las operaciones que no se acojan al mecanismo de regularización.
Sería necesario difundir los éxitos logrados por las empresas que han regularizado a mineros
artesanales en sus concesiones, y el proceso seguido para ello, como una forma de promover una cultura de diálogo para un tema que ha estado marcado por el conflicto, y como una manera de potenciar la coexistencia entre los varios tipos de minería y la comunidad.
Es necesario promover las medidas para tratar de eliminar el uso de mercurio de las prácticas
de minería artesanal y pequeña minería, especialmente de oro primario, lo cual puede lograrse mediante la ubicación de plantas de beneficio técnicamente operadas y debidamente controladas. En el caso de Zamora-Chinchipe urge que se realicen tales instalaciones en beneficio de los mineros, del ambiente y de la transparencia en la comercialización de oro.
mineros artesanales y de pequeña escala con concesionarios mineros es la implementación de procesos de diálogo tripartitos con la intervención de mediadores calificados. Si bien el MRNNR realiza audiencias de diálogo entre los actores de conflictos mineros, muchas veces estas se remiten solamente a la búsqueda de una solución basada en la sola aplicación de la ley, en el cual el MRNNR actúa más como árbitro que como mediador, pues en última instancia decide el procedimiento a seguir según el caso. La implementación de procesos de diálogo con facilitadores puede ayudar a abrir el abanico de opciones de negociación y a lograr acuerdos más creativos y duraderos bajo la filosofía de ganar-ganar.
La implementación de mecanismos de certificación de oro artesanal y de pequeña escala
extraído bajo buenas prácticas, por ejemplo, bajo el estándar de ARM, sería un incentivo deseable para los mineros, pues no solo mejoraría su rentabilidad sino que los motivaría a hacer inversiones en materia ambiental y social que actualmente no están cumpliendo en algunos casos. La posibilidad de exportar oro con una “prima” sería un importante aliciente y debería buscarse por parte del Estado la posibilidad de involucrar estos mecanismos de certificación en los procesos de regularización de la minería, lo que a la vez mejoraría mucho la trazabilidad del oro, permitiendo un control y estadística más fidedigna de la producción.
Los mejores mecanismos para lograr la trazabilidad necesaria para la certificación del oro son
la regularización de las operaciones con apoyo de las autoridades de minería y ambientales, la compra legal del oro bien sea por parte del Banco Central o de acopiadores debidamente autorizados y controlados, y el apoyo de las empresas (en el caso de minería dentro de concesiones) que puedan apoyar y monitorear operaciones ambientalmente amigables, cuyos costos no siempre pueden ser asumidos por los mineros.