Aspectos principales de las reformas del sector financiero

). El análisis del Tribunal se centró en las medidas adoptadas para reestructurar y recapitalizar el sector bancario y las reformas relacionadas con la gobernanza y la calidad de los activos, en particular los préstamos dudosos.

Fondo Heleno de Estabilidad Financiera (FHEF) - creación del Fondo Heleno de Estabilidad Financiera

con el objetivo de contribuir a la estabilidad financiera del sistema bancario griego mediante la aportación de capital social, en caso necesario.

Recapitalización y resolución bancaria – en el primer programa se asignó un importe de

10 000 millones de euros para intervenciones de capital bancario a través del FHEF, pero al final solo se utilizó de manera marginal. En el segundo programa se asignó una cantidad de 50 000 millones de euros para los costes de recapitalización y resolución bancaria a través del FHEF. En el tercer

programa se previó una reserva adicional de hasta 25 000 millones de euros para el mismo fin.

Liquidez - conservación de suficiente liquidez en el sistema bancario en cumplimiento de las normas

del Eurosistema. A medio plazo, consecución de un modelo sostenible de financiación bancaria mediante la reducción gradual de la dependencia de los bancos respecto de la financiación del banco central.

Préstamos dudosos - fortalecimiento del marco de insolvencia y la capacidad de gestión de

préstamos dudosos de los bancos, desarrollo de un mercado para la venta y amortización de préstamos dudosos y mejora de la gestión de los bancos en liquidación.

Gobernanza y supervisión - fortalecimiento del Fondo Heleno de Estabilidad Financiera, los bancos y

el Banco de Grecia. Mejora de la supervisión y la regulación nacionales.

78. A pesar de la escasa demanda de préstamos durante el período programático, todos

los programas contemplaron un número muy limitado de reformas del sector financiero52

Diseño de la condicionalidad

para abordar directamente la cuestión de la contracción crediticia en Grecia en términos de oferta de créditos bancarios o coste del crédito. Las limitaciones de disponibilidad de crédito han obstaculizado los esfuerzos por restablecer la competitividad de la economía griega, puesto que las pymes nacionales han sufrido dificultades considerables para acceder al crédito.

79. El análisis de la Comisión no siempre justificó de manera suficiente los riesgos de algunas opciones políticas. Por ejemplo, en el contexto de la recapitalización bancaria

de 2013, la Comisión estudió varias opciones para atraer inversores privados: como concluyó

52 _{Aunque los programas contenían condiciones para mejorar el acceso de las pymes a la} financiación, las reformas del sector financiero solo preveían la creación del Instituto para el Crecimiento. Además, el importe asignado para este fin (alrededor de 200 millones de euros) era pequeño en comparación con las necesidades de financiación de las empresas griegas.

que las propuestas de las autoridades nacionales ofrecían alicientes excesivos a los

inversores privados, finalmente optó por la emisión de certificados de opción de compra53.

Sin embargo, el análisis no llegó a detectar completamente algunos de los riesgos de los certificados de opción de compra, por ejemplo su impacto potencial en los precios de acciones bancarias (véase el anexo IX, parte B

Reestructuración y recapitalización del sector bancario ).

i) Evaluaciones de las necesidades de capital

80. Las evaluaciones de las necesidades de capital que se habían previsto en los dos primeros programas no siempre utilizaron hipótesis suficientemente prudentes. Por ejemplo, incluso la hipótesis adversa de crecimiento del PIB, de enero de 2011, era más positiva que los resultados económicos reales en 4,6, 7,8 y 4,7 puntos porcentuales para

2011, 2012 y 2013 respectivamente54

ii) Evaluación de la viabilidad

. Además, el remanente de fondos del segundo programa (alrededor de 11 000 millones de euros) influyó parcialmente en el análisis efectuado por la Comisión de una evaluación de seguimiento de las necesidades de capital realizada a principios de 2014 por el Banco de Grecia.

81. Una condición del segundo programa requería que el Banco de Grecia evaluase cuáles de los quince bancos nacionales eran viables y, por lo tanto, podían optar a recapitalización utilizando fondos del programa. Los restantes bancos se resolverían, salvo que pudiese obtenerse capital privado. El programa no exigió al Banco de Grecia que velase por la

53 _{Un certificado de opción de compra es un título que da derecho al titular a comprar el activo} subyacente de la empresa emisora a un precio fijo hasta su fecha de expiración.

54 _{Desde el inicio de la crisis, los bancos griegos se han sometido a seis evaluaciones de las} necesidades de capital, que normalmente se realizan sobre la base de dos hipótesis (referencia y adversa) de los cambios en las variables macroeconómicas principales. Cabe señalar que, en todos los casos, la Comisión desempeñó un papel esencial en la determinación de las hipótesis (véase asimismo el Informe Especial n.º 5/2014 del TCE, apartado 58 y recuadro 1).El FMI ha detectado insuficiencias en las evaluaciones de las necesidades de capital en su evaluación

ex post del segundo programa (Country Report n.º 17/44, febrero de 2017, apartado 39 y

transparencia suficiente del proceso. Por ejemplo, los bancos no tuvieron acceso a su propia evaluación y los cálculos subyacentes.

iii) Recapitalizaciones bancarias de 2014 y 2015

82. Las condiciones del segundo y el tercer programa permitían utilizar el FHEF solo como último recurso de apoyo a las recapitalizaciones de 2014 y 2015 (véase el anexo IX, parte B). Esto significa que el FHEF no podía participar en las recapitalizaciones bancarias en caso de interés del sector privado con el fin de minimizar las nuevas inyecciones de fondos públicos. Por lo tanto, en el proceso de recapitalización se ejerció una presión a la baja considerable

sobre los precios de las acciones, que dio lugar a la dilución sustancial del FHEF55

Calidad de los activos - préstamos dudosos

, que ya era un accionista mayoritario como consecuencia de la recapitalización de 2013.

83. En el caso de la gestión de préstamos dudosos, una de las soluciones más extendidas a nivel internacional es la creación de una sociedad de gestión de activos. Sin embargo, esta solución no se utilizó en los programas griegos debido a las limitaciones de financiación y otros factores, como la diversificación de los préstamos dudosos en todos los sectores, los problemas de gobernanza y las consideraciones de ayudas estatales de la UE. Pese a las posibles limitaciones, las estimaciones realizadas por la Comisión de las necesidades de financiación de una sociedad de gestión de activos no eran suficientemente concretas para evaluar exhaustivamente si esta medida resultaba adecuada en el contexto griego.

84. Los dos primeros programas hicieron hincapié en la recapitalización de los bancos y la aportación de liquidez, pero no vinieron acompañadas de medidas eficaces para gestionar los préstamos dudosos (por ejemplo, el primer programa solo contenía un compromiso de revisar la legislación en materia de insolvencia). El segundo programa intentó atajar el problema de los préstamos dudosos confiando principalmente en la gestión bancaria interna

55 _{En 2014, los inversores privados obtuvieron acciones en los cuatro mayores bancos con un} descuento del 7 % al 23 % sobre el último precio de cierre. En 2015, el descuento fue considerablemente mayor, entre un 34 %y un 93 %, puesto que no se determinó un precio mínimo a priori debido al elevado nivel de incertidumbre.

de dichos préstamos que, aunque era esencial, resultó en gran medida ineficaz56

85. Con respecto a la insolvencia empresarial y personal en Grecia, las condiciones en el primer y el segundo programa siguieron siendo de naturaleza general y la serie de

modificaciones legislativas que se introdujeron debidamente para hacer frente a los activos devaluados en su mayoría tuvieron un alcance limitado y fueron ineficaces

. A medida que avanzó el segundo programa se elevó la prioridad atribuida a la capacidad bancaria de gestión de estos préstamos, pero hasta el tercer programa no se previeron reformas tangibles para mejorar los procesos de gestión interna.

57_{. Muchas}

reformas se caracterizaron por un enfoque fragmentario y un conjunto diverso de prioridades políticas que a menudo dieron lugar a objetivos políticos contradictorios. En algunos casos incluso se adoptaron sin una consulta a los interesados y un análisis de

impacto adecuados. La complejidad del marco de insolvencia ha perpetuado el problema de los préstamos dudosos en lugar de solucionarlo con un marco estratégico coherente y centralizado con prioridades políticas claras. El diseño del marco tampoco tuvo en cuenta la limitada capacidad del sistema judicial para hacer frente de manera eficaz al gran volumen de asuntos. En conjunto, estos problemas de complejidad y capacidad han generado retrasos, propagando así el riesgo moral y de impago estratégico a todo el sistema (véase el recuadro 9

56 _{Algunos problemas fueron el aplazamiento de la aplicación del Código de conducta sobre la} gestión de préstamos dudosos hasta finales de 2015, una gestión menos activa de la cartera de préstamos (los bancos se centraron sobre todo en soluciones a corto plazo, trasladando el problema al futuro) y una escasa colaboración interbancaria. También se observó inacción en casos en que los bancos habían denunciado acuerdos de préstamo para los que no se habían iniciado acciones legales.

).

57 _{Tanto el BCE como el FMI han encontrado varios obstáculos a la resolución de los préstamos} dudosos (BCE, «Stocktake of national supervisory practices and legal frameworks related to NPLs», anexo III, septiembre de 2016, y FMI, Country Report n.º 17/41, febrero de 2017, pp. 3-15).