b) Factores secundarios:

• La administración de los centros escolares y el rol del Estado

La entrega de los colegios a los municipios, impuesta por la LOCE, obligó a estos a asumir un rol gestor; sin embargo, no todos contaban con las competencias necesarias para ello. Mientras tanto, el Estado quedó desligado de la responsabilidad histórica de velar por la educación. La transferencia a los municipios provocó que la provisión de los servicios educativos quedara a merced de la voluntad, o capacidad, de las autoridades locales, con diferencias muy significativas entre unas comunas y otras. Consecuentemente, se dieron notorias diferencias entre los recursos de los colegios municipales, en función de la mayor o menor riqueza de la comuna de pertenencia. Por otra parte, mientras que los establecimientos privados pasaron a gozar de exenciones tributarias y estar eximidos del

pago del IVA, los públicos no recibieron recursos adicionales más allá de la subvención fiscal (Opech, 2006 c). Esto trajo consigo un alto riesgo de fraude, pues la LOCE no contaba con ninguna disposición que obligara a los sostenedores de los centros particulares subvencionados a utilizar los recursos provenientes de la subvención en el mismo establecimiento, con lo cual los recursos podían ser empleados en otro lugar que no fuera el colegio.

Por otro lado, la LOCE daba excesivas facilidades para abrir un colegio, exigiéndose a cambio muy pocas responsabilidades a los propietarios, en caso de incumplimiento de sus deberes o de mala gestión. Además, la fiscalización que debió haberse ejercido resultó muy escasa o nula, tanto por falta de normativa como de personal de inspección, y tampoco se aplicaron sanciones graves a los infractores. A todo ello hay que añadir la dificultad para identificar a los sostenedores, lo que lo que trajo consigo la imposibilidad de exigir responsabilidades (Opech, 2006 c).

A priori, parecería que la entrada en vigor de la LGE no fuera a cambiar las modalidades actuales de administración de los centros escolares (municipal, particular subvencionado y particular pagado). El texto del Proyecto de Ley tampoco deja ver intentos por “liberar” a los municipios de su rol de sostenedores y ceder esta responsabilidad al Gobierno central. Sin embargo, y en una postura aparentemente contradictoria, el anuncio de lo que será la Ley de Educación Pública apunta precisamente a la creación de corporaciones de derecho público que asumirán la administración de los establecimientos, eximiendo a las municipalidades de esta responsabilidad. En el momento de escribir estas líneas y pese a que esta ley es sólo un anuncio que necesitará de muchos meses para concretarse, ya han surgido algunas protestas por parte de los municipios, especialmente de aquellos que cuentan con más recursos. Aún está por ver la definición de atribuciones de las corporaciones, los medios con los que contarán y si se va a asegurar un correcto monitoreo de su gestión por parte de la instancia o instancias designadas para ello.

Por otra parte, en la LGE se especifican algunas responsabilidades de los sostenedores privados – reciban o no subvención-, como son el mantener los requisitos que dieron

origen al reconocimiento oficial del establecimiento educacional que representan, garantizar la continuidad del servicio educacional durante el año escolar, rendir cuenta pública de los resultados académicos de sus alumnos y, para los que reciben subvenciones del Estado -, rendir cuenta del estado financiero de sus establecimientos (Artículo 10 f). Además, sólo podrán ser sostenedores privados las personas jurídicas de derecho privado cuyo objeto social único sea la educación (Artículo 46 a).

Aparentemente, la LGE expresa el esfuerzo de los estamentos oficiales por garantizar una gestión honesta y transparente por parte de los privados; no obstante, surge la duda sobre si la Superintendencia tendrá la suficiente capacidad para monitorear, y en caso necesario sancionar, a los establecimientos que cuenten con una cierta antigüedad y tradición. También cabe preguntarse si, en el supuesto de incumplimiento de responsabilidades por parte de sostenedores vinculados a grupos de poder e influencia, la Superintendencia tendrá la suficiente autonomía para aplicar sanciones. Cabe recordar que recién nombrada, la actual ministra de Educación designó al exministro de Obras Públicas y principal ideólogo del Transantiago, Javier Etcheverri, para que rediseñara el sistema de pago y supervisara el sistema de subvenciones, iniciativa que pasaba por delegar esta responsabilidad en el sector privado, algo que ya unos días antes había sido anticipado por el ministro Pérez Yoma, quien había hablado de una “terciarización” (La Segunda, 28 de abril de 2008). Aunque finalmente el proyecto se suspendió por discrepancias entre el asesor y el Gobierno (El Mercurio, 10 de agosto de 2008), es posible expresar dos inquietudes. La primera de ellas tiene que ver con el temor de que en la educación se repitan los errores que han afectado a otros bienes públicos, como es el caso del sistema de transporte público de la capital; la segunda inquietud, que también puede ser ilustrada con el ejemplo del Transantiago, se refiere a la delegación a terceros, en tanto que el Estado parece ser absolutamente incapaz de exigir a estos terceros el cumplimiento de sus responsabilidades.

• Selección de los estudiantes

La selección del alumnado es otro obstáculo para el cumplimiento del derecho a una educación de calidad. La LOCE no impedía que los centros subvencionados establecieran

sus propios criterios para determinar la admisión de los estudiantes. Como consecuencia de ello, los mejores resultados provenían de aquellos niños, niñas y jóvenes admitidos en los colegios con procesos de selección más duros y excluyentes.

El proceso de selección de los estudiantes, que son admitidos o rechazados en función del desempeño académico, del comportamiento o del origen familiar, supone un sistema discriminatorio y, sin embargo, esta es una práctica comúnmente aceptada por las familias, - 70% de acuerdo a datos aportados por Opech -, (2006 c. p. 64) y, hasta tiempos recientes, poco cuestionada. La libertad de enseñanza de los padres no conlleva la obligación de los establecimientos de recibir a todos los niños que aspiren a educarse allí y, por tanto, se legitiman esos procesos de selección (Correa Sutil y Ruiz-Tagle Vial, 2006). De este modo, los “peores” alumnos se ven obligados a matricularse en los centros más marginales, que van a concentrar a los estudiantes con peor rendimiento, conductas difíciles o entornos familiares problemáticos.

La LGE, por su parte, hace algunos avances con respecto de la LOCE; sin embargo, no son suficientes, pues a partir de 7º grado de enseñanza básica está permitida la selección del alumnado:

En los procesos de admisión de los establecimientos subvencionados o que reciban aportes regulares del Estado, que posean oferta educativa entre el primer nivel de transición y sexto año de la educación general básica, en ningún caso se podrá considerar en cada uno de estos cursos el rendimiento escolar pasado o potencial del postulante. Asimismo, en dichos procesos no será requisito la presentación de antecedentes socioeconómicos de la familia del postulante (Artículo 12, Proyecto de Ley General de Educación, aprobado por la Comisión el 29 de abril de 2008).

Sobre esto, puede hacerse una doble crítica. Por una parte, debe criticarse el hecho de que siga manteniéndose la discriminación a partir de un determinado nivel de enseñanza, lo que a juicio de la autora de este trabajo no supone sino dejar en evidencia la postura del Estado a favor de la selección, aunque se trate de disimular por una cuestión de corrección política.

Pero más grave aún resulta la frase final de la cita, referida a los antecedentes socioeconómicos familiares, que de igual modo pueden ser solicitados a partir de séptimo grado. Con ello, la conclusión que puede extraer cualquier lector ajeno al problema educativo chileno es que el Estado protege un sistema elitista, que entra en contradicción con lo que el propio Proyecto de LGE expresa en el Párrafo 2 Artículo 4:

Es deber del Estado velar por la igualdad de oportunidades y la inclusión educativa, promoviendo especialmente que se reduzcan las desigualdades derivadas de circunstancias económicas, sociales, étnicas, de género o territoriales, entre otras.

• El modelo de financiación y la Ley de Subvención Preferencial

En el capítulo II se ha mencionado la evolución que experimentó la Ley de Subvención Preferencial, desde la primera concepción del proyecto hasta su aprobación, tras haber incorporado notables mejoras. Para Opech, que ha seguido todo el proceso de creación de la Ley con una mirada muy crítica, el “nuevo articulado recoge en principio las inquietudes de la ciudadanía. Efectivamente disminuye en algo la diferencia en inversión por alumno entre escuelas que atienden a alumnos vulnerables y otras del sistema público. Además apuesta a un proceso, progresivo y por escuela, para mejorar la calidad de la educación, sobre todo para los que más lo necesitan. (2008 a).

Sin embargo y pese a las mejoras, persisten algunos aspectos problemáticos. Como se ha indicado antes, los establecimientos públicos dependen de los fondos que manejen los municipios. Previsiblemente, los municipios más ricos estarán en condiciones de destinar más recursos a los colegios. En la práctica, las diferencias entre los centros son notorias, pero interesa destacar las precarias condiciones en las que se encuentran muchos de ellos. Sirva recordar como ejemplo el caso del Liceo de Aplicación, que sufrió el hundimiento de un pasillo hiriendo a un grupo de estudiantes que protestaban, precisamente, por la precaria infraestructura del centro (La Tercera, 28 de agosto, 2008).

Unido a lo anterior, cabe destacar el hecho de que no se financie de manera prioritaria a la educación pública, pues los centros particulares son subsidiados casi al mismo nivel al que son subsidiados los municipales. De este modo se evidencia, una vez más, el escaso compromiso del Estado con la educación pública.

Con respecto a los aportes de las familias en el caso de los establecimientos privados, si bien puede alegarse que las familias aceptan libremente las condiciones cuando optan por matricular a sus hijos en esa modalidad, se puede hacer una doble objeción: en primer lugar, que muchas veces el sistema no deja otra alternativa que la de la educación privada, incluso que la de un determinado colegio y, en segundo lugar, que los centros de financiamiento compartido, - condición que rige en muchos establecimientos subvencionados -, en algunos casos pueden acarrear para las familias tener que cumplir con una obligación para la que no disponen de recursos19.

En lo que respecta a las subvenciones, regidas por la Ley de Subvención Preferencial, hay también varios aspectos criticables. El primero de ellos es que el modelo continúa siendo el mismo, esto es, se subvenciona la demanda, -lo que significa que el monto de la subvención dada al colegio se determina en función del número de alumnos que asisten a clase regularmente-, en lugar de subvencionarse la oferta, o lo que es lo mismo, al establecimiento educativo por sí mismo.

El sistema de subvención a la demanda no ha estado exento de problemas. Si bien puede considerarse justo entregar unos fondos determinados por asistencia, lo que idealmente produciría un trabajo más comprometido de la escuela, existen ciertos peligros que no se pueden obviar. Un ejemplo que ilustra los riesgos de dar subvenciones a la demanda en lugar de a la oferta es el escándalo, conocido hace unos meses, del fraude de numerosos colegios privados que inflaron los datos de asistencia de sus alumnos para recibir una mayor contribución del Estado (LyD, 2008). Esto levantó algunas voces a favor de la revisión del sistema, pero no parece factible que esta revisión vaya a hacerse. Sin embargo,

19

Ver también FLAPE (2008). El “financiamiento compartido” en la educación pública como factor de

segregación social. Entrevista a Juan Pablo Valenzuela. En Boletín de Referencias Nº 23. Año 5. Abril.

parece más acertado pensar que la subvención a la oferta, junto con un mayor control de la gestión de los fondos, evitaría o al menos reduciría las posibilidades de que ocurrieran sucesos como el mencionado. Por su parte, la futura aprobación de la Ley de Fortalecimiento de la Educación Pública, tampoco introduciría cambios en este sentido y continuaría subsidiando a la demanda.

Otro problema lo constituye el hecho de que, al menos hasta la entrada en vigor de la LGE, el Estado tiene una capacidad muy limitada para ejercer un rol fiscalizador y controlar que los recursos sean utilizados de manera eficaz y eficiente20. Habrá que esperar a la puesta en funcionamiento de la Superintendencia de Educación para comprobar que se haya producido un cambio positivo y que el Estado sea efectivamente capaz de asegurar la calidad educativa.

Por otro lado, tampoco la subvención a la demanda resuelve el problema de inestabilidad económica de aquellos establecimientos que tienen más alumnos vulnerables, ya que les obliga a competir con otros centros por obtener los recursos. El propósito aquí no es refutar la tesis, sostenida por muchos, de que la competencia obliga a los colegios a ser mejores y ofrecer mayor calidad. Sin embargo, dado que en la práctica la calidad de la enseñanza se mide por los resultados del Simce, el sistema podría no ser del todo justo. A continuación se explica por qué.

Sin subestimar la labor que realizan muchos centros educativos, que logran excelentes resultados con estudiantes provenientes de ambientes familiares y sociales marginales, hay una probabilidad bastante elevada de que los alumnos en situación de vulnerabilidad obtengan peores puntuaciones en la prueba, y ello es debido a factores que escapan a la propia escuela. Incluso estos colegios de excelencia estarían en inferioridad de condiciones con respecto a los que no cuentan con alumnos “problemáticos”, lo que les obligaría a hacer un mayor esfuerzo que estos últimos, para obtener un rendimiento que muchas veces sería igual o peor, con lo que no se haría justicia con estos centros.

20 _{El MINEDUC cuenta con 760 supervisores que, en palabras de OPECH (2006 c), resultan sin duda}

insuficientes para asumir las tareas de fiscalización de recursos y de aseguramiento de la calidad que la educación pública necesita.

Finalmente, mientras el Estado continúa ejerciendo su rol subsidiario, los sostenedores deben elegir si suscriben o no el “Convenio de Igualdad de Oportunidades y Excelencia Educativa”, que está regulado únicamente por los resultados del Simce. Esto significa que sólo reciben subvención los establecimientos que suscriban el convenio, que está condicionado por la decisión de los sostenedores y la prueba Simce, sobre la que se hacen algunos comentarios a continuación.

• Evaluación del desempeño: la prueba Simce

El primer aspecto que llama la atención sobre la prueba Simce es el excesivo valor que se le atribuye, pues se ha instalado en la sociedad como el único instrumento capaz de medir la calidad educativa, lo que provoca una serie de efectos perversos (Opech, 2006 b). En primer lugar y como se ha señalado, el Simce se ha impuesto como la expresión del desempeño del alumno en el aula. Cada año se establecen clasificaciones de las puntuaciones de la prueba asociadas a los colegios, lo que lleva a que los colegios sean clasificados también. Los mejores resultados se obtienen en los colegios particulares pagados; sin embargo, no hay pruebas de que ello se deba a que entregan mejor educación que los subvencionados o los públicos. Tokman (2002) evidencia que la diferencia en los puntajes obtenidos entre los centros privados y los públicos se reduce considerablemente, - de 22,6% a 15, 2% -, cuando se aísla la variable socioeconómica. El origen familiar y la posición económica y social resultan ser variables mucho más determinantes para el éxito escolar que el centro educativo.

Por otro lado, existe una creencia que se ha instalado también en el debate público, sobre el mejor desempeño en los colegios particulares subvencionados frente a los peores resultados que obtienen los municipales.Brunner (2003) prueba que esto no es así necesariamente y que a menudo los estudiantes de los centros municipales obtienen puntajes mayores al ser, una vez más, la variable familiar el factor más determinante del éxito escolar.

Con relación a la utilidad que podría tener el Simce a la hora de orientar a las familias en la elección del centro educativo, tampoco parece que esto se cumpla. Los padres y madres se guían por otros incentivos a la hora de escoger el colegio, incentivos que pueden ser, por ejemplo, la cercanía geográfica. Esto sucede especialmente en los sectores de menores ingresos, para los que la calidad de la educación parece estar asociada, en el imaginario de las familias, a aspectos más relacionados con el ámbito cultural que con mediciones técnicas de confuso significado” (Opech, 2006 b. pp. 2 y 3). Al tratarse de pruebas estandarizadas, resulta imposible medir el cumplimiento de los llamados objetivos transversales, que apuntan a trabajar en el alumnado aspectos de creatividad, valores, afectividad o relaciones interpersonales, entre otros.

La prueba Simce ejerce además presión sobre el profesorado, al recaer en éste la responsabilidad por los resultados de los alumnos, ya que no tiene en cuenta otros factores externos a la escuela. También según Opech (2006 b), esto ha provocado numerosos problemas de salud mental y desgaste emocional entre el colectivo docente.

Con relación a la evaluación docente, ya se ha explicado antes la resistencia de una parte del profesorado a tomar parte en las pruebas de medición de desempeño. Es cierto que esta resistencia es cada vez menor y que los opositores la justifican, no por el hecho en sí de ser evaluados, sino porque la carga laboral no les deja tiempo para hacer esta evaluación en condiciones. No obstante, la evaluación de los docentes de los centros subvencionados no está contemplada en la LGE de modo que, mientras no se haga explícita esta obligación por ley, los profesores no pueden ser exigidos.

• Pobreza curricular (Currículum / contenidos)

Como se ha señalado varias veces a lo largo del texto, este trabajo no se aborda desde un enfoque pedagógico, por lo que no se va a entrar a analizar los contenidos curriculares. Sin embargo, sí se pueden hacer algunos comentarios con respecto a este punto.

El primer aspecto a criticar sobre el currículum es su excesiva dependencia del Simce. La calidad educativa se reduce al currículo y a la evaluación de los aprendizajes. Debido a la presión por lograr resultados aceptables por los que el colegio pueda ser valorado positivamente y dado que este examen se limita a medir conocimientos en determinadas materias, sucede que el currículum se concentra en las asignaturas que serán evaluadas en la prueba, limitándose a unos mínimos y frenando la introducción de otras materias a las que, por ley, se podría dar cabida. La mayoría de los centros escolares usan los planes del Mineduc que, al haber fijado únicamente unos contenidos mínimos, empobrecen el currículum y el proyecto educativo del establecimiento.

Por otra parte, la homogeneización curricular que se produce conlleva una desprofesionalización de los docentes al perder ingerencia sobre lo que se entiende por calidad de la educación. Se limita también la creación de comunidades de aprendizaje y de proyectos educativos propios de las escuelas, al existir la presión por tener necesariamente que impartir aquello que será evaluado.

Con respecto a la sustitución de la LOCE por la LGE una vez ésta sea aprobada, no parece que vaya a suponer un cambio de orientaciones pedagógicas que dé nuevos sentidos a la educación. Es de prever que no haya variaciones sustanciales en los contenidos mínimos y que el Simce continúe marcando la pauta de las materias que se impartirán en el aula. Esta inquietud ha sido expresada recientemente por la Unesco que, respondiendo a una invitación de la Comisión de Educación del Senado, ha hecho observaciones a algunos de