BUROCRACIA Y APARATO FUNCIONARIAL

El número de funcionarios civiles apenas se alteró en las primeras décadas del siglo XX: entre 1910 y 1940 pasó del 0,6% del total de la población activa masculina al 1%. La Guerra Civil y la represión posterior trajeron c o m o c o n s e c u e n c i a u n a r e d u c c i ó n m o m e n t á n e a d e l n ú m e r o d e s e r v i d o r e s d e l Es t a d o q u e , s i n e m b a r g o , s e v i o s o - bradamente compensada por la aparición del Movimiento Nacional como aparato administrativo paralelo, cuyos i n t e g r a n t e s t a m b i é n r e c i b i e r o n la c o n s i d e r a c i ó n d e f u n c i o n a r i o s p ú b li c o s . A lo la r g o d e la d i c t a d u r a s e v a a v i v i r u n i n c r e m e n t o e s p e c t a c u la r , s i t u á n d o s e la p r o p o r c i ó n a n t e s m e n c i o n a d a e n u n 4 , 3 % p a r a 1 9 6 2 . Es e m i s m o a ñ o s e c a lc u ló e n u n a s 7 0 0 . 0 0 0 e l n ú m e r o d e p e r s o n a s a l s e r v i c i o d e la A d m i n i s t r a c i ó n d e l Es t a d o , i n c lu y e n d o m i l i t a r e s y personal judicial y excluyendo ciertos tipos de servidores públicos como los adscritos a la Organización Sindical o a la b a n c a o f i c i a l, lo q u e h a b r í a h e c h o e le v a r la c a n t i d a d a c e r c a d e u n m i ll ó n . P o s t e r i o r m e n t e , y c o n r e la c i ó n a 1966, se lanzó la cifra de 610.000, incluyendo en ella solamente el personal de la Administración Central, e l d e lo s o r g a n i s m o s a u t ó n o m o s y e l d e la A d m i n i s t r a c i ó n L o c a l1 2 4_{. Si n e m b a r g o , a p e s a r d e c o n s t i t u i r u n a f u e r z a}

n u m é r i c a i m p o r t a n t e , n o p u e d e d e c i r s e q u e e l Es t a d o f r a n q u i s t a t u v i e r a u n a b u r o c r a c i a h i p e r t r o f i a d a , a l m e n o s s i lo c o m p a r a m o s c o n lo s p a í s e s d e la Eu r o p a o c c i d e n t a l. En 1 9 6 6 , p o r e j e m p lo , e n Es p a ñ a h a b í a u n o s 5 3 h a b i t a n t e s por empleado público, frente a los 40 de Italia, los 26 de Francia y los 22 de Alemania1 2 5_{. Se t r a t a b a , a d e m á s , d e u n}

f u n c i o n a r i a d o e n v e j e c i d o : e l 3 8 % d e lo s s e r v i d o r e s p ú b li c o s s o b r e p a s a b a lo s 5 0 a ñ o s 1 2 6_.

A h o r a b i e n , s i la c o n m o c i ó n d e l c o n f li c t o b é li c o y d e la d e p u r a c i ó n f r a n q u i s t a p u d o i n f lu i r s e n s i b le m e n t e e n e l n ú m e r o d e lo s e m p le a d o s , n o l o h i z o t a n t o e n lo r e la t i v o a la p e r s i s t e n c i a d e la c o n c e p c i ó n c o r p o r a t i v a d e la f u n - ción pública. Y es que el franquismo había heredado del siglo anterior una noción según la cual el servidor público a n t e s f o r m a b a p a r t e d e l c u e r p o , d e la “ c a s a ” o d e l d e p a r t a m e n t o m i n i s t e r i a l, q u e d e l Es t a d o 1 2 7_{. Es t a i d e a e s t a b a}

e n la b a s e d e c i e r t o s r a s g o s p a t o ló g i c o s d e la f u n c i ó n p ú b li c a e s p a ñ o la a lo s q u e s e a lu d í a c o n e p í t e t o s c o m o la “ d e p a r t a m e n t a li z a c i ó n ” , e l “ c a n t o n a li s m o ” , la “ p a t r i m o n i a li z a c i ó n ” o e l “ p a r a s i t i s m o ” 1 2 8_{. La Ley de Funcionarios}

Civiles del Estado de 1964, donde se declaraba que eran tales “las personas incorporadas a la Administración P ú b li c a p o r u n a r e la c i ó n d e s e r v i c i o s p r o f e s i o n a le s y r e t r i b u i d o s , r e g u la d a p o r e l d e r e c h o a d m i n i s t r a t i v o ” 1 2 9_{, t r a t ó}

de poner límites a los excesos de este corporativismo. Con este fin, se crearon instancias de control y coordinación i n t e r m i n i s t e r i a le s , o c u e r p o s g e n e r a le s d e f u n c i o n a r i o s , e i n c l u s o s e p r e v i ó la i m p la n t a c i ó n d e p la n t i lla s o r g á n i c a s a p a r t i r d e u n a c la s i f i c a c i ó n d e p u e s t o s d e t r a b a j o q u e a t e n d i e r a , n o a la s p r e t e n s i o n e s d e lo s f u n c i o n a r i o s , s i n o a la s e f e c t i v a s n e c e s i d a d e s d e c a d a u n a d e la s d e p e n d e n c i a s . Si n e m b a r g o , la r e s i s t e n c i a d e la b u r o c r a c i a f r a n q u i s t a m a lo g r ó m u c h o s d e lo s b i e n i n t e n c i o n a d o s p r o p ó s i t o s d e m o d e r n i z a c i ó n , d e n t r o d e lo s lí m i t e s q u e i m p o n í a e l c a r á c t e r n o d e m o c r á t i c o d e l r é g i m e n , d e la f u n c i ó n p ú b li c a e s p a ñ o la . A lo la r g o d e e s o s a ñ o s , y a m e d i d a q u e s e d e j a b a m a t i z a r e l a s c e n d i e n t e f a s c i s t a s o b r e e l r é g i m e n , la i n - f lu e n c i a p o lí t i c a e n la g e s t i ó n d e la m a q u i n a r i a e s t a t a l s e f u e d e s p la z a n d o h a c i a la b u r o c r a c i a c o r p o r a t i v a . 1 2 2 BOE, nº 188, 8 de agosto de 1961: 11.727-11.746.

1 2 3 JIMÉNEZ DE CISNEROS CID, Francisco Javier (1987): 344-347.

1 2 4 BELTRÁN VILLALVA, Miguel (1964): 28.

1 2 5 FEO, Julio y ROMERO, José Luis (1968): 333.

1 2 6 BELTRÁN VILLALVA, Miguel (1968): 164.

1 2 7 MARTÍNEZ PÉREZ, Fernando (2008b): 573.

1 2 8 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo (1999): 201-202.

ESTUDIOS

REALA, no _{1, enero-junio 2014, ISSN: 1989-8975 – DOI: http://dx.doi.org/10.24965/reala.v0i1.10140} – 86 –

El t é r m i n o “ t e c n ó c r a t a ” , p o r e j e m p lo , p e r d i ó l a s c o n n o t a c i o n e s p e y o r a t i v a s q u e a n t e r i o r m e n t e h a b í a p o r t a d o a m e d i d a q u e e l r é g i m e n h i z o p i v o t a r e l f u n c i o n a m i e n t o d e lo s e n g r a n a j e s d e l Es t a d o e n lo s c u e r p o s d e f u n c i o n a r i o s . Y es que la dictadura, en ausencia de fundamentación democrática, trataba de legitimarse con el sucedáneo de la e f i c a c i a e n la p r e s t a c i ó n d e s e r v i c i o s p ú b li c o s . No o b s t a n t e , a l h a b la r d e b u r o c r a c i a d e b e m o s e n t e n d e r ú n i c a y e x c lu s i v a m e n t e a u n s e c t o r c o n c r e t o y d e li m i t a d o d e lo s f u n c i o n a r i o s s u p e r i o r e s d e l Es t a d o , c o m p u e s t o p o r lo s m i e m b r o s d e u n a d o c e n a e s c a s a d e c u e r p o s d e “ s u p e r é li t e ” , e l a c c e s o a lo s c u a le s e s t u v o r e s e r v a d o c a s i e n e x c lu - s i v i d a d a lo s h i j o s d e la s c la s e s d i r i g e n t e s . A s í p u e s , e l s i s t e m a c o r p o r a t i v o d e la f u n c i ó n p ú b li c a y , s o b r e t o d o , la i n e x i s t e n c i a d e u n a c a r r e r a a d m i n i s t r a t i v a i n t e r c o r p o r a t i v a , j u n t o c o n la s p e c u li a r i d a d e s y li m i t a c i o n e s d e l s i s t e m a e d u c a t i v o , c o n t r i b u y e r o n p o d e r o s a m e n t e a m a n t e n e r y r e p r o d u c i r la e s t r a t i f i c a c i ó n s o c i a l d e Es p a ñ a y a p e r p e t u a r e n e l p o d e r e c o n ó m i c o y p o lí t i c o a lo s m i e m b r o s d e la b u r g u e s í a t r a d i c i o n a l1 3 0_. L a i n f lu e n c i a p o lí t i c a d e lo s c u e r p o s d e f u n c i o n a r i o s y , e n t r e e llo s , lo s d e la é li t e ( q u e e r a n a q u e llo s q u e e x i g í a n t i t u la c i ó n s u p e r i o r y , p o r s u p u e s t o , g é n e r o m a s c u li n o p a r a i n g r e s a r e n e llo s ) p u e d e c a li b r a r s e p o r la p r e s e n c i a de sus miembros en instituciones como, por ejemplo, las Cortes1 3 1_{. En la IX Legislatura (1967-1971), el 28% de los}

p r o c u r a d o r e s p e r t e n e c í a a a lg ú n c u e r p o d e la A d m i n i s t r a c i ó n y , d e e llo s , e l 2 0 % e r a n c a t e d r á t i c o s d e U n i v e r s i d a d , el 15% abogados del Estado y el 5% letrados del Consejo de Estado1 3 2_{. Es t a i n f lu e n c i a t e n í a q u e v e r c o n e l g r a d o d e}

a u t o n o m í a q u e lle g a r o n a g o z a r e n e l s e n o d e la A d m i n i s t r a c i ó n y c o n e l p e s o e s p e c í f i c o q u e , r e s p e c t o d e o t r a s élites franquistas, los altos funcionarios tuvieron en la dirección del régimen. Hasta tal punto que determinados c u e r p o s d e f u n c i o n a r i o s a d q u i r i e r o n la n a t u r a le z a d e “ g r u p o s d e p r e s i ó n ” e n e l m a r c o d e u n a s u e r t e d e “ Es t a d o d e e m p le a d o s ” . Se lle g ó a l e x t r e m o d e q u e lo s p u e s t o s s u p e r i o r e s d e la A d m i n i s t r a c i ó n , a u n q u e p u d i e r a n s e r d e li b r e d e s i g n a c i ó n p o r e l G o b i e r n o , d e h e c h o f u e r a n p a t r i m o n i a li z a d o s p o r a lg u n o s “ c u e r p o s d e é li t e ” c o m o lo s le t r a d o s del Consejo de Estado, los abogados del Estado, los inspectores técnicos fiscales, los catedráticos de Universidad o lo s i n g e n i e r o s d e c a m i n o s 1 3 3_{. En u n r é g i m e n c o m o e l f r a n q u i s t a , d o n d e n o e x i s t í a n p a r t i d o s p o lí t i c o s , e r a m á s d i f í c i l}

la probabilidad de llegar a un alto cargo político sin pertenecer a un cuerpo superior de la Administración. Y ello p o r q u e n i n g u n a o t r a é li t e s e h a lla b a t a n c e r c a d e la s d e c i s i o n e s p o lí t i c a s c o t i d i a n a s c o m o la é li t e f u n c i o n a r i a l, d e la q u e d e p e n d í a n m u c h a s m e d i d a s q u e a f e c t a b a n a la o r g a n i z a c i ó n e c o n ó m i c a y s o c i a l d e l p a í s 1 3 4_{. El a lt o b u r ó c r a t a} c o n s i g u i ó i m p o n e r p o r e s t e m e d i o u n a m e n t a li d a d e s p e c í f i c a , “ b a s a d a e n u n r i g u r o s o p a p e le o , e n e l e x a m e n c o n - c i e n z u d o y u n i la t e r a l d e la s i n i c i a t i v a s p r i v a d a s d e lo s c i u d a d a n o s ” , h a s t a c o n s t r u i r “ p i e d r a a p i e d r a , u n a f o r t a le z a p o d e r o s a ” d e p o d e r c o r p o r a t i v o 1 3 5_. El p r o t a g o n i s m o p o lí t i c o d e la t e c n o c r a c i a f r a n q u i s t a s e t r a d u j o e n la a m p li a c i ó n , g r a c i a s a l d i s f r u t e d e c o t a s c r e c i e n t e s d e a u t o n o m í a , d e v e n t a j a s y p r e b e n d a s p a r a lo s s e r v i d o r e s p ú b li c o s . El c u e r p o d e f u n c i o n a r i o s , e n d e - f i n i t i v a , r e s u lt a b a s e r a lg o m á s q u e e s t r u c t u r a d e c la s i f i c a c i ó n a e f e c t o s r e t r i b u t i v o s : d e v i n o s u j e t o c o le c t i v o t i t u la r d e p o t e s t a d e s d e a u t o g o b i e r n o y d e p r i v i le g i o s c o le c t i v o s d e lo s q u e d i s f r u t a b a n s u s m i e m b r o s . P o r la s p o t e s t a d e s h a y q u e e n t e n d e r , p o r e j e m p lo , la s f a c u lt a d e s n o r m a t i v a s d e a u t o r r e g u la c i ó n p a r a la p r o p u e s t a y v e t o e n m a t e r i a d e p o lí t i c a f u n c i o n a r i a l, la t u t e la q u e u n o s c u e r p o s d e f u n c i o n a r i o s e j e r c í a n s o b r e o t r o s y , f u n d a m e n t a lm e n t e , la s p o t e s t a d e s d i s c i p li n a r i a s s o b r e lo s f u n c i o n a r i o s i n c o r p o r a d a s a t r a v é s d e t r i b u n a le s d e h o n o r , q u e e r a n i n s t a n c i a s d e c o n t r o l, d i s c i p li n a y d e p u r a c i ó n d e r e s p o n s a b i li d a d i n t r a c o r p o r a t i v a 1 3 6_{. El a u t o g o b i e r n o d e lo s c u e r p o s t a m b i é n} s e m a n i f e s t a b a e n la g e s t i ó n d e r e c u r s o s f i n a n c i e r o s p r o p i o s , c o n lo s q u e s e c o m p le t a b a e l s u e ld o b a s e d e s u s f u n c i o n a r i o s . U n a f u e n t e n o d e s p r e c i a b le d e e s t o s r e c u r s o s p r o p i o s la c o n s t i t u í a n la s t a s a s q u e s e e x t r a í a n a lo s a d m i n i s t r a d o s . P e r o i n c lu s o c o r r u p t e la s c o m o l a p r á c t i c a d e la “ r e c o m e n d a c i ó n ” m e d i a n t e la q u e s e f a ls e a b a e l r é - g i m e n d e o p o s i c i o n e s ( c o n v i r t i é n d o la s e n e n c u b i e r t o m e c a n i s m o d e c o o p t a c i ó n e n m a n o s d e c li e n t e la s y e s t i r p e s f a m i li a r e s ) e n c o n t r a b a n s e n t i d o e n e l p r o t a g o n i s m o p o lí t i c o d e la s c o r p o r a c i o n e s f u n c i o n a r i a le s . En c u a n t o a lo s p r i v i le g i o s , lo s f u n c i o n a r i o s g o z a b a n d e b e n e f i c i o s r e t r i b u i d o s a lo s c u e r p o s , q u e c o n v e r t í a n a e s t o s ú lt i m o s e n i n s t a n c i a s d e p r o t e c c i ó n y p r e s t a c i ó n d e d e t e r m i n a d o s s e r v i c i o s , e s p e c i a lm e n t e a p r e c i a d o s ( y e n v i d i a d o s ) , c o m o v i v i e n d a s , e c o n o m a t o s o m u t u a li d a d e s 1 3 7_.

1 3 0 ÁLVAREZ ÁLVAREZ, Julián (1984): 126.

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ESTUDIOS

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Control judicial de la reforma laboral aplicada