En 1991, mediante el Decreto Supremo 005-91-EM-VMM, se declaró la libre comercialización del oro en bruto o semielaborado. Asimismo, el Banco Minero fue despojado de sus facultades de comercialización de metales preciosos en bruto o semielaborados. Desde entonces, a pesar de que el mencionado Decreto Supremo era una norma transitoria, la comercialización de metales preciosos en el Perú ha sido regulada de manera insuficiente. Esta situación estaría facilitando el blanqueo del oro ilegal a través de empresas dedicadas a la compra y venta de metales preciosos.
Como parte de las políticas de formalización de la pequeña minería y minería artesanal se promulgó el Decreto Supremo 012-2012-EM, que otorga el encargo especial a la empresa Activos Mineros S.A.C. y dicta medidas complementarias para la comercialización de oro y promoción de la formalización de
Implementar un programa temporal de formalización a través de la comercialización de
oro para pequeños productores mineros y productores mineros artesanales que están en proceso de formalización, que contará con un registro de transacciones donde constarán sus operaciones de compra-venta, indicando los pequeños productores mineros y productores mineros artesanales y el destino, así como cualquier otra información relevante para la transacción.
Realizar estudios de precios en todos los niveles aplicables de la cadena productiva del oro
para establecer precios de referencia en las operaciones de compra-venta, considerando los niveles de procesamiento del mineral. Para dichos efectos, podrá realizar operaciones de compra de oro, exclusivamente a pequeños productores mineros y productores mineros artesanales, así como realizar operaciones de venta.
Sin embargo, dicha norma no se ha implementado en su totalidad por falta de recursos económicos. Por esta razón, Activos Mineros consultó con la Universidad ESAN, la cual sugirió que la mejor solución sería convocar un concurso a nivel nacional de empresas comercializadoras de oro, además de brindar los parámetros para la compra de metales preciosos por dichas empresas. Estas empresas acopian el oro de aquellos MAPE en proceso de formalización que deseen vender metales preciosos a las empresas a las que Activos Mineros les ha adjudicado la buena pro. Sin embargo, Activos Mineros no tiene registro del destino final de dicha producción. Cabe resaltar que dada la no obligatoriedad de la norma los pequeños productores mineros y mineros artesanales tienen la libertad de escoger si deciden o no vender el oro producido en sus concesiones a las empresas que trabajan con Activos Mineros; además, tampoco cuentan con ningún tipo de incentivo para colaborar con dichas medidas.
4.
Conclusiones
La pequeña minería y la minería artesanal en Madre de Dios constituyen un fenómeno que se ha ido reconfigurando a lo largo del tiempo y el espacio. La dinámica está constituida por tres niveles principales: i) el nivel micro, en el cual distinguimos a mineros ilegales, mineros informales, distintos concesionarios con diversos derechos de uso de la tierra, agricultores con predios titulados o simples posesionarios de la tierra, y al SERNANP a través de la ANPs de la región; ii) el nivel macro, conformado por instancias del Estado que a lo largo del tiempo y a través de las diferentes políticas económicas y medioambientales han impactado las dinámicas locales del conflicto en torno a la minería; iii) el nivel global, en el que participan grandes refinerías internacionales, así como organizaciones que deciden sobre el precio internacional del oro.
La dimensión social y económica de la problemática —de manera particular, los distintos actores mineros presentes en Madre de Dios— no ha sido considerada por el Estado en la formulación de las políticas de formalización de la pequeña minería y minería artesanal. Los mineros tradicionales de Madre de Dios, aquellos que llegaron antes de la última fiebre de oro de fines de la década del 2000, provienen en su mayoría de zonas rurales altoandinas del sur del país, cuya migración se acentuó durante la década de 1980. Esta población huía de la pobreza extrema y del fenómeno de violencia política experimentado por el país en dicha década. Sin embargo, a partir de la última fiebre del oro, llegaron nuevos actores mineros que constituirán la masa de mineros ilegales. Estos mineros no tienen ningún vínculo y/o arraigo con el territorio, son en muchos casos personal temporal y además muchas veces están insertos en redes de explotación laboral y de trata de personas. El último boom del oro trajo consigo, además, mafias internacionales con gran capital que empezaron a operar en la región. Sin embargo, la criminalización de la figura del minero de Madre de Dios, a partir de fenómenos como La Pampa y Guacamayo, ha restringido el debate acerca de la complejidad de la problemática. Dado el carácter prohibitivo de las normas para la regulación de la pequeña minería y la minería artesanal, así como el poco énfasis en incentivos y la falta de efectividad para implementar sanciones, se han complejizado las redes de mafias que ya existían a nivel local. Es decir, se han añadido nuevos eslabones que involucran cada vez más a la población local; por ejemplo, en el caso de los proveedores de insumos, los mototaxistas, entre otros. Esto incluye además a autoridades regionales y nacionales. Si bien en un escenario de ilegalidad y desorden como el que se vive en Madre de Dios las interdicciones son necesarias, si no están acompañadas de políticas que incorporen a la institucionalidad local no solo resultan insuficientes sino que en el largo plazo podrían ser contraproducentes.
La débil regulación en torno a la comercialización de los metales preciosos ha facilitado el blanqueo de oro ilegal a través de empresas comercializadoras. La minería ilegal debería ser enfrentada como un sistema que opera en varios niveles y de forma articulada. En el nivel micro encontramos a los campamentos ilegales y las pequeñas empresas comercializadoras de oro; en el nivel nacional, a las refinerías nacionales y las empresas comercializadoras de metales preciosos; y en el nivel internacional encontramos a grandes refinerías que operan a nivel global y limpian el oro ilegal.
El análisis de las políticas para la formalización de la pequeña minería y minería artesanal revela que dichas políticas se han concentrado en regular dichas actividades y contener el avance de la
cadena de valor ligada a la minería ilegal, sobre todo en relación al aprovisionamiento de insumos. Sin embargo, los eslabones de la cadena de valor respecto a la comercialización del oro no han recibido atención suficiente.
La superposición de derechos de uso de la tierra es la más clara muestra de la inconsistencia de la política de ordenamiento territorial en la región y, además, no solo es el origen de muchos conflictos entre los distintos usuarios: esta superposición de derechos, tolerada por la norma, se ve desnaturalizada y manipulada, lo que da origen a actividades ilegales. En este sentido, podríamos afirmar que la falta de una política de ordenamiento territorial coherente y consistente con la realidad de la región se constituye en un factor clave que ha contribuido al surgimiento y expansión de actividades ilegales como la minería ilegal. Esto subraya la necesidad de implementar políticas de ordenamiento territorial a nivel nacional. Además, dicho ordenamiento contribuiría sustancialmente al empoderamiento de la institucionalidad local necesaria para combatir el avance de la ilegalidad.
Las contradicciones intersectoriales en torno al proceso de formalización de la pequeña minería y minería artesanal han significado un obstáculo mayor a nivel local. Lograr políticas de formalización efectivas requiere de presupuesto y de coordinación intersectorial.
Por último, esta experiencia nos muestra lo frágiles y vulnerables que son las zonas de amortiguamiento en un entorno social y económico caracterizado por la pobreza y la informalidad, con poca o total ausencia del Estado. Además, este fenómeno subraya la necesidad de elaborar estrategias de monitoreo para el seguimiento de los conflictos alrededor del uso de recursos naturales en dichas zonas. Los conflictos por el uso y acceso a los recursos naturales vienen acompañados por un desorden territorial que revela la falta de transparencia administrativa en torno a los derechos de uso de la tierra otorgados por la ley.
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Recomendaciones
Respecto a la política de ordenamiento territorial de Madre de Dios, podríamos hacer las siguientes recomendaciones:
1) Sobre la base de la Ordenanza Regional N° 0002-2009-RMDD/CR, que ordena la creación de un catastro único en Madre de Dios, crear una instancia regional para el ordenamiento territorial que lidere el proceso de realización de dicho catastro (tarea que podría replicarse en otras regiones sensibles del país) y que centralice la información y las funciones de las diversas instancias con potestad de otorgar derechos de uso de la tierra a nivel regional.
2) Diseñar una metodología única para la elaboración de mapas que sea empleada por las diferentes instancias del Estado involucradas en el otorgamiento de derechos de uso de la tierra.
3) Generar una base de datos sobre los conflictos originados por la superposición de los derechos de uso de la tierra en la región. Elaborar mapas donde se grafiquen dichos conflictos.
4) Respecto a los conflictos por la superposición de derechos de uso de la tierra, se ha notado que muchas veces los acuerdos informales entre los distintos usuarios de la tierra se llevan a cabo en desigualdad de condiciones. Dicha desigualdad encuentra su origen en la imposibilidad y/o dificultad de los involucrados en el conflicto de acceder a la información. Este órgano que lideraría el proceso de ordenamiento territorial en la región debería poner a disposición del público general las informaciones relativas a los distintos derechos y deberes que se derivan del otorgamiento de un derecho de uso de la tierra.
Respecto al proceso de formalización de la pequeña minería y minería artesanal:
1) Generar alianzas entre el Estado y las asociaciones de pequeños mineros informales que se hayan constituido a lo largo del tiempo como interlocutores legítimos a través de apoyo técnico para la formalización.
2) Empoderar a las organizaciones de base que constituyen la trama de institucionalidad local, como son: las asociaciones mineras, las asociaciones de reforestadores, los gremios agrícolas, las federaciones indígenas y otras instituciones a nivel local. Esto implica darle prioridad al saneamiento de las tierras y la formalización de las actividades económicas basadas en el aprovechamiento de los recursos naturales dentro del marco de la normatividad correspondiente. 3) En el Perú, el marco normativo regula a la minería como una actividad de subsuelo. Esto hace
posible la superposición de distintos derechos de uso de la tierra a pesar de su incompatibilidad. Sin embargo, en el caso particular de la Amazonía, el aprovechamiento del mineral se hace en la superficie del suelo por lo que sería incompatible con otras actividades basadas en el aprovechamiento forestal. La minería aurífera aluvial debería contar con un marco regulatorio propio que tome en consideración el aprovechamiento de la superficie del bosque y su
(ECA) de aire para mercurio.
5) Dado el alto impacto de la minería en la Amazonía, se debe considerar una moratoria para dicha actividad en toda la región. La moratoria consistiría en la suspensión de la formulación de nuevos derechos mineros.
El escenario de alta conflictividad en la zona de amortiguamiento de la Reserva Nacional Tambopata es una clara muestra de las dimensiones que pueden llegar a tomar las economías ilegales e informales alrededor del uso y acceso a los recursos naturales, cuando no son identificadas, registradas y monitoreadas.
Respecto a la gestión de las zonas de amortiguamiento recomendamos:
1) La elaboración de una metodología para la identificación, registro y monitoreo de los conflictos alrededor del uso de los recursos naturales en dichas zonas. Este proceso estaría liderado por las jefaturas de las ANP y los comités de gestión o ECAs.
2) Del mismo modo, resulta necesario identificar y dar seguimiento a los conflictos que encuentren su origen en la superposición de derechos de uso de la tierra, las invasiones, etcétera.