Avances en la gestión orientada a resultados y

basada en el conocimiento

El IV Plan Director apuesta firmemente por la adop- ción del enfoque de gestión orientada a resultados, apoyándose en el conocimiento. La gestión orien- tada a resultados abarca el ciclo completo de pla- nificación, ejecución, seguimiento y evaluación. La planificación ha sido ya tratada en el capítulo III. Aquí se analizan los demás aspectos relacionados con el seguimiento y la evaluación, así como los avances en cuanto a transparencia y rendición de cuentas.

5.1. Iniciativas para orientar el sistema

de seguimiento a la gestión por

resultados

El IV Plan Director establece que el marco global de resultados se configurará como un elemento dinámi- co que irá ampliándose a lo largo del tiempo y tomará en consideración al menos cuatro niveles de análisis:

1. Cambios en las capacidades y recursos necesa- rios para lograr los resultados de gestión.

2. Resultados de gestión de carácter interno. 3. Productos que contribuyen al logro de resultados

de desarrollo.

4. Resultados de desarrollo a los que contribuye la Cooperación Española en los países socio. Dentro de este esquema, el IV Plan Director ofre- ce, en un anexo, el marco de resultados de ges- tión, que se centra en los dos primeros niveles de análisis. El documento especifica que el segui- miento no se agota con el marco de resultados de gestión ya que se tendrán en cuenta los diferentes informes temáticos (coherencia de políticas, coo- peración multilateral, FONPRODE, evaluación, etc.), que se vayan produciendo. Además, deter- mina que los otros dos niveles se abordarán una vez que se complete la negociación estratégica con los países socio (procesos MAP), y que se hayan propiciado los cambios a lo interno (capaci- dades y resultados de gestión).

5.1.1. El sistema de seguimiento de los resultados de gestión

El marco de resultados de gestión se construyó una vez que el Plan Director ya había sido apro- bado, mediante un proceso participativo en el que colaboraron diferentes actores de la Cooperación Española. El proceso se lideró desde la División de Evaluación de la SGCID. La idea era crear una herramienta práctica, con pocos indicadores fácil- mente verificables, que permitiera recabar la infor- mación con cierta agilidad, y que sirviera de hoja de ruta para mostrar el camino a seguir. El resultado se traduce en un marco de resultados de gestión que abarca una gran parte de los compromisos ad- quiridos en el documento, si bien hay otros que no quedan del todo reflejados. En cualquier caso, es preciso matizar que al hacerse a posteriori cuando en el documento narrativo del IV Plan Director no había metas claras para los compromisos, el mar- co de resultados no podía ir más allá. Además, la herramienta no pretendía abarcarlo todo: en unas ocasiones porque no se sabía en ese momento cómo desarrollar indicadores adecuados (por ejem- plo, en relación a la agenda internacional); en otras porque siempre se asumió que el sistema global de seguimiento debía incorporar los informes periódi- cos de AECID y SGCID y también la información suministrada por otros actores.

En la práctica, a la herramienta no se le está dan- do la utilidad para la que se concibió. Esto se debe principalmente a que ninguna instancia dentro de la SGCID tiene formalmente atribuida la responsabili- dad del seguimiento del Plan Director. La División de Evaluación se centra en evaluación y gestión del co- nocimiento, y Planificación y Políticas de Desarrollo en las tareas de planificación y elaboración de estra- tegias. Como resultado, al final la tarea de coordinar y/o recabar la información necesaria para realizar el seguimiento anual del marco de resultados de ges- tión ha sido asumida de factos por la División de Eva- luación y el Servicio de Estadística de la SGCID. Esta no es siempre tarea fácil, ya que la información está muy fragmentada. Además, en las entrevistas se ha evidenciado lo poco familiarizados que los informan- tes están con la herramienta, en general, y con los indicadores que les competen, en particular. Así, si bien hay que poner en valor la iniciativa novedosa de establecer una herramienta para el seguimiento de los resultados de gestión del IV Plan Director, el uso de la misma tiene mucho margen de optimización. Con carácter anual, la SGCID elabora el Informe de seguimiento AOD que, además de incluir el segui- miento del marco de resultados de gestión del IV Plan Director, recoge y analiza desde el punto de vista estadístico el conjunto de las intervenciones realizadas en el marco de la AOD anual, narra los procesos más relevantes que han tenido lugar en ese año, recoge información cualitativa sobre algu- nas de las contribuciones más notables y sintetiza la actuación española en el ámbito internacional. El informe en sí permite tener una visión global de los principales hitos en materia de cooperación durante el año, si bien, una vez más, hay que puntualizar el desfase de tiempo en su publicación. Como ejemplo, el informe de seguimiento del año 2013 se cerró a principios de 2015 y, a la hora de elaborar este infor- me, no está disponible en el portal de la Cooperación Española.

El marco de resultados de gestión recoge una serie de productos intermedios e indicadores de refuerzo de capacidades que deben contribuir a incorporar el seguimiento de resultados de desarrollo. Los pro- ductos previstos eran:

• Elaborar el Manual de seguimiento de resultados incorporado a la metodología de elaboración de MAP, incluyendo orientaciones sobre género, de- rechos humanos, diversidades y medio ambiente. La SGCID informa que este manual está incorpo- rado en la metodología revisada del MAP, lo que constituye un avance respecto a la metodología

MAP anterior. Sin embargo, como se verá más adelante, el espacio dedicado al seguimiento en este documento es muy inferior al que se dedica a Planificación y claramente insuficiente para al- canzar el objetivo. Consciente de ello, la SGCID indica que se prevé la revisión y actualización del apartado de seguimiento de la metodología. • Actualizar el Manual del ciclo de proyecto de la

Cooperación Española, incorporando directrices para la orientación a resultados de desarrollo. No hay constancia de que esta actualización se haya llevado a cabo todavía.

• Crear una red de puntos focales para temas de eficacia. Durante 2013 se trabajó para poner en marcha la red de puntos focales de eficacia, que se crea en 2014 en 7 OTC, aprobando su plan de trabajo. El equipo evaluador no ha tenido acceso al Plan de Trabajo, pero desde el GTEC informan de que la red está aún en vías de consolidación. Por ahora se está compartiendo con los puntos focales las actas y los documentos de trabajo ge- nerados en el seno del GTEC para su difusión. Asimismo, parece que la red está creando deba- tes interesantes en temas de eficacia y calidad tanto desde la óptica de sede como de terreno, pero que las reflexiones están muy restringidas a las OTC que participan en la red, sin que permeen al resto. También se reunieron los puntos focales y el GTEC en 2014, encuentro que giró en torno al sistema de seguimiento. La idea es instituciona- lizar una reunión anual de equipo.

• Formar en gestión orientada a resultados. Los en- trevistados ponen en valor que en los últimos dos años ha habido un esfuerzo por incluir dentro del Plan de Formación de la AECID capacitación más directamente ligada a temas técnicos de coopera- ción, entre ellos a la gestión orientada a resulta- dos. Sin embargo, todavía hay mucho campo de mejora en este aspecto.

5.1.2. El sistema de seguimiento de los resultados de desarrollo

Como se ha comentado anteriormente, la Coope- ración Española carece de un sistema integral de seguimiento de los resultados de desarrollo. Si bien el IV Plan Director preveía el establecimiento de un marco de resultados de desarrollo en una segunda fase, no había un compromiso específico en cuanto a fechas, ya que dependía del momento en el que se hubiera completado la negociación estratégica con los países socios a través de los MAP. La realidad

En 2014 se ha realizado la primera evaluación de una operación de cooperación triangular. La evalua- ción fue gestionada por la Agencia Chilena de Coo- peración Internacional con participación de AECID y SGCID. Si bien la experiencia en cooperación trian- gular es aún reciente como para generar aprendiza- jes, esta evaluación apunta que la cooperación trian- gular debe suponer un refuerzo mutuo de las partes y señala que la complejidad de la adopción de deci- siones requiere instrumentos de gestión rigurosos. Tal y como recoge el documento de lineamientos realizado por la DCALC de la AECID, para ampliar el uso de esta modalidad en el futuro sería beneficioso que la Cooperación Española desarrollara un marco estratégico y procedimental que oriente estructura- damente su adopción a nivel institucional.

En definitiva, a raíz de la caída del presupuesto de ayuda bilateral, la Cooperación Española ha diversi- ficado la cartera de modalidades de cooperación en los últimos años. Así, ha aumentado el uso de coo- peración financiera reembolsable tanto a través del FONPRODE como con mecanismos de blending, y la cooperación delegada y cooperación triangular. Sin embargo, esta diversificación no parece haber estado acompañada de una reflexión estratégica y sistematización de cómo las distintas modalidades e instrumentos disponibles sirven a los objetivos de desarrollo marcado.

V. Avances en la gestión

orientada a resultados y

basada en el conocimiento

El IV Plan Director apuesta firmemente por la adop- ción del enfoque de gestión orientada a resultados, apoyándose en el conocimiento. La gestión orien- tada a resultados abarca el ciclo completo de pla- nificación, ejecución, seguimiento y evaluación. La planificación ha sido ya tratada en el capítulo III. Aquí se analizan los demás aspectos relacionados con el seguimiento y la evaluación, así como los avances en cuanto a transparencia y rendición de cuentas.

5.1. Iniciativas para orientar el sistema

de seguimiento a la gestión por

resultados

El IV Plan Director establece que el marco global de resultados se configurará como un elemento dinámi- co que irá ampliándose a lo largo del tiempo y tomará en consideración al menos cuatro niveles de análisis:

1. Cambios en las capacidades y recursos necesa- rios para lograr los resultados de gestión.

2. Resultados de gestión de carácter interno. 3. Productos que contribuyen al logro de resultados

de desarrollo.

4. Resultados de desarrollo a los que contribuye la Cooperación Española en los países socio. Dentro de este esquema, el IV Plan Director ofre- ce, en un anexo, el marco de resultados de ges- tión, que se centra en los dos primeros niveles de análisis. El documento especifica que el segui- miento no se agota con el marco de resultados de gestión ya que se tendrán en cuenta los diferentes informes temáticos (coherencia de políticas, coo- peración multilateral, FONPRODE, evaluación, etc.), que se vayan produciendo. Además, deter- mina que los otros dos niveles se abordarán una vez que se complete la negociación estratégica con los países socio (procesos MAP), y que se hayan propiciado los cambios a lo interno (capaci- dades y resultados de gestión).

5.1.1. El sistema de seguimiento de los resultados de gestión

El marco de resultados de gestión se construyó una vez que el Plan Director ya había sido apro- bado, mediante un proceso participativo en el que colaboraron diferentes actores de la Cooperación Española. El proceso se lideró desde la División de Evaluación de la SGCID. La idea era crear una herramienta práctica, con pocos indicadores fácil- mente verificables, que permitiera recabar la infor- mación con cierta agilidad, y que sirviera de hoja de ruta para mostrar el camino a seguir. El resultado se traduce en un marco de resultados de gestión que abarca una gran parte de los compromisos ad- quiridos en el documento, si bien hay otros que no quedan del todo reflejados. En cualquier caso, es preciso matizar que al hacerse a posteriori cuando en el documento narrativo del IV Plan Director no había metas claras para los compromisos, el mar- co de resultados no podía ir más allá. Además, la herramienta no pretendía abarcarlo todo: en unas ocasiones porque no se sabía en ese momento cómo desarrollar indicadores adecuados (por ejem- plo, en relación a la agenda internacional); en otras porque siempre se asumió que el sistema global de seguimiento debía incorporar los informes periódi- cos de AECID y SGCID y también la información suministrada por otros actores.

En la práctica, a la herramienta no se le está dan- do la utilidad para la que se concibió. Esto se debe principalmente a que ninguna instancia dentro de la SGCID tiene formalmente atribuida la responsabili- dad del seguimiento del Plan Director. La División de Evaluación se centra en evaluación y gestión del co- nocimiento, y Planificación y Políticas de Desarrollo en las tareas de planificación y elaboración de estra- tegias. Como resultado, al final la tarea de coordinar y/o recabar la información necesaria para realizar el seguimiento anual del marco de resultados de ges- tión ha sido asumida de factos por la División de Eva- luación y el Servicio de Estadística de la SGCID. Esta no es siempre tarea fácil, ya que la información está muy fragmentada. Además, en las entrevistas se ha evidenciado lo poco familiarizados que los informan- tes están con la herramienta, en general, y con los indicadores que les competen, en particular. Así, si bien hay que poner en valor la iniciativa novedosa de establecer una herramienta para el seguimiento de los resultados de gestión del IV Plan Director, el uso de la misma tiene mucho margen de optimización. Con carácter anual, la SGCID elabora el Informe de seguimiento AOD que, además de incluir el segui- miento del marco de resultados de gestión del IV Plan Director, recoge y analiza desde el punto de vista estadístico el conjunto de las intervenciones realizadas en el marco de la AOD anual, narra los procesos más relevantes que han tenido lugar en ese año, recoge información cualitativa sobre algu- nas de las contribuciones más notables y sintetiza la actuación española en el ámbito internacional. El informe en sí permite tener una visión global de los principales hitos en materia de cooperación durante el año, si bien, una vez más, hay que puntualizar el desfase de tiempo en su publicación. Como ejemplo, el informe de seguimiento del año 2013 se cerró a principios de 2015 y, a la hora de elaborar este infor- me, no está disponible en el portal de la Cooperación Española.

El marco de resultados de gestión recoge una serie de productos intermedios e indicadores de refuerzo de capacidades que deben contribuir a incorporar el seguimiento de resultados de desarrollo. Los pro- ductos previstos eran:

• Elaborar el Manual de seguimiento de resultados incorporado a la metodología de elaboración de MAP, incluyendo orientaciones sobre género, de- rechos humanos, diversidades y medio ambiente. La SGCID informa que este manual está incorpo- rado en la metodología revisada del MAP, lo que constituye un avance respecto a la metodología

MAP anterior. Sin embargo, como se verá más adelante, el espacio dedicado al seguimiento en este documento es muy inferior al que se dedica a Planificación y claramente insuficiente para al- canzar el objetivo. Consciente de ello, la SGCID indica que se prevé la revisión y actualización del apartado de seguimiento de la metodología. • Actualizar el Manual del ciclo de proyecto de la

Cooperación Española, incorporando directrices para la orientación a resultados de desarrollo. No hay constancia de que esta actualización se haya llevado a cabo todavía.

• Crear una red de puntos focales para temas de eficacia. Durante 2013 se trabajó para poner en marcha la red de puntos focales de eficacia, que se crea en 2014 en 7 OTC, aprobando su plan de trabajo. El equipo evaluador no ha tenido acceso al Plan de Trabajo, pero desde el GTEC informan de que la red está aún en vías de consolidación. Por ahora se está compartiendo con los puntos focales las actas y los documentos de trabajo ge- nerados en el seno del GTEC para su difusión. Asimismo, parece que la red está creando deba- tes interesantes en temas de eficacia y calidad tanto desde la óptica de sede como de terreno, pero que las reflexiones están muy restringidas a las OTC que participan en la red, sin que permeen al resto. También se reunieron los puntos focales y el GTEC en 2014, encuentro que giró en torno al sistema de seguimiento. La idea es instituciona- lizar una reunión anual de equipo.

• Formar en gestión orientada a resultados. Los en- trevistados ponen en valor que en los últimos dos años ha habido un esfuerzo por incluir dentro del Plan de Formación de la AECID capacitación más directamente ligada a temas técnicos de coopera- ción, entre ellos a la gestión orientada a resulta- dos. Sin embargo, todavía hay mucho campo de mejora en este aspecto.

5.1.2. El sistema de seguimiento de los resultados de desarrollo

Como se ha comentado anteriormente, la Coope- ración Española carece de un sistema integral de seguimiento de los resultados de desarrollo. Si bien el IV Plan Director preveía el establecimiento de un marco de resultados de desarrollo en una segunda fase, no había un compromiso específico en cuanto a fechas, ya que dependía del momento en el que se hubiera completado la negociación estratégica con los países socios a través de los MAP. La realidad

es que, muchos de los MAP han sido firmados en el transcurso de 2014 y aún quedan algunos cuya firma está prevista en el primer semestre de este año. Por lo tanto, actualmente aún no se ha imple- mentado un sistema de seguimiento de resultados de desarrollo.

La metodología MAP, documento que ocupa 79 pá- ginas, dedica 7 al seguimiento de los MAP, en las que ofrece pautas y orientaciones muy generales para construir el sistema seguimiento (que incluye seguimiento anual, evaluación intermedia y final) además de establecer una planilla orientativa. Así, la primera conclusión es que la metodología MAP pone mucho más énfasis en la planificación que en el seguimiento.

Dicho documento establece que el seguimiento del MAP se efectúa en el nivel estratégico. Así, ha de utilizar los sistemas de información y se- guimiento del país socio, armonizarse con los de otros donantes y vincularse con los sistemas de seguimiento de los diferentes actores de la Coo- peración Española. Por lo que, todos los actores han de suministrar información relevante sobre el nivel operativo. También establece que el diseño del sistema de seguimiento deberá explicitar las responsabilidades de los diferentes actores im- plicados y concretar quién será responsable de centralizar, sistematizar y agregar la información, si bien asume que esta función recaerá sobre la OTC. En cuanto a la periodicidad, determina que al menos se realizará un informe anual.

El equipo evaluador solo ha tenido acceso a un infor- me anual de seguimiento de MAP, cuando al menos siete MAP podrían haber generado algún informe de seguimiento hasta la fecha. Esto significa que, tal y