y efi cacia de la cooperación para el desarrollo
4.3. Impulso de la cooperación delegada y cooperación triangular
Además de la ayuda programática y de la coopera- ción financiera reembolsable, el IV Plan Director pro- pone como parte de su esfuerzo en materia de efica- cia y calidad, estrechar el trabajo con otros donantes tanto del norte como del sur, fomentando dos moda- lidades de cooperación poco utilizadas hasta ahora en la Cooperación Española: la cooperación delega- da y la cooperación triangular. A este respecto, el marco de resultados de gestión incluye dos líneas de actuación específicas: 1) Aumentar los recursos de la Cooperación Española gestionados a través de la cooperación delegada, medido por número de in- tervenciones y volumen de recursos; 2) Aumentar el número de intervenciones de cooperación triangular. Es preciso apuntar que la información recabada y ana- lizada en este epígrafe hace alusión a las actuaciones de la AECID exclusivamente, al no haber dispuesto el equipo evaluador de información relativa a otros acto- res de la Cooperación Española en esta materia.
4.3.1. Cooperación Delegada
Tomando como referencia la Guía de Modalidades e Instrumentos de la AECID, por cooperación delegada se entiende una “modalidad de provisión de AOD en la que una o varias agencias (donantes silenciosos) encomiendan a otra (donante líder) la realización de la totalidad o parte de las actividades que involucra la ayuda (diálogo, negociaciones con el gobierno, segui- miento del desempeño, gestión de fondos)”. La ayuda se contabiliza como AOD del donante silencioso. El auge de la cooperación delegada en los últimos años responde a los compromisos internacionales sobre eficacia y calidad de la ayuda. Se entiende que esta modalidad fomenta una mejor división de traba- jo basándose en la existencia de diferentes ventajas comparativas entre donantes, así como una mayor coordinación y armonización, lo que se traduciría en una disminución de los costes de transacción. La experiencia de la AECID con esta modalidad es rela- tivamente reciente y principalmente con la Comisión Europea de la que obtuvo la acreditación necesaria para trabajar con esta modalidad en 201136.
Desde entonces, según los datos proporcionados por la UPEC de la AECID, se han formalizado 10 acuer-
dos de cooperación delegada, 7 en América Latina y Caribe y 3 en África y Asia, por un volumen total de fondos delegados a la AECID de 61.538.840€. Durante los años 2013 y 2014, se observa una tendencia al alza de esta modalidad, ya que de los 10 acuerdos existentes en la actualidad, 8 de ellos, equivalentes a 85% de los fondos totales delegados, se han formalizado en estos dos últimos años. To- dos los acuerdos firmados de cooperación delegada se han establecido en países de asociación, dos de ellos con programas regionales: CEDEAO en África y SICA en América Latina.
En cuanto a los sectores de intervención, dos opera- ciones se enmarcan dentro del sector de Educación (Nicaragua y República Dominicana), tres en el ám- bito de la gobernabilidad (SICA, Nicaragua y Filipi- nas) y tres en el de seguridad alimentaria (CEDEAO, Mauritania y Cuba).
Las entrevistas realizadas permiten concluir que la AECID está aún en los inicios de la curva de apren- dizaje respecto a esta modalidad. Las opiniones re- cabadas coinciden en resaltar las posibilidades que ofrece esta modalidad para acceder a recursos fi- nancieros externos en un contexto de disminución de fondos bilaterales propios, permitiendo a la Coo- peración Española, y a la AECID en particular, man- tenerse presente y consolidar la posición de donante estratégico, especialmente en América Latina. Así mismo, algunas fuentes consultadas destacan el paulatino aumento del papel de donante líder como un indicador del reconocimiento de la profesionalidad de la AECID. Dicho esto, se reconoce desde la pro- pia AECID que es necesario fortalecer capacidades en la gestión de éstas intervenciones. Así aunque la Dirección de Cooperación con América Latina y el Caribe de la AECID cuenta con una persona dedica- da en exclusiva al seguimiento de estas operaciones, se estima que a fecha de realización de este examen existe cierto grado de sobrecarga que será necesa- rio abordar en el futuro. Algunos avances en cuanto a mejora de la capacitación incluyen módulos dedi- cados a la cooperación delegada en los planes de formación de la AECID de 2013 y 2014 y sesiones de formación con los administradores de las OTC concernidas.
De cara al futuro, el documento borrador de la res- puesta de gestión a la evaluación de ayuda progra- mática mencionado al inicio de este capítulo, hace 36 Cabe mencionar que existen dos proyectos más de cooperación delegada financiados bilateralmente por los gobiernos de Bélgica y Luxemburgo en 2011 y 2012, que merecen ser destacados.
referencia al trabajo preparatorio para actuar como donante líder en otras posibles operaciones de coo- peración delegada: Enfoque territorial en Cabo Del- gado (Mozambique); descentralización y desarrollo local en Casamance (Senegal). Se mencionan aquí como avance de otras operaciones que podrían de- sarrollarse en los próximos años, sin perjuicio de que existan además otras sobre las que no se ha obteni- do información.
Cabe mencionar que el IV Plan Director indica de manera poco precisa la necesidad de reforzar los mecanismos de asesoría a este tipo de operaciones. De las entrevistas realizadas no se pueden obtener evidencias de qué se ha realizado en este sentido. Igualmente, el documento menciona la posibilidad de realizar operaciones de cooperación delegada entre la AGE y la cooperación descentralizada españo- la para maximizar complementariedades y ventajas comparativas entre los distintos actores. No se tiene conocimiento de que se haya explorado esta moda- lidad novedosa a lo largo de los dos últimos años.
4.3.2. Cooperación triangular
Como se ha mencionado en el capítulo III, el contex- to y nivel de desarrollo alcanzado por los países de renta media con los que el IV Plan Director reconoce el interés de mantener relación, demanda rediseñar el tipo de vinculación estratégica en el ámbito de la cooperación. En este sentido, en los últimos años se ha favorecido la modalidad de cooperación trian- gular, que se ha incluido dentro de los Acuerdos de Nueva Generación recientemente formulados. La Dirección de América Latina y Caribe (DCALC) de la AECID ha producido un documento titulado “Li- neamientos de Cooperación Triangular de la DCALC” que resume tanto la experiencia hasta la fecha como el enfoque de trabajo y mecanismos de gestión de las operaciones que se está siguiendo desde la Di- rección. Según los datos disponibles, únicamente esta Dirección Geográfica está realizando actuacio- nes bajo esta modalidad, por lo que el documento de la DCALC unido a la Guía de Modalidades e Instru- mentos de la AECID se ha utilizado como referencias documentales para el presente análisis.
Para el diseño de intervenciones de cooperación triangular, la DCALC adopta la definición consen- suada por el Programa de Fortalecimiento de la Coo- peración Sur-Sur:
Modalidad de apoyo a la Cooperación Sur-Sur, caracterizada por la relación horizontal entre ac- tores, que buscan el beneficio mutuo y en la que participan un conjunto de actores que, pudien- do todos ellos realizar distintos tipos de aportes (técnicos, financieros u otros) se reparten el ejercicio de tres roles: El de los así denominados Primer Oferente y Receptor (uno o varios países en desarrollo en cada caso), y el de Segundo Oferente (país en desarrollo, país desarrollado, organismos regional o multilateral o alguna aso- ciación de ellos). Igualmente tendrá considera- ción de cooperación triangular, la labor de forta- lecimiento de capacidades como donantes de los socios estratégicos37.
Mediante la cooperación triangular se persiguen los objetivos de:
i) Mejorar la calidad y la eficacia de la ayuda y su impacto en los países socios.
ii) Favorecer la consolidación de los PRM en el siste- ma de cooperación internacional, para que se for- talezcan como donantes y sean parte central de la Alianza para el Desarrollo perfilada en Busan. iii) Avanzar en la consecución de los Bienes Pú-
blicos Internacionales, utilizando la cooperación triangular para conformar alianzas que permitan obtener logros de desarrollo humano.
En la actualidad existen 16 intervenciones de coo- peración triangular activas, es decir en fase de eje- cución o identificación/formulación. Del total, cuatro fueron aprobadas antes de la entrada en vigor del IV Plan Director, habiéndose puesto en marcha trece operaciones desde 2013 (una de ellas ya finalizada en 2014). Con excepción de una, todas las opera- ciones tienen como socio primer oferente países con los que la Cooperación Española está rediseñando su relación de cooperación. Se trata de México, Uru- guay, Brasil, Chile y Costa Rica. En todos los casos, los países receptores son países de asociación de la Cooperación Española. Las fuentes consultadas también señalan el interés creciente por esta moda- lidad por parte de los países llamados duales, como Perú, Ecuador o El Salvador, que juegan un doble rol, siendo al mismo tiempo receptores de AOD y donan- tes de cooperación. España ya ha firmado acuerdos de cooperación triangular con Perú y Ecuador. 37 Extraído del documento Lineamientos de la Cooperación Triangular de la DCALC-AECID
4.3. Impulso de la cooperación delegada
y cooperación triangular
Además de la ayuda programática y de la coopera- ción financiera reembolsable, el IV Plan Director pro- pone como parte de su esfuerzo en materia de efica- cia y calidad, estrechar el trabajo con otros donantes tanto del norte como del sur, fomentando dos moda- lidades de cooperación poco utilizadas hasta ahora en la Cooperación Española: la cooperación delega- da y la cooperación triangular. A este respecto, el marco de resultados de gestión incluye dos líneas de actuación específicas: 1) Aumentar los recursos de la Cooperación Española gestionados a través de la cooperación delegada, medido por número de in- tervenciones y volumen de recursos; 2) Aumentar el número de intervenciones de cooperación triangular. Es preciso apuntar que la información recabada y ana- lizada en este epígrafe hace alusión a las actuaciones de la AECID exclusivamente, al no haber dispuesto el equipo evaluador de información relativa a otros acto- res de la Cooperación Española en esta materia.
4.3.1. Cooperación Delegada
Tomando como referencia la Guía de Modalidades e Instrumentos de la AECID, por cooperación delegada se entiende una “modalidad de provisión de AOD en la que una o varias agencias (donantes silenciosos) encomiendan a otra (donante líder) la realización de la totalidad o parte de las actividades que involucra la ayuda (diálogo, negociaciones con el gobierno, segui- miento del desempeño, gestión de fondos)”. La ayuda se contabiliza como AOD del donante silencioso. El auge de la cooperación delegada en los últimos años responde a los compromisos internacionales sobre eficacia y calidad de la ayuda. Se entiende que esta modalidad fomenta una mejor división de traba- jo basándose en la existencia de diferentes ventajas comparativas entre donantes, así como una mayor coordinación y armonización, lo que se traduciría en una disminución de los costes de transacción. La experiencia de la AECID con esta modalidad es rela- tivamente reciente y principalmente con la Comisión Europea de la que obtuvo la acreditación necesaria para trabajar con esta modalidad en 201136.
Desde entonces, según los datos proporcionados por la UPEC de la AECID, se han formalizado 10 acuer-
dos de cooperación delegada, 7 en América Latina y Caribe y 3 en África y Asia, por un volumen total de fondos delegados a la AECID de 61.538.840€. Durante los años 2013 y 2014, se observa una tendencia al alza de esta modalidad, ya que de los 10 acuerdos existentes en la actualidad, 8 de ellos, equivalentes a 85% de los fondos totales delegados, se han formalizado en estos dos últimos años. To- dos los acuerdos firmados de cooperación delegada se han establecido en países de asociación, dos de ellos con programas regionales: CEDEAO en África y SICA en América Latina.
En cuanto a los sectores de intervención, dos opera- ciones se enmarcan dentro del sector de Educación (Nicaragua y República Dominicana), tres en el ám- bito de la gobernabilidad (SICA, Nicaragua y Filipi- nas) y tres en el de seguridad alimentaria (CEDEAO, Mauritania y Cuba).
Las entrevistas realizadas permiten concluir que la AECID está aún en los inicios de la curva de apren- dizaje respecto a esta modalidad. Las opiniones re- cabadas coinciden en resaltar las posibilidades que ofrece esta modalidad para acceder a recursos fi- nancieros externos en un contexto de disminución de fondos bilaterales propios, permitiendo a la Coo- peración Española, y a la AECID en particular, man- tenerse presente y consolidar la posición de donante estratégico, especialmente en América Latina. Así mismo, algunas fuentes consultadas destacan el paulatino aumento del papel de donante líder como un indicador del reconocimiento de la profesionalidad de la AECID. Dicho esto, se reconoce desde la pro- pia AECID que es necesario fortalecer capacidades en la gestión de éstas intervenciones. Así aunque la Dirección de Cooperación con América Latina y el Caribe de la AECID cuenta con una persona dedica- da en exclusiva al seguimiento de estas operaciones, se estima que a fecha de realización de este examen existe cierto grado de sobrecarga que será necesa- rio abordar en el futuro. Algunos avances en cuanto a mejora de la capacitación incluyen módulos dedi- cados a la cooperación delegada en los planes de formación de la AECID de 2013 y 2014 y sesiones de formación con los administradores de las OTC concernidas.
De cara al futuro, el documento borrador de la res- puesta de gestión a la evaluación de ayuda progra- mática mencionado al inicio de este capítulo, hace 36 Cabe mencionar que existen dos proyectos más de cooperación delegada financiados bilateralmente por los gobiernos de Bélgica y Luxemburgo en 2011 y 2012, que merecen ser destacados.
referencia al trabajo preparatorio para actuar como donante líder en otras posibles operaciones de coo- peración delegada: Enfoque territorial en Cabo Del- gado (Mozambique); descentralización y desarrollo local en Casamance (Senegal). Se mencionan aquí como avance de otras operaciones que podrían de- sarrollarse en los próximos años, sin perjuicio de que existan además otras sobre las que no se ha obteni- do información.
Cabe mencionar que el IV Plan Director indica de manera poco precisa la necesidad de reforzar los mecanismos de asesoría a este tipo de operaciones. De las entrevistas realizadas no se pueden obtener evidencias de qué se ha realizado en este sentido. Igualmente, el documento menciona la posibilidad de realizar operaciones de cooperación delegada entre la AGE y la cooperación descentralizada españo- la para maximizar complementariedades y ventajas comparativas entre los distintos actores. No se tiene conocimiento de que se haya explorado esta moda- lidad novedosa a lo largo de los dos últimos años.
4.3.2. Cooperación triangular
Como se ha mencionado en el capítulo III, el contex- to y nivel de desarrollo alcanzado por los países de renta media con los que el IV Plan Director reconoce el interés de mantener relación, demanda rediseñar el tipo de vinculación estratégica en el ámbito de la cooperación. En este sentido, en los últimos años se ha favorecido la modalidad de cooperación trian- gular, que se ha incluido dentro de los Acuerdos de Nueva Generación recientemente formulados. La Dirección de América Latina y Caribe (DCALC) de la AECID ha producido un documento titulado “Li- neamientos de Cooperación Triangular de la DCALC” que resume tanto la experiencia hasta la fecha como el enfoque de trabajo y mecanismos de gestión de las operaciones que se está siguiendo desde la Di- rección. Según los datos disponibles, únicamente esta Dirección Geográfica está realizando actuacio- nes bajo esta modalidad, por lo que el documento de la DCALC unido a la Guía de Modalidades e Instru- mentos de la AECID se ha utilizado como referencias documentales para el presente análisis.
Para el diseño de intervenciones de cooperación triangular, la DCALC adopta la definición consen- suada por el Programa de Fortalecimiento de la Coo- peración Sur-Sur:
Modalidad de apoyo a la Cooperación Sur-Sur, caracterizada por la relación horizontal entre ac- tores, que buscan el beneficio mutuo y en la que participan un conjunto de actores que, pudien- do todos ellos realizar distintos tipos de aportes (técnicos, financieros u otros) se reparten el ejercicio de tres roles: El de los así denominados Primer Oferente y Receptor (uno o varios países en desarrollo en cada caso), y el de Segundo Oferente (país en desarrollo, país desarrollado, organismos regional o multilateral o alguna aso- ciación de ellos). Igualmente tendrá considera- ción de cooperación triangular, la labor de forta- lecimiento de capacidades como donantes de los socios estratégicos37.
Mediante la cooperación triangular se persiguen los objetivos de:
i) Mejorar la calidad y la eficacia de la ayuda y su impacto en los países socios.
ii) Favorecer la consolidación de los PRM en el siste- ma de cooperación internacional, para que se for- talezcan como donantes y sean parte central de la Alianza para el Desarrollo perfilada en Busan. iii) Avanzar en la consecución de los Bienes Pú-
blicos Internacionales, utilizando la cooperación triangular para conformar alianzas que permitan obtener logros de desarrollo humano.
En la actualidad existen 16 intervenciones de coo- peración triangular activas, es decir en fase de eje- cución o identificación/formulación. Del total, cuatro fueron aprobadas antes de la entrada en vigor del IV Plan Director, habiéndose puesto en marcha trece operaciones desde 2013 (una de ellas ya finalizada en 2014). Con excepción de una, todas las opera- ciones tienen como socio primer oferente países con los que la Cooperación Española está rediseñando su relación de cooperación. Se trata de México, Uru- guay, Brasil, Chile y Costa Rica. En todos los casos, los países receptores son países de asociación de la Cooperación Española. Las fuentes consultadas también señalan el interés creciente por esta moda- lidad por parte de los países llamados duales, como Perú, Ecuador o El Salvador, que juegan un doble rol, siendo al mismo tiempo receptores de AOD y donan- tes de cooperación. España ya ha firmado acuerdos de cooperación triangular con Perú y Ecuador. 37 Extraído del documento Lineamientos de la Cooperación Triangular de la DCALC-AECID
En 2014 se ha realizado la primera evaluación de una operación de cooperación triangular. La evalua- ción fue gestionada por la Agencia Chilena de Coo- peración Internacional con participación de AECID y SGCID. Si bien la experiencia en cooperación trian- gular es aún reciente como para generar aprendiza- jes, esta evaluación apunta que la cooperación trian- gular debe suponer un refuerzo mutuo de las partes y señala que la complejidad de la adopción de deci- siones requiere instrumentos de gestión rigurosos. Tal y como recoge el documento de lineamientos realizado por la DCALC de la AECID, para ampliar el uso de esta modalidad en el futuro sería beneficioso que la Cooperación Española desarrollara un marco estratégico y procedimental que oriente estructura- damente su adopción a nivel institucional.
En definitiva, a raíz de la caída del presupuesto de ayuda bilateral, la Cooperación Española ha diversi- ficado la cartera de modalidades de cooperación en los últimos años. Así, ha aumentado el uso de coo- peración financiera reembolsable tanto a través del FONPRODE como con mecanismos de blending, y la cooperación delegada y cooperación triangular. Sin embargo, esta diversificación no parece haber estado acompañada de una reflexión estratégica y sistematización de cómo las distintas modalidades e instrumentos disponibles sirven a los objetivos de desarrollo marcado.