Autonomía universitaria y Comunidades Autónomas

En virtud del proceso de constitución y desarrollo del estado autonómico, las universidades han pasado a depender fundamentalmente de los distintos parlamentos y gobiernos de las autonomías, lo que no deja de plantear un problema de colisión entre la autonomía política de cada comunidad y la autonomía reconocida a las universidades en el artículo 27 de la Constitución, tanto en lo que afecta a las relaciones con el conjunto del Estado como con las nacionalidades y regiones que lo integran.

El artículo 3 de la LRU enuncia el conjunto de potestades en que se concreta el contenido esencial la Autonomía Universitaria:

a) Elaboración de los Estatutos y demás normas de funcionamiento interno.

Las universidades tiene potestad para la elaboración de los Estatutos y demás normas de funcionamiento interno, así se desprende del articulado de la LRU.

El artículo 12.1. LRU establece “Las universidades elaborarán sus Estatutos y, si se ajustan a lo establecido en la presente Ley, serán aprobados por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente”. Para el desarrollo de las funciones -recogidas en el artículo 3 de la LRU (en el que se concreta el contenido de la autonomía universitaria)- la autonomía de las universidades se enuncia no solo en la elaboración de sus estatutos, sino también “las demás normas de funcionamiento interno”. Este poder normativo a veces es totalmente autónomo y otras veces se encuentra limitado por disposiciones externas, a modo de ejemplo citaremos el artículo 53.2 de la LRU.

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b) La elección, designación y remoción de los órganos de gobierno y administración.

La Universidad goza de soberanía en la determinación de los titulares de sus órganos de gobierno y administración, siempre que respete los cauces formales de elección o designación previstos en la LRU. Se excluye la designación de la representación de los intereses sociales en el Consejo Social y en particular de su Presidente, que incumbe a la Comunidad Autónoma (Artículo 14.4 LRU).

c) La elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos y la administración de sus bienes.

Las universidades gozan de autonomía para elaborar sus presupuestos (artículo 52 LRU). Sin embargo, en la práctica aquélla prorrogativa opera tan solo en lo referente a la partida de gastos, pues la de los ingresos está supeditada en un nivel muy alto a las decisiones que tomen especialmente en el ámbito de la Administración Autonómica.

Por otra parte hay que tener en cuenta otra dificultad añadida que se encuentran las universidades: el artículo citado anteriormente impone, una vez fijada la subvención global fijada por la correspondiente Comunidad Autónoma, la elaboración del presupuesto de año. Esto ofrece una gran dificultad pues si no conocen la subvención mal van a poder presupuestar. Este problema sólo lo evitan algunas universidades en ubicadas en las Comunidades Autónomas en las que se está aplicando una Plan plurianual de financiación.

Con relación al tema tratado, el Defensor del Pueblo de la Comunidad Autónoma de Galicia envío al Consejero de educación de la misma, el 9 de octubre de 1997, un documento sobre la financiación universitaria, en cuyo texto hace un llamamiento a las autoridades educativas, e insta a los poderes públicos autonómicos para que, actuando en consonancia con la comunidad universitaria, afronten decididamente la materialización de un sistema de financiamiento de las universidades, en esta caso, las gallegas estable y suficiente para alcanzar el nivel adecuado de docencia e investigación.

Entiende a este respecto que la autonomía institucional garantizada por el artículo 27.10 de la Constitución española y el artículo 3.1 de la LRU, y

claramente explicitada en la Sentencia 106/1990, de 6 de junio, del Tribunal Constitucional, implica necesariamente la autonomía económica financiera de la Universidad, contra la que atentan la rigidez de sus ingresos presupuestarios y las dificultades de su programación plurianual. Su propuesta es que dentro del marco de la LRU, prevea la elaboración de una norma que oídos los órganos competentes de la comunidad de solución a esta problemática.

A este respecto estamos de acuerdo los planteamientos expuestos en la reunión de Salamanca el 15 de diciembre de 1.994. En este sentido se resaltó la necesidad de abordar este tema desde un pacto de Estado, complementario a las competencias propias de las Comunidades Autónomas. Así, se requeriría una Ley estatal de mínimos de financiación de las universidades públicas del Estado. De otra forma, dice el autor, su autonomía sería poco más que papel mojado, y la convergencia con Europa una quimera, dada la considerable diferencia existente entre los niveles de financiación de nuestras universidades y las de nuestro entorno inmediato, tanto en el porcentaje del PIB dedicado a la Enseñanza superior como en el gasto por alumno y año.

En nuestro país vecino, Portugal, la asamblea de la República aprobó, el 31 de julio de 1997 la “Lei nº 113/97 que define as bases do financiamiento do ensino superior público”, publicada en el Diario da República del 16 de septiembre, y promulgado en un “Decreto-Ley nº 252/97 que adopta medidas de desenvolvimiento e aprofundamento da lei da autonomía das universidades no plano de gestad de pessoal, orçamental e patrimonial”. Ambas disposiciones conectan directamente con la Constitución portuguesa, dónde aparece consagrado el principio de autonomía universitaria, y con la ley que lo desarrolla para hacer factible dicho principio en la línea de lo que se echa en falta en otros ordenamientos jurídicos como el nuestro.

Es grato ver como en el país vecino a través de los diversos textos legales está fundamentada la autonomía financiera de las universidades, objetivo a alcanzar en este cambio de siglo por todas las universidades.

En cuanto a la Administración de sus bienes la autonomía universitaria experimenta una fuerte cortapisa al resultar de aplicación las normas generales propias de todas las Administraciones Públicas (artículos 53.3 LRU y 149.1.18 C.).

La autonomía universitaria en materia patrimonial se traduce en el derecho a auto organizarse en el uso de sus bienes, decidiendo libremente su administración y gestión al servicio de los fines de la Institución, sin perjuicio de las decisiones autonómicas o estatales en su respectivo ámbito competencial38.

Como imperativo Constitucional (artículo 136) las universidades rendirán cuenta de la ejecución de sus presupuestos al Tribunal de Cuentas.

d) Financiación de las universidades por parte de las CCAA.

En la Constitución Española no se contiene una regulación, ni siquiera a nivel de principios, del régimen presupuestario de las CCAA.

El Tribunal Constitucional ha dejado sentado en su Sentencia 116/1994, que el artículo 134 de la CE sólo se refiere a los Presupuestos Generales del estado no siendo aplicable ni aún por vía analógica, a los presupuestos de las CCAA. Concretamente, en relación a la posibilidad de crear o modificar tributos a través de ellas, el Tribunal declara que el límite constitucional contenido en el artículo 134.7 de la CE únicamente es de aplicación al Estado.

”De su dicción literal se desprende, pues, con toda claridad que las reglas contenidas en el artículo 134 de la CE tienen como objeto directo la regulación de una institución estatal...y de los preceptos que regulan instituciones del Estado no pueden inferirse, sin más, las reglas y principios de aplicación, por vía analógica, a las instituciones autonómicas homólogas”.

El artículo 153 d) CE atribuye al Tribunal de Cuentas el “control económico y presupuestario de la actividad de los órganos de las CCAA” y el artículo 133 dispone que “Administraciones Públicas sólo podrán contraer obligaciones y realizar gastos de acuerdo con las leyes, sin que el mandato se constriña a la Administración del Estado”.

Lo que sí se desprende del texto Constitucional, es que las CCAA están sujetas en su actividad financiera al régimen de presupuesto, y que esta

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La STC 106/1990, F.J. 7º consideró que “la autonomía universitaria no atribuye a las Universidades una especie de “patrimonio intelectual” resultante del número de centros, profesores y alumnos que, en un momento determinado puedan formar parte de las mismas, ya que su autonomía no está más que al servicio de la libertad académica en el ejercicio de la docencia e investigación, que necesariamente tiene que desarrollarse en el marco de las efectivas disponibilidades personales y/o materiales con que pueda contar cada Universidad, marco éste que, en última instancia viene determinado por las pertinentes decisiones del Estado o CCAA.

actividad está sujeta al principio de legalidad financiera en términos análogos a la del Estado.

Dada la parquedad de los artículos citados el problema que se planteaba era el grado de autonomía que las CCAA tienen en la configuración de sus presupuestos y más concretamente, si son aplicables a los presupuestos de las CCAA los principios presupuestarios aplicados al estado, dos leyes fundamentales que han contribuido a aclarar los temas han sido los respectivos estatutos de Autonomía y la Ley Organiza de Financiación de las CCAA, a ellas añadiremos las leyes de Hacienda de las distintas CCAA.

En la actualidad podemos indicar que la potestad de aprobar y regular sus presupuestos es competencia de la respectiva CCAA como se desprende de sus Estatutos y que tiene su origen en el artículo 137 de la CE, ahora bien, también hay que tener en cuenta el artículo 156.1 de la misma:

“las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda Estatal y de solidaridad entre los españoles”.

e) El presupuesto universitario

A diferencia de la Administración de Estado -que cuenta con un sistema financiero propio- las Administraciones territoriales y no territoriales y, por ende, las universidades, tienen limitada su capacidad de decisión. La razón es que dependen de otras entidades, en su mayor parte, para obtener los recursos necesarios para la gestión que tienen encomendadas por Ley. Así se desprende del “Informe sobre el actual sistema de financiación autonómico y sus problemas” elaborado por el Instituto de Estudios Fiscales, publicado en 1955 y concretamente en uno de sus apartados claramente indica:

“Es evidente que nuestra situación actual se halla más próxima al modelo centralista y resulta así mismo evidente la dirección en que debemos movernos: en la financiación de las CCAA deberíamos reforzar los ingresos propios, aquellos que dependen de sus decisiones, a costa de las transferencias de la hacienda central. Se trataría, en definitiva, de llevar adelante un proceso paralelo al que, en su día, se produjo con los traspasos de servicios, ahora referido a los ingresos. Una especie de traspaso de ingresos”.

El artículo 52 de la LRU predica el principio de autonomía financiera de las universidades:

“Las universidades gozarán de autonomía económica y financiera en los términos establecidos en la presente Ley. A tal efecto, deberán disponer de recursos suficientes para el desempeño de las funciones que se les hayan atribuido”.

Una de las condiciones de la autonomía de un ente u organismo es su capacidad financiera y administrativa. La autonomía en este campo deberá referirse a tres aspectos: financiación, gestión y control. Debe quedar bien definido a quien ha de corresponde la responsabilidad en la aprobación del presupuesto; si ha de hacerlo totalmente la Universidad sin ninguna intervención superior, si debe aprobarlo una autoridad superior o si ésta autoridad ha de ejercer una simple acción de tutela para salvaguardar ciertos aspectos de legalidad.

En esta misma línea nos encontramos con la STC de 18 de abril de 1996:

“La autonomía presupuestaria, es decir, la capacidad de disponer libremente de sus recursos financieros, asignándolos a fines mediante programas de gastos elaborados según sus propias prioridades, adquiere un papel capital en la realización efectiva de la autonomía financiera”.

f) El establecimiento y modificación de sus plantillas.

Las potestades en cuanto a estos temas vienen relacionadas con:

- La selección, formación y promoción del personal docente e investigador y de administración y servicios, así como la determinación de las condiciones en que ha de desarrollar sus actividades.

- La elaboración y aprobación de planes de estudio e investigación.

- La creación de estructuras específicas que actúen como soporte de la investigación y la docencia.

- La admisión, régimen de permanencia y verificación de conocimientos de los estudiantes.

- La expedición de sus Títulos y diplomas.

- El establecimiento de relaciones con otras instituciones académicas, culturales o científicas, españolas o extranjeras.

Cualquier otra competencia necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones al servicio de la sociedad (artículo1LRU).

Leguina Villa, partiendo de la caracterización de la Autonomía Universitaria como un derecho de configuración legal sin contenido constitucionalmente preceptuado, y con apoyo en la propia afirmación de la STC 26/78, indica que “la Universidad posee en principio plena capacidad de decisión en aquellos aspectos que no son objeto de regulación específica en la ley”39y extrae las siguientes conclusiones:

a) que el legislador dispone de una amplia libertad de configuración de la autonomía universitaria.

b) que una vez el legislador ha fijado sus opciones sobre el modelo de Universidad, todo lo que no esté regulado pertenece al contenido normal de la autonomía de la Universidad.

c) Así pues, ante el silencio de la LRU, la Universidad disfrutará de la presunción de actuación en el ejercicio legítimo de su autonomía40.

g) Límites a la Autonomía Universitaria.

La Autonomía Universitaria tiene limitaciones de diversa naturaleza, como son los establecidos en:

-La Constitución, reflejado en los artículos 9, 103 y 106 y el resto del Ordenamiento Jurídico. El control de legalidad de las universidades viene ejercido por las CCAA (artículo 12 LRU), que serán las encargadas de aprobar sus Estatutos si se ajustan a la Ley, solamente en el supuesto de que incurran en contradicción con las leyes puede denegarse su aprobación, todo ello viene refrendado por la STC 55/89.

-El Estatuto de Autonomía de la respectiva CCAA, Ley Orgánica reconocida por los artículos. 81 y 147 de la Constitución.

-Los reglamentos ejecutivos a los que remite la LRU para el desarrollo de diversos extremos, a ellos se refiere el artículo 6 “la universidades se regirán por la presente Ley, por las normas que dicte el estado y las CCAA en el ejercicio de sus propias competencias y por sus Estatutos”. El desarrollo

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Cita tomada de Martínez Val, J. M., “La autonomía universitaria ante el Tribunal Constitucional”, Revista General de Derecho, Octubre-Noviembre 1989, pp. 541-2.

40 _{Martínez Val, J. M., “La autonomía universitaria ante el Tribunal Constitucional”, Revista General de Derecho,} Octubre-Noviembre 1989, pp. 541-542.

normativo que se encomienda a una administración distinta de la autónoma, tiene como limites, la ley que se ejecuta y el propio límite de la garantía institucional y sobre todo el límite Constitucional.

- Las impuestas por los derechos fundamentales establecidos en la Constitución y la LRU:

. Igualdad de acceso a los estudios.

. La LRU en su artículo 26.3 indica que los poderes públicos deberán instrumentar una política de becas y ayudas… para evitar la exclusión de acceso a los estudios por causas económicas.

. Igualdad de acceso a la docencia e investigación, con arreglo a los principios de mérito y capacidad (artículo 23.2 C).

- El Sistema Universitario Nacional, cuya coordinación está encomendado, al Estado (respecto a las líneas de investigación, artículo 149.1.15 C), a las CCAA (artículo 3.3 de la LRU) y al Consejo de Universidades (artículo 8 de la LRU).

- Las limitaciones propias de servicio público que desempeña la Universidad, como Institución de enseñanza superior y que pone de relieve el legislador en el artículo 1 de la LRU41.

h) Distribución de competencias en materia de educación superior.

La LRU otorga a las universidades un nuevo régimen jurídico- administrativo que se manifiesta en autonomía estatutaria o de gobierno, académica o de planes de estudio y financiera, todo ello como medio para la consecución del cumplimiento de los fines de la Universidad docencia e investigación.

Con esta ley las universidades se transforman en Entidades de Derecho Público vinculadas a la Administración del Estado o de las CCAA. Las universidades tienen potestad de autonormación y es a partir de este momento cuando las mismas comenzarán a auto administrarse. Hay que destacar que también la LRU crea un nuevo órgano “El Consejo Social” como órgano de control de las mismas. Por su parte, las Comunidades Autónomas deberán

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Las limitaciones de la autonomía universitaria que admite el Tribunal Constitucional, fueron anticipadas con notable rigor expositivo por T. R. Fernández Rodríguez, en su obra La autonomía universitaria: ámbito y límites, Civitas, Madrid, 1982, pp. 55 y ss.

dotar a las mismas de financiación suficiente para el desarrollo de la función que tienen encomendada.

Analizaremos en primer lugar las posibilidades de intervención que el ordenamiento jurídico concede a las Comunidades Autónomas sobre las universidades.

La LRU en su artículo 25 párrafo final otorga a las Cortes Generales, mediante Ley, la potestad de establecer los requisitos necesarios para el acceso a la Universidad.

Al Gobierno le corresponden las siguientes facultades:

-Establecer los procedimientos de selección para el ingreso en los Centros Universitarios, oído el Consejo de Universidades (artículo 26.1 de la LRU).

-Establecimiento de Títulos que tengan carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, a propuesta del Consejo de Universidades (artículo 28.1, párrafo primero).

-Establecer las directrices generales de los planes de estudio que deban cursarse para la obtención de títulos y su homologación (artículo 28.1, párrafo final).

-La regulación de las condiciones de homologación de los Título extranjeros (artículo 32.2 de la LRU).

-El establecimiento del régimen retributivo del profesorado universitario, que tendrá carácter uniforme en todas las universidades (artículo 46 de la LRU).

El Estado, en la actualidad solo ejerce competencias sobre la Universidad Nacional a Distancia y la Universidad Menéndez Pelayo. El Estado tiene una competencia exclusiva en el ámbito de los Títulos Académicos y profesionales otorgados por la Constitución Española, en su artículo 149.1.30, atribuye al Estado la competencia de regular:

“las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia”.

En esta materia a las Comunidades Autónomas sólo se les atribuye el desarrollo normativo y la ejecución de esa legislación. Por su parte el artículo 2 de la Constitución consagra la autonomía de las Comunidades Autónomas.

Dentro de este marco unitario opera el derecho a la autonomía de las distintas Comunidades Autónomas que se expresa en sus correspondientes Estatutos de Autonomía, que constituyen Ley del Estado y al propio tiempo norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma.

Es complicado establecer las bases en este laberinto normativo y sobre todo deberá hacerse de una forma flexible y a esta conclusión nos lleva la Sentencia del Tribunal Constitucional 131/1996, de 11 de julio “como para permitir que las CCAA con competencias normativas en la materia puedan adoptar sus propias alternativas políticas, en función sus circunstancias específicas, teniendo en cuenta además que debe preservarse el ámbito de autonomía de las universidades”, pero hay que tener en cuenta que las competencias asignadas por la LRU a las CCAA tendrán como limite las otorgadas por la misma Ley a las universidades.

La LRU atribuye CCAA, una serie de competencias entre las que figuran: -La creación de universidades, mediante Ley de la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad Autónoma en cuya ámbito territorial hayan de establecerse (artículo 5º a) LRU).

-Aprobación de los correspondientes Estatutos, así como el nombramiento del Rector.

-Mediante Ley, la regulación del Consejo Social.

-La fijación de las tasas universitarias, dentro de los límites determinados