Capítulo 2. La década verde y la construcción de un nuevo
2. Basilea y sus oposiciones fundantes
El convenio de Basilea entró en vigor recién el 5 de mayo de 1992 y, si bien en la actualidad cuenta con al menos 175 países miembro, a marzo de 2013 EE.UU. (el mayor generador de desechos tóxicos del mundo) aún no forma parte habiendo únicamente firmado el Convenio el 22 de marzo de 1990 sin haberlo aprobado o aceptado formalmente3 (FD10: Basel, 2013).
Por el contrario, los países latinoamericanos se esforzaron en con- vertirse en Parte del tratado rápidamente: México lo hizo en febrero de 1991, la Argentina el 26 de junio de 1991 por aprobación del Congreso de la Nación mediante ley N° 23922, Uruguay en diciembre de 1991, Brasil en octubre de 1992, Chile en agosto del mismo año, Ecuador y Perú en 1993, Paraguay en 1995, Colombia y Bolivia en 1996, Nicara- gua en 1997 y Venezuela en 1998, entre otros (FD10: Basel, 2013).
En los años siguientes y fruto de la Conferencia de las Partes de Ba- silea se intentaron efectuar modificaciones al Convenio. En 1995 se
aprobó la “Enmienda de Prohibición Total” de tráfico de desechos pe- ligrosos desde países miembros de la OCDE, hacia países no miembros de la OCDE. Sin embargo, la enmienda aún no ha entrado en vigor ya que no ha logrado la ratificación de al menos la tercera parte de los países miembro4. En 1999 durante la quinta Conferencia de las Partes se aprobó el Protocolo de Basilea sobre responsabilidad e indemnización por daños resultantes de los movimientos transfronterizos de desechos peli- grosos y su eliminaciónque tampoco ha entrado en vigor (FD66: Kum- mer, 2011).
Para Bruno y Karliner Basilea constituye
… un ejemplo de un acuerdo patrocinado por UN que controla la conducta de la corporación transnacional a través de sus normas sobre comercio. A pesar de que tal control no se ha convertido aún en una tendencia, Basilea brinda esperanza de que los acuerdos multilaterales puedan reflejar las prioridades sociales y ambientales por sobre las prioridades de intercambio comercial e inversión (2002: 34).
Pero desde nuestro punto de vista latinoamericano y radicalmente político (al respecto ver: Foa Torres, 2015), el Convenio merece un aná- lisis más pormenorizado y crítico en relación a sus efectos sociales, eco- nómicos y políticos para nuestra región en el marco de las relaciones estructurales de dependencia financiero-tecnológica. Por lo tanto, en primer lugar, deseamos destacar la importancia de un concepto clave para la comprensión de la regulación de los desechos de la producción, el de Gestión Ambientalmente Adecuada(en inglés: Environmental Sound Management). Es que como señalaba la Secretaria Ejecutiva, Katharina Kummer, el principal objetivo de Basilea fue “la disminución de la ge- neración de desechos peligrosos y la promoción de la gestión ambiental- mente racionalde los desechos peligrosos, dondequiera que se realice su eliminación”(FD66: Kummer, 2011: 5).
Es decir que, si bien el ámbito de aplicación del Convenio se ubica en el transporte interjurisdiccional, su efecto más destacado será el de servir de referencia cuasi ineludible para significar a los desechos de la producción y al modo de hacer con ellos. Tan es así que el control del transporte internacional es visto sencillamente como un medio para que los países adopten a la Gestión Ambientalmente Adecuada para los de- sechos de sus aparatos productivos nacionales: “Considerando que un mejor control de los movimientos transfronterizos de desechos peligro-
sos y otros desechos actuará como incentivo para su manejo ambiental- mente racional” (FD85: PNUMA y Convención de Basilea, 2011: 15). Por todo ello, el Convenio constituyó un paso crucial en la delimi- tación internacional entre desechos de la producción riesgosos y no ries- gosos. Asimismo, y a los fines del control del vertido en PED, el tratado distinguió entre PD exportadores y menos desarrollados o importadores. Sobre estos dos aspectos, que a nuestro entender son fundantes en el
proceso de globalización de las políticas sobre desechos de la producción, y de la consecuente ecologización de los mercados latinoamericanos, nos abocaremos a continuación.
I. Acerca del modo de delimitación de lo peligroso y lo no-peligroso
La primera oposición fundante de Basilea que abordaremos es la que reside en el par lo riesgoso/lo no riesgoso. El Preámbulo del Convenio culmina del siguiente modo, siendo el sujeto tácito del enunciado las Partes del mismo: “Decididas a proteger, mediante un estricto control, la salud humana y el medio ambiente contra los efectos nocivos que pueden derivarse de la generación y el manejo de los desechos peligrosos y otros desechos” (PNUMA y Basilea, 2011: 17).
Difícilmente alguien podría estar en desacuerdo con esta afirma- ción, no obstante la cuestión pasa para nosotros más que por la adhesión a tal o cual fórmula principista, a la frontera de sentido que se establecerá entre los desechos peligrosos y los no-peligrosos. En tal sentido, curio- samente el Convenio evita conceptualizarlos en su articulado remitiendo la definición a dos de sus anexos:
Serán “desechos peligrosos” a los efectos del presente Convenio los si- guientes desechos que sean objeto de movimientos transfronterizos: a) Los desechos que pertenezcan a cualquiera de las categorías enumeradas en el Anexo I, a menos que no tengan ninguna de las características des- critas en el Anexo III; y b) Los desechos no incluidos en el apartado a), pero definidos o considerados peligrosos por la legislación interna de la Parte que sea Estado de exportación, de importación o de tránsito (FD85: PNUMA y Convención de Basilea, 2011: 17).
Para Basilea, un desecho xserá peligroso si y solo si la sustancia en cuestión es susceptible de ser encuadrada tanto en alguno de los ítems del Anexo I como en al menos una característica del Anexo III. Lo interesante
de esto es que los siguientes 28 artículos del tratado se abocarán a establecer definiciones, obligaciones de las partes, regulaciones sobre movimiento transfronterizo, cooperación internacional, transmisión de información, aspectos financieros e incluso sobre la organización de la Conferencia de las Partes y demás órganos sin que aún cualquier lector desprevenido pu- diese conocer a qué clase de desechos nos estamos refiriendo.
Pero desde nuestra perspectiva esto no implica una mera curiosidad superflua o una simple nota de color. Por el contrario, la referencia a los anexos señala que el objeto en cuestión no es conceptualizable según el Convenio en términos profanos sino exclusivamente en términos técnico- químicos.Veamos, el Anexo I enumera 18 “corrientes de desechos”5, más 27 posibles constituyentes de los desechos numerados ambos del 1 al 45 bajo el código “Y”6. Por su parte el Anexo III lista 14 características peligrosas (codificadas esta vez con la letra “H”) en base a la recomen- dación de Naciones Unidas sobre el transporte de mercaderías peligrosas (S.T./S.G./A.C.10/1/Rev. 5, Naciones Unidas): explosivos, líquidos in- flamables, sólidos inflamables, sustancias o desechos susceptibles de combustión espontánea, aquellos que en contacto con el agua emiten gases inflamables, oxidantes, peróxidos orgánicos, tóxicos (venenosos) agudos, infecciosas, corrosivos, liberación de gases tóxicos en contacto con el aire o el agua, tóxicos (con efectos retardados o crónicos), ecotó- xicos y aquellas “sustancias que pueden, por algún medio, después de su eliminación, dar origen a otra sustancia, por ejemplo, un producto de lixiviación, que posee alguna de las características arriba expuestas”7 (FD85: PNUMA y Convención de Basilea, 2011: 64).
Desde ya que el propósito aquí no es aburrir al lector con enume- raciones de un alto nivel de especificidad destinadas no al público en general sino a un auditorio académico especializado. Pero es necesario abrevar en aquellos para poder dar cuenta del tenor inocultablemente técnico endilgado por Basilea a la noción de desechos peligrosos. Más aún, el artículo 2 se ocupa de veintiuna definiciones “a los efectos del Convenio” y ninguna de ellas define a los desechos peligrosos. Sí se con- ceptualiza de manera extremadamente genérica a los residuos en gene- ral8, y luego se define al “manejo”, al “movimiento transfronterizo”, a la “eliminación”, al “lugar o instalación aprobado”, a la “autoridad com- petente”, al “punto de contacto”, al “manejo ambientalmente racional” (o Environmental Sound Management), a “zona sometida a la jurisdic- ción nacional de un Estado”, a “Estado de exportación”, a “Estado de
importación”, a “Estado de tránsito”, a “Estados interesados”, a “per- sona”, a “exportador”, a “importador”, a “transportista”, a “generador”, a “eliminador”, a “organización de integración política y/o económica” y a “tráfico ilícito” (FD85: PNUMA y Convención de Basilea, 2011). Nociones todas ellas que se nuclean en torno y refieren a los desechos pe- ligrosos. No obstante, estos permanecerán vacíos de significación no siendo conceptualizados sino hasta el engorroso juego final entre anexos y listados difícilmente accesibles para el público lego. Lo que nos interesa poner de relieve es que de este modo la delimitación efectuada por Basilea entre peligroso y no peligroso se funda en la referencia al cálculo técnico acerca de lo químicamente riesgoso.
Es que solo a partir de la prevalencia contemporánea del discurso de la técnica es posible concebir en un Convenio Internacional de ta- maña envergadura un articulado en donde su principal objeto está vacío de sentido pero, a la vez, siempre-ya a punto de ser colmado técnica- mente. Lo calculable, es decir aquello enumerado en los anexos, deter- mina a lo riesgosoy, por lo tanto, delimita los modos políticos de hacer con ello. Lo calculable/lo riesgoso actúa de tal modo como el par ordenador, dador de sentido, para los desechos de la producción en la historia con- temporánea de lo ambiental.
Si, como señala Mary Douglas (1996), un elemento ordenador clave en las comunidades tradicionales residió en el par pureza/peligro alrededor del cual se organizaban una serie de tabúes, en la época mo- derna el predominio de la técnica ambiental descansa en el ideal de lo calculable como manera más adecuada de superación de lo riesgoso9.
Es que la técnica ambiental no solo implica a tal o cual definición técnico-química de los desechos peligrosos de la producción sino, fun- damentalmente, a determinada tecnología gubernamental10encargada de hacer con ellos, en este caso la de la gestión ambientalmente adecuada. Tanto el nombre gestión,como su habitual sinónimo manejo,provienen del inglés managementy remiten principalmente, más que a las políticas (policy) del Estado, a los modos organizacionales de la empresa11. La gestión es un proceso tendencialmente vinculado a aquello que carece de rostro, es decir que se presenta como librado de conducción humana de tal o cual líder político. Y, en cuanto tal, relativo exclusivamente a lo técnico-procedimental: a lo que implica la sucesión de instancias y es- tándares de actuación ya establecidos de antemano por un código nor- mativo comportamental predispuesto. A su vez y paradojalmente, esta
forma jurídica encuentra su fundamento en el conocimiento técnico. Este circuito jurídico propuesto por la técnica aísla a la gestión de sus instancias políticas mediante la instauración de una forma normativa pura que ya no debe dar explicaciones en cuanto a sus fundamentos sino tan solo referir de manera circular a la técnica como modo de auto- legitimación.
En Basilea, el vacío político-conceptual en torno a la noción de de- sechos peligrosos es solo aparente desde el momento en que los criterios específicamente técnicos están desde un primer momento puestos allí para completarlo. Es que de nada serviría conceptualizar el objeto si el objeto puede ser plenamente captado por la técnica ambiental. Y, por lo tanto, mientras los contenidos de los anexos pueden (y deben) mo- dificarse a lo largo de los años, la estructura legal formal de la norma es inmodificable. Este progresismo conservador solo es concebible en el marco de la técnica y su constante desocultar que intenta fijar a lo real
en lo constante y re-negar a Lo Político en favor de lo gestionario.
II. Lo “ambiental” de lo ambiental-mente adecuado
Pero en este contexto ¿de qué manera deben tratarse los residuos para responder al ideal de lo calculable? Es decir, quiénes serán los responsa- bles de la Gestión Ambientalmente Adecuada y cuáles reglas deberán respetar. Basilea la conceptualiza, de manera general, como: “la adopción de todas las medidas posibles para garantizar que los desechos peligrosos y otros desechos se manejen de manera que queden protegidos el medio ambiente y la salud humana” (FD85: PNUMA y Convención de Basi- lea, 2011: 19).
Pero entre esas medidas posibles, la Gestión Ambientalmente Ade- cuada tendrá dos elementos troncales. Por un lado, los aspectos tecnoló- gicos, en tanto se considera una tarea principal “seguir desarrollando y aplicando tecnologías ambientalmente racionales que generen escasos desechos, medidas de reciclado y buenos sistemas de administración y de manejo” (FD85: PNUMA y Convención de Basilea, 2011: 16).
El desarrollo tecnológico es piedra clave para la buena gestión am- biental, así como también las medidas económicamente eficientes para lograrlo. Y este último es el segundo aspecto en el que deseábamos repa- rar. WICEM II formulará una clara respuesta al interrogante referido al
del desarrollo sustentable en el marco de la economía global de mercado. En ese marco, la Declaración Final de WICEM II identificó al sector privado empresarial como el destinado a liderar el proceso ambiental glo- bal, en tanto “fuerza conductora más efectiva para el desarrollo econó- mico sustentable y para la provisión de recursos gerenciales, técnicos y financieros para cumplir con los desafíos del desarrollo del ambiente y de la economía” (FD112: WICEM II, 1991: 7, énfasis agregado).
Y si el sector privado debe ser el motor en el proceso de ecologización
de las sociedades contemporáneas, al Estado le cabe el importantísimo rol de promover el desarrollo de la Industria Global del Ambientea través de instrumentos económicos de Gestión Ambiental (FD112: WICEM II, 1991).
La idea de que lo ambiental tiene fundamentalmente que ver con la competitividad económica empresarial y, por lo tanto, con la necesi- dad de que los Estados adecuen sus regulaciones para la maximización de los beneficios-económico-ambientales, comienza a ganar cada vez más espacio por aquellos años.
A partir de allí, lo ambiental-mente adecuado será difícilmente es- cindible de términos como competitividad, comercio internacional, tec- nología, mercado global e industria del ambiente (FD23: CEPAL, 1995a). En este marco, lo ambiental de lo ambiental-mente adecuado, comienza a remitir fuertemente a las estrategias de promoción de la ex- pansión global de la industria del ambiente y de la modernización produc- tiva a través de la transferencia de tecnologías desde los países centrales hacia los periféricos. Lo cual tiene un correlato directo con la primacía de la técnica ambiental y su mandato orientado al progreso tecnológico. A partir de ello se dará lugar a un proceso de ecologización de la economía globalen el que, como veremos, los países periféricos estarán llamados a jugar un papel clave, aunque no protagónico.