ASPECTO OPERATIVO

1. Regla general en la presentación de las Quejas

A manera ilustrativa, el siguiente gráfico contiene la idea de que preliminarmen- te a la queja existe un determinado procedimiento tributario en curso, por el cual el contribuyente o administrado considera que se han transgredido las disposicio- nes de tales procedimientos (Fiscalización: determinación y sanción, contencioso- tributarios y no contenciosos, cobranza coactiva regulado en el tuo del código tributario o en la ley del Procedimiento de ejecución coactiva nº 26979, etc.), pretendiendo se ampare su queja y se logre la corrección del defecto en el trámite.

en tal sentido, por regla general las quejas se presentan ante el tribunal Fiscal

en contra de actos procesales defectuosos de la sunat y las municipalidades(53)_.

(53) Por citar algunos ejemplos sobre deuda exigible coactivamente:

- Si la Administración no remite al Tribunal Fiscal las declaraciones juradas que sustentan las órdenes de pago materia de cobranza coactiva a pesar de habérselas solicitado, no acredita que tales valores se ajusten a lo dispuesto por el artículo 78 del Código Tributario y, por tanto, que la deuda que contienen sea exigible coactivamente (RTF N° 4415-5-06).

- La Administración no acredita que la deuda tributaria tenga el carácter de exigible coactivamente, cuando no remite los valores en que se sustenta la cobranza ni sus respectivas constancias de notificación (RTF N° 4735-5-06).

se interpone queja

resolución del tribunal Fiscal

tribunal Fiscal procedimientos tributarios en curso

(sunat, municipalidades)

no existe plazo

la queja

toda situación procesal que pueda ser impugnada no puede ser incoada a través de la queja. ejemplo la inadmisibilidad de un recurso de reclamación es impugnable mediante apelación, la nulidad de actos administrativos es impugnable mediante reclamo o apelación, etc. en cambio, puede incoarse a través de la queja la trami- tación defectuosa e ilegal de los procedimientos administrativos, como por ejemplo, una cobranza coactiva que no está sustentada en deuda exigible, una cobranza

coactiva que prosigue pese a las causales de suspensión(54)_.

Entiéndase que un procedimiento tributario como la fiscalización puede concluir con actos finalmente emitidos como resoluciones de determinación de tributo, de- terminación de responsabilidad solidaria, u otros actos que no necesariamente son producto de fiscalización, sino que también pueden originarse de una verificación de la administración tributaria, nos referimos a las órdenes de pago. dichos actos no son susceptibles de queja.

efectivamente la queja tiene por objeto corregir los defectos de tramitación, razón por la cual si el procedimiento ha concluido con la emisión del acto administrativo (resolu- ción de determinación, resolución de multa u orden de Pago, etc.), la vía indicada para cuestionar dicho acto o los defectos de tramitación del mismo, será la establecida en el tuo del código tributario, es decir, el recurso de reclamación o apelación.

2. Regla particular en la presentación de las Quejas

es el caso particular de la demora en la resolución de los procesos seguidos en instancia de apelación. el antes citado artículo 92 menciona que la demora en los procedimientos es causal para interponer una queja, pero aun cuando no se precisa la queja solo procede tratándose de la demora en la resolución de las apelaciones mas no de las reclamaciones a cargo de la administración tributaria, pues de acon- tecer la demora de una reclamación en estos casos cabe interponer recurso de apelación ficta de conformidad con el artículo 144 y 45 del Código Tributario.

(54) RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEÓN y otros. Ob. cit., p. 780.

se interpone queja

plazo de 20 días hábiles para que resuelva la queja

meF procedimiento de apelación

demora en la resolución de expedientes

rtF

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cómo realizar exitosamente reclamaciones, apelaciones y quejas

en la práctica, antes de las iniciativas legislativas del 2011 y 2012 y aun luego de ellas, las presentaciones de quejas por demora del tribunal Fiscal en la resolu- ción de expedientes han resultado poco eficientes para el contribuyente, ya que es práctica común que el ministerio de economía y Fianzas a través de sus resolucio- nes en las que da respuesta a la quejas, las declare improcedentes o infundadas argumentando la enorme carga procesal que soporta dicha institución, liberándole de responsabilidad.

V. PROBLEMáTICA ACTUAL: COMPETENCIA y SUPUESTOS DE PROCEDENCIA E IMPROCE- DENCIA DE LA QUEjA

como ya lo hemos visto, la queja se interpone contra la administración tributaria y contra el tribunal Fiscal cuando existan actuaciones o procedimientos efectuados por estos órganos que afecten, vulneren o infrinjan las normas y reglas procesales establecidas por el tuo del código tributario, ley general de aduanas, su regla- mento y otras normas en materia aduanera. sin embargo, pueden haber ciertos pro- cedimientos o actos de la administración tributaria sobre los cuales no se tenga la claridad suficiente para definir si se tratan de actos vulneratorios que se encuentran dentro de la competencia del tribunal Fiscal o si aun cuando siendo de su compe- tencia resultan procedentes de ser vistos en vía de queja.

Efectivamente, si bien la queja es el remedio procesal que tiene como finalidad remediar, corregir, reparar o subsanar errores u omisiones de los procedimientos tributarios y aduaneros, no puede ser interpuesta para cuestionar cualquier acto, sino que al ser una vía residual, únicamente se interpone, en defecto de otra vía, esto es cuando no se ha previsto una vía específica para cuestionar una determi- nada actuación de la administración. es así que no se podría interponer una queja para revocar actos administrativos como son las resoluciones de determinación, resolución de multa, órdenes de Pago, etc., pues en dichos casos corresponde presentar recursos de reclamación o apelación.

efectivamente, la queja no procede contra actos que concluyeron con la emisión de un valor (resolución de determinación, resolución de multa, orden de Pago, resolución de intendencia), debido a que la vía para cuestionar dichos valores, así como los defectos que se hubieran cometido para emitirlos, deberán ser la interpo- sición de un recurso de reclamación o apelación.

en ese sentido, resulta necesario conocer los supuestos de procedencia e improcedencia que a nivel jurisprudencial ha ido produciendo el tribunal Fiscal, a efectos de hacer un uso adecuado de este remedio procesal regulado en el tuo del código tributario para salvaguardar el derecho al debido procedimien- to administrativo.

la queja

1. Procedencia

en cuanto a su procedencia, entre los más conocidos casos declarados expresa- mente por el tribunal Fiscal como procedentes para la interposición de una Queja, tenemos los siguientes:

• En el caso de procedimientos de cobranza coactiva de obligaciones tributarias seguidos respecto de predios ubicados en zonas en las cuales existe conflicto de competencia entre municipalidades, procede ordenar su suspensión en la vía de queja en aplicación del inciso b) del numeral 31.1 del artículo 31 de la ley de Procedimiento de ejecución coactiva, si según la inscripción en el registro de propiedad inmueble los predios corresponden a la jurisdicción de una municipa- lidad distinta a aquella que inició la cobranza, aun cuando el quejoso no acredite el pago de las obligaciones puestas a cobro ante la primera de ellas (rtF nº 09531-5-2009, que constituye jurisprudencia de observancia obligatoria). • El Tribunal Fiscal es competente para pronunciarse, en la vía de la queja, sobre

la legalidad de los requerimientos que emita la Administración durante la fisca- lización o verificación iniciada a consecuencia de un procedimiento no conten- cioso de devolución, en tanto no se haya notificado la resolución que resuelve el pedido de devolución, o de ser el caso, las resoluciones de determinación o multa u órdenes de pago que correspondan (rtF nº 10710-1-2008, que consti- tuye jurisprudencia de observancia obligatoria).

• El Tribunal Fiscal no es competente para pronunciarse, en la vía de la queja, sobre la legalidad de las actas probatorias levantadas durante las intervenciones de los fedatarios fiscalizadores (RTF Nº 03619-1-2007, que constituye jurispru- dencia de observancia obligatoria).

• Procede la queja cuando la notificación por cedulón no ha sido bien efectuada. En este caso, para que la notificación por cedulón prevista por el inciso f) del artículo 104 del código tributario sea válida, debe dejarse constancia de que el cedulón se ha fijado en el domicilio fiscal y que los documentos a notificar se han dejado en sobre cerrado, bajo la puerta. (rrtF nºs 2680-5-2007 y 2759-1-2007).

• Procede que el Tribunal Fiscal en la vía de queja se pronuncie sobre la validez de la notificación de los valores y/o resoluciones emitidos por la Administración tributaria, cuando la deuda tributaria materia de queja se encuentra en cobranza coactiva (rtF nº 1380-1-2006 que constituye Jurisprudencia de observancia obligatoria).

• Procede discutir en la vía de la queja la calificación efectuada por la Administra- ción tributaria respecto de los escritos presentados por los administrados, en tanto dicha actuación de la administración puede representar una infracción al procedimiento tributario (rtF nº 08862-2-2004 que constituye Jurisprudencia de observancia obligatoria).

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cómo realizar exitosamente reclamaciones, apelaciones y quejas

• Si la Administración Tributaria no acredita que la deuda tributaria tenga el carác- ter de exigible coactivamente, cuando no remite los valores en que se sustenta la cobranza ni sus respectivas constancias de notificación. (RTF Nº 4735-5-2006). • Procede que el Tribunal Fiscal en vía de queja se pronuncie sobre la prescripción

de la acción de la administración tributaria para determinar la obligación tributa- ria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones, cuando la deuda tributaria materia de queja se encuentra en cobranza coactiva (rtF nº 01194-1-2006 que constituye Jurisprudencia de observancia obligatoria).

• La calificación efectuada por la Administración Tributaria respecto de los escritos presentados por los administrados, en tanto dicha actuación de la administración puede representar una infracción al procedimiento tributario. (rtF nº 8862-2- 2004 que constituye Jurisprudencia de observancia obligatoria).

• Cuando hay incumplimiento de devoluciones. En este caso no obstante haber declarado procedente la solicitud de devolución del pago en exceso no se pro- dujo la devolución correspondiente. el tribunal Fiscal ordena a la administración tributaria proceda a devolver el monto correspondiente. (rtF nº 9-4-99). • Cuando se ha iniciado el procedimiento de cobranza coactiva aun cuando no

exista deuda exigible, esta se ha iniciado indebidamente. (rrtF nºs 014-3-1998 y 01-4-1999).

• Si la orden de pago que no se ajusta al supuesto del numeral 1) del artículo 78 del código tributario, por haber sido emitida objetando lo consignado por la re- currente en su declaración, no constituye deuda exigible coactivamente. (rrtF nºs 6445-5-2005 y 451-4-1999).

• Cuando el contribuyente apela cumpliendo con los requisitos de admisibilidad, y la administración tributaria no cumple con elevar al tribunal Fiscal el expediente de apelación, dentro del plazo de 30 días. (rtF nº 04-3-1998).

• Cuando los administrados o contribuyentes intentan presentar algún escrito, docu- mento o recurso, y encuentran una negativa a su recepción bajo el fundamento que no se ha cumplido algún requisito de admisibilidad. (rtF nº 282-5-1996). • Cuando hay negativa a recibir documentos de parte de las oficinas de trámite

documentario. (rtF nº 282-5-1996). 2. Improcedencia

en reiterada jurisprudencia el tribunal Fiscal ha señalado que carece de compe- tencia para pronunciarse vía queja sobre asuntos relacionados con:

la queja

• Recusaciones formuladas contra funcionarios de la Administración Tributaria (53-1-96 del 08/01/96).

• Procedimientos no contenciosos que no estén vinculados a la determinación de la obligación tributaria, como es la denegatoria de la solicitud de autorización para empleo de máquinas registradoras o el retiro de un contribuyente del regis- tro de empresas autorizadas para realizar trabajos de impresión de comproban- tes de pago (rtF nº 487-5-97 y rtF nº 3098-1 del 02/05/95, respectivamente). • La valoración de bienes embargados en el procedimiento de cobranza coactiva

(rtF n° 4095-1-95 del 27/07/95).

• El incumplimiento de un mandato judicial por parte de la Administración (1939- 1995 del 10/01/95).

en todos esos casos, el tribunal Fiscal resolvió inhibirse del conocimiento de la queja.

asimismo, de acuerdo con la casuística del tribunal no procede la queja en los siguientes casos:

• No procede que en la vía de la queja se evalúe la validez de una orden de pago, según el artículo 78 del Código Tributario, a efectos de verificar la legalidad de su cobranza coactiva, cuando esta es iniciada al amparo de dicho código (rtF

nº 15607-5-2010 que constituye Jurisprudencia de observancia obligatoria)(55)_.

• No procede que en la vía de la queja se evalúe la existencia de circunstancias que evidencian que la cobranza de una orden de pago podría ser improcedente al amparo del numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del código tributario. Pro- cede que el tribunal Fiscal ordene la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva si con posterioridad a la interposición del recurso de reclamación se hubiera continuado con dicho procedimiento sin que se haya notificado previa- mente la resolución que declare inadmisible dicha reclamación por no haberse acreditado el pago previo (rtF nº 15607-5-2010 que constituye Jurisprudencia de observancia obligatoria).

• La presentación de la demanda de revisión judicial ante un juez o una sala no competente suspende automáticamente la tramitación del procedimiento de eje- cución coactiva y, por consiguiente, corresponde levantar las medidas cautelares

(55) Al respecto, debemos señalar que esta Resolución ha sido duramente criticada por la doctrina nacional. Así, Cesar Gamba señala que los criterios contenidos en el Acuerdo dejan en una desprotección absoluta al ciudadano contribuyente frente a actos de ejecu- ción arbitrarios contenidos en órdenes de pago (incluso respecto de aquellos que no se sustenten en una deuda respecto de la que no se tenga certeza, por existir temas pendientes que discutir por parte del ciudadano contribuyente. En: GAMBA VALERA, César. “Procedimiento de cobranza coactiva; Órdenes de Pago y desprotección de los ciudadanos - contribuyentes”. En: Análisis Tributario. Año XXIII, Nº 275, diciembre, 2010, p. 19.

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cómo realizar exitosamente reclamaciones, apelaciones y quejas

que se hubieren trabado. en tal caso el tribunal Fiscal no podrá pronunciarse so- bre las quejas que se encuentren referidas a la legalidad de dicho procedimiento, debiendo inhibirse de su conocimiento (rtF nº 01455-3-2010, que constituye jurisprudencia de observancia obligatoria).

• No procede que el Tribunal Fiscal en vía de queja se pronuncie sobre la pres- cripción de la acción de la administración tributaria para determinar la obligación tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones, cuando ha sido opuesta al ejecutor coactivo al encontrarse la deuda tributaria en cobranza coactiva y este le da trámite de solicitud no contenciosa (rtF nº 12880-4-2008, que constituye Jurisprudencia de observancia obligatoria).

• No procede que en vía de queja el Tribunal Fiscal se pronuncie sobre la validez de las ordenanzas que crean arbitrios. no obstante, cuando el tribunal Fiscal hubiere inaplicado una ordenanza procede que el tribunal en vía de queja deje sin efecto el cobro de la deuda tributaria sustentada en dicha ordenanza (rtF nº 06950-4-2006, que constituye Jurisprudencia de observancia obligatoria). • El Tribunal Fiscal no es competente para conocer de la queja que el deudor

tributario plantee contra la administración tributaria, por las comunicaciones remitidas por las centrales de riesgo mediante las cuales le informan de su ingreso como cliente moroso. distinto es el caso, si con la queja el deudor tri- butario cuestiona las actuaciones de la administración tributaria por las cuales pretende registrar o ha registrado en las centrales de riesgo información sobre su deuda tributaria (rtF nº 02632-2-2005, que constituye Jurisprudencia de observancia obligatoria).

• El Tribunal Fiscal no es competente para pronunciarse en la vía de la queja respecto del cuestionamiento del requerimiento del pago previo o de la carta fianza, a que se refieren los artículos 137, 140 y 146 del Código Tributario (RTF nº 03047-4-2003, que constituye Jurisprudencia de observancia obligatoria). • No procede interponer una queja cuando se trata de resoluciones emitidas por

la administración tributaria que declaran inadmisible los recursos presentados por los interesados, debido a que no es la vía adecuada, toda vez que en estos casos procede la interposición de un recurso de apelación. (rrtF nºs 1375-4- 1996 y 021-4-2000).

• No procede interponer una queja para cuestionar el actuar de la Administración Tributaria durante un procedimiento de fiscalización cuando el mismo ha conclui- do con la notificación de las Resoluciones de Determinación y Multa, debido a que en dicho caso procede cuestionar dichos actos administrativos mediante la interposición de un recurso de reclamación. (rtF n° 073-5-2001).

• No procede interponer una queja cuando se cuestiona la demora de la Adminis- tración tributaria en pronunciarse sobre una reclamación, ya que la queja no es

la queja

la vía idónea, debiendo hacerse uso del silencio administrativo negativo, esto es, tener por denegado el recurso de reclamación y presentar recurso de apela- ción ante el tribunal Fiscal. (rtF nº 4197-5-2002). cuando se trata de actos administrativos emitidos por la administración tributaria que son susceptibles de ser impugnados mediante el procedimiento contencioso-tributario, no procede interpo- ner una queja, debido a que no es la vía adecuada para cuestionar estos actos, jus- tamente porque existe la vía contencioso-tributaria para ello. (rtF nº 7036-5-2006). • Cuando se cuestiona las Resoluciones de Determinación o las Resoluciones de

multa, la queja no es la vía correspondiente. en estos casos la vía correspon- diente es el recurso de reclamación o de ser el caso el recurso de apelación de puro derecho. (rrtF n°s 5612-1-2007 y 6883-1-2007).

los criterios vertidos en estas diversas resoluciones del tribunal Fiscal han ser- vido para establecer una línea de resolución de uso obligatorio en los vocales del tribunal Fiscal, situación que se expresa en el glosario de Fallos aprobado por

acta de reunión de sala Plena nº 2009-19 del 26 de octubre de 2009(56) _{en el cual}

identificamos supuestos específicos de inhibición (68, 69, 70 y 73) e improcedencia (numerales 65, 66, 72, 74, 75, 76 y 78), obsérvese seguidamente el apartado “Quejas” anexo a la citada acta:

QUEJAS

Nº SUPUESTO fALLO

63 cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en el código tributario (y normas tributarias), según lo establecido por los artículos 101 y 155 del código tributario y el 38 de la ley nº 26979.

Fundada

64 cuando no se acredite la cobranza coactiva indebida o la actuación indebida de la administración tributaria o contravención de las normas que inciden en la relación jurídico-tributaria.

infundada

65 cuando se interpone una queja por la demora en resolver (no incluye los casos de tercerías de propiedad reguladas por la ley nº 26979).

improcedente 66 cuando se formula una queja por la demora en resolver pero la administra-

ción tributaria ya ha emitido la resolución esperada. improcedente 67 cuando a efectos de emitir pronunciamiento, el tribunal Fiscal requiere a la

administración tributaria para que esta remita información y documentos que son necesarios para resolver.

requerir/disponer

(56) Véase el íntegro del documento en: <http://www.mef.gob.pe/contenidos/tribu_fisc/jurisprude/acuer_sala/2009/acuer- do/19-2009.pdf>.

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cómo realizar exitosamente reclamaciones, apelaciones y quejas

68 cuando se presente una segunda queja por no observar lo ordenado por el tribunal Fiscal, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 156 del código tributario y el acuerdo de sala plena nº 2005-15.

inhibirse/remitir

69 cuando se presenta una queja sobre resoluciones referidas al otorgamiento del aplazamiento y/o fraccionamiento previsto por el segundo párrafo del artículo 36 del código tributario.

inhibirse/remitir

70 cuando se presenta una queja sobre asuntos no tributarios (incluye con-

ducta de funcionarios). aplicación del artículo 82.1 de la ley nº 27444. inhibirse/remitir 71 cuando luego de formulada la queja desaparecen los motivos de su pre-

sentación.

sin objeto 72 cuando se alega la prescripción en la queja sin acreditar haberla alegado

previamente ante el ejecutor coactivo. improcedente

73 cuando se presenta una queja y existe un proceso judicial de revisión. inhibirse

74 cuando no constituye la vía. improcedente/dar trámite

75 cuando se presenta la queja después de haberse llevado a cabo la ejecución

forzada. improcedente

76 cuando se presenta una queja por no elevar la apelación contra acto no reclamable y la administración tributaria emite una resolución que declara

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