CÓMO AYUDAR A LOS QUE SE QUEDARON ATRÁS

CASI 1 000 millones de personas aún viven en la indigencia material, millones de niños todavía

mueren por el accidente de haber nacido en un país pobre, y la debilidad y el retraso en el crecimiento aún desfiguran los cuerpos de casi 50% de los niños de la India. Estas personas se encuentran entre los muchos que el Gran Escape ha dejado atrás. Igual que en el pasado, la propia magnitud de la desigualdad apunta hacia formas de eliminarla. Los avances científicos y tecnológicos que apoyan el escape están disponibles para todos, y no necesito reiterar los beneficios de escapar o los horrores de quedarse atrás. Algunos países en el Asia del Sur y Asia del Este han aprovechado la oportunidad para empezar a cerrar la brecha de desarrollo, y han sacado a millones de personas de la pobreza y salvado a millones de morir a temprana edad. No obstante, aún persisten grandes desigualdades.

Desde la segunda Guerra Mundial, los países ricos han tratado de ayudar a cerrar estas brechas con ayuda exterior, que consiste en flujos de recursos de los países ricos hacia los pobres con el propósito de mejorar la vida de las personas pobres. En tiempos pasados los recursos fluían en dirección opuesta, de los países pobres a los países ricos —el botín de las conquis tas militares y la explotación colonial—. Después, los inversionistas de los países ricos enviaron fondos a los países pobres en busca de ganancias, no para mejorar la vida de los habitantes de esas ex colonias. El comercio llevó materias primas a los países ricos a cambio de bienes manufacturados, pero pocos países pobres han logrado enriquecerse exportando materias primas. Muchos se han quedado con un legado de propiedad extranjera y desigualdad interna. Frente a esta historia, la ayuda exterior, diseñada explícitamente para beneficiar a los recipiendarios, es algo completamente diferente.

En el pasado, lo mejor que podían esperar los que se quedaron atrás era aprender de quienes ya habían escapado, y eran muy afortunados si quienes los precedieron no habían bloqueado los túneles detrás de su fuga. El hecho de que los nuevos afortunados regresen para ayudar es algo nuevo. Este capítulo trata de discernir si la ayuda exterior en realidad aceleró el Gran Escape o si —a través de motivos mixtos, la política o la ley de las consecuencias no deseadas— hizo lo opuesto.

AYUDA MATERIAL Y POBREZA GLOBAL

Un hecho impresionante acerca de la pobreza global es cuán poco se requeriría para resolverla, al menos si pudiéramos transferir dinero mágicamente a las cuentas bancarias de los pobres del mundo. En 2008 había cerca de 800 millones de personas en el mundo que vivían con menos de un dólar al día. En promedio, cada una de estas personas tiene un “déficit” de aproximadamente 28 centavos de dólar al día; su gasto promedio diario es 72 centavos de dólar en lugar de la cantidad de un dólar que se requeriría para sacarlas de la pobreza.1 Podríamos sufragar ese déficit con menos de una cuarta parte de 1 000 millones de dólares al día; 0.28 por 800 millones es igual a 224 millones de dólares. Si los Estados Unidos intentaran resolver esto por cuenta propia cada hombre, mujer y niño estadunidense tendría que pagar 0.75 cada día, o un dólar por día si excluyéramos a los niños. Podríamos reducir esto a 50 centavos de dólar diarios por persona si los adultos del Reino Unido, Francia, Alemania y Japón se sumaran a esta iniciativa. Incluso esto es más de lo que en realidad necesitaríamos. Casi todos los pobres del mundo viven en países donde los alimentos, la vivienda y otras cosas esenciales son más baratos que en los países ricos; un dólar gastado en la India adquiere

cerca de 2.50 del valor de poder de compra de las cosas que las personas pobres adquieren.2 Tomando en cuenta esto, tenemos la extraordinaria conclusión de que la pobreza del mundo podría ser eliminada si cada adulto estadunidense donara 30 centavos de dólar al día; o si pudiéramos construir una coalición de los adultos dispuestos entre todos los del Reino Unido, Francia, Alemania y Japón, cada uno necesitaría donar sólo 15 centavos de dólar al día.

Es difícil creer que la pobreza global pueda existir simplemente debido a que no se haya logrado donar tan pequeñas sumas. Comprender por qué este cálculo no nos dice nada acerca del modo de eliminar la pobreza es uno de los principales temas de este capítulo. Como veremos, el problema no es que los 15 centavos de dólar sean muy poco. Incrementarlo a 30 centavos o incluso a 1.50 dólares no haría que la pobreza se convirtiera en historia.

Mi cálculo cubre sólo el costo de que las personas tengan un mínimo escueto de un dólar al día. No aborda las cuestiones aún más importantes de mejorar la salud o salvar las vidas. Muchos sitios web hacen recomendaciones acerca de qué organismos de beneficiencia son particularmente eficaces en este últi mo aspecto. El sitio web givingwhatwecan.org, dirigido por el filósofo Toby Ord, dice que si una persona que gana £15 000 al año dona un diezmo de £1 500, “esto significa salvar 1.5 vidas por año, o dar tratamiento médico contra enfermedades tropicales no atendidas a casi 5 000 niños por año”.3 Más adelante cuestionaré el fundamento de estos números, aunque son estimaciones sólidas calculadas cuidadosamente y, comparadas con los beneficios, son pequeñas. Defensores menos meticulosos de estas causas frecuentemente presentan cantidades mucho más pequeñas: el actor Richard Attenborough, a quien ya encontramos en la introducción, afirmó en un artículo periodístico en el año 2000 que la UNICEF podría salvar la vida de un niño en Mozambique con sólo

17 peniques, aproximadamente 27 centavos de dólar.4

Estos cálculos, incluyendo aquel con el cual empecé, son ejemplos de lo que llamo la ilusión de la ayuda, la creen cia erró nea de que la pobreza global podría ser eliminada si tan sólo la gente rica o los países ricos donaran más dinero a la gen te pobre o a los países pobres. Argumentaré que, lejos de ser una receta para eliminar la pobreza, la ilusión de la ayuda es en realidad un obstáculo para mejorar la vida de los pobres.

¿Qué pensar del cálculo que dice que podemos eli minar la pobreza del mundo con 15 centavos de dólar diarios? ¿Cómo es posible que aún exista cuando cuesta tan poco eliminarla? He aquí cuatro posibles razones:

• indiferencia moral: a las personas ricas no les importa;

• falta de comprensión: a la gente sí le importa, pero no se da cuenta de cuán fácil es hacer algo contra la pobreza;

• la ayuda podría ser de utilidad, pero está siendo mal orientada y actualmente no es eficaz, y • generalmente la ayuda no es eficaz e incluso puede hacer daño, al menos en algunas

circunstancias.

Discutiré estos argumentos más adelante, pero un buen punto de partida son las cuestiones de la indiferencia moral y de si es fácil resolver la pobreza.

¿Podría ser cierto que los ricos son a tal punto insensibles que rehúsan hacer pequeños sacrificios para sacar a 1 000 millones de personas de la indigencia total? Puede ser que las personas no sean insensibles cuando se trata de sus amigos y de sus familias, pero quizá sienten poca responsabilidad de ayudar a individuos que son muy diferentes de ellas mismas y que viven a miles de kilómetros de

distancia.

Adam Smith pensaba que no. En un famoso pasaje en el cual imagina un enorme terremoto en China, se pregunta si alguien que no vive en China rehusaría perder su dedo pequeño para salvar las vidas de 100 millones de chinos, a ninguno de los cuales ha visto jamás. Concluye: “El mundo, en su mayor depravación y corrupción, nunca produjo a semejante villano que fuera capaz de negarse”.5 David Hume, contemporáneo de Smith, propuso que la globalización (del siglo XVIII) debía hacer

más compasivas a las personas y más deseosas de ayudar a quienes estaban distantes geográficamente, argumento que seguramente se aplica con mayor fuerza a la globalización de nuestros días.6

El filósofo Peter Singer refutó hace algún tiempo la idea de que la distancia significa alguna diferencia, comparando el rechazo de alguien a ayudar a un niño en África con el rechazo de un tran seúnte a ayudar a un pequeño que se está ahogando en una laguna de poca profundidad, aun cuando el costo de esta acción es trivial, es decir, un daño menor a las ropas del rescatista. El hecho de que el niño de África esté muy lejos no implica ninguna diferencia para el imperativo moral de otorgar ayuda, porque exis ten organizaciones internacionales de caridad, como Oxfam, que, a nuestro nombre, pueden salvar la distancia.

Si aceptamos que Oxfam y otras agencias de ayuda son eficaces, el rechazo a donar es moralmente equivalente al rechazo a ayudar al niño que se está ahogando. En 1971, durante la guerra que finalmente separó a Bangladesh de Paquistán, Singer escribió acerca del sufrimiento ocurrido ahí y concluyó: “Ni, pienso, se puede cuestionar seriamente el hecho de que podemos hacer algo al respecto, sea a través de medidas ortodoxas de alivio de la hambruna o mediante el control de población, o am bas cosas”.7 Los escritos más recientes de Singer mantienen los argumentos de eficacia,8 y muchos sitios web, por ejemplo givingwhatwecan.org y givewell.org, aspiran a ayudar a donan tes potenciales (pero quizás escépticos o cautelosos) mediante el escrutinio crítico de las organizaciones internacionales de caridad y recomendando aquellas que son particularmente eficaces en reducir la pobreza y mejorar la salud. Seguramente, los argumentos éticos a favor del deber de ayudar son contundentes; la cuestión no es moral sino práctica: si acaso “nos otros” (es decir, los no pobres del mundo) tenemos la capacidad para ayudarles a “ellos” (los pobres globales).

Quizá es obvio que el argumento del párrafo inicial de esta sección —que con 15 centavos de dólar al día que aporte cada quién podemos eliminar la pobreza de un dólar diario— es, en el mejor de los casos, incompleto: las cosas no son tan simples. De hecho, la primera reacción de muchas personas ante este cálculo es que reconocen que posiblemente 15 centavos de dólar no sea suficiente —que sin duda hay pérdidas y costos administrativos a lo largo del camino—, por lo que quizá se requieran 50 centavos al día, o incluso un dólar o dos. El imperativo moral no depende de que el costo sea tan bajo como 15 centavos, sino de que es bajo en relación con lo que “nosotros” tenemos. Sin embargo, existe un imperativo moral aún más fuerte: el de no hacer daño, especialmente a las personas que ya están en una gran dificultad. Todos los argumentos a favor de dar dinero — cualquiera que sea la cantidad— dependen de la proposición de que más dinero hará que mejoren las cosas. Aunque pueda parecer paradójico a primera vista, argumentaré que dar más ayuda de la que actualmente damos —al menos si se diera en la forma en que se da ahora— haría que las cosas empeoraran, no que mejoraran.

Los Estados Unidos donan una menor parte de su ingreso nacional como ayuda exterior que lo que donan varios países ricos, pero aun así dan sustancialmente más que 15 centavos de dólar por persona. La cantidad total de ayuda exterior oficial de los países ricos en 2011 era 133 500 millones

de dó lares,9 que equivale a 37 centavos al día por cada persona pobre en el mundo, o un poco menos de un dólar diario con base en el poder de compra de un país pobre. Esto no toma en cuenta las muy grandes sumas (30 000 millones de dólares o algo así) que recaudan las organizaciones privadas de caridad y las ONG internacionales. Los flujos de ayuda son más que suficientes para eliminar la

pobreza global de un dólar al día, al menos si el dinero se transfiriera de las personas y los gobiernos de los países ricos directamente a quienes viven con menos de lo que establece la línea de pobreza global. No podemos decir nada sensato acerca de la ayuda a menos que entendamos por qué esto no sucede.

El cálculo inicial es un ejemplo del enfoque “hidráulico” de la ayuda exterior: si se bombea agua en un extremo, el agua debe salir en el otro.10 Resolver la pobreza del mundo y salvar las vidas de los niños que mueren se concibe como un problema de ingeniería, como la reparación de la plomería o de un automóvil descompuesto. Necesitamos una nueva transmisión que cuesta tanto, y dos nuevos neumáticos que cuestan tanto cada uno, más la mano de obra. Las vidas de los niños se salvan suministrando mosquiteros tratados con insecticidas (protección contra la malaria) que cuestan unos pocos dólares cada uno, o mediante terapia de rehidratación oral a 25 centavos de dolar la dosis, o administrando vacunas a pocos dólares cada una. La inversión en proyectos, programas y maquinaria puede avivar el crecimiento económico, y el crecimiento es el mejor remedio contra la pobreza. El análisis estadístico muestra una correlación robusta entre el crecimiento económico y la fracción del ingreso nacional que se invierte, así que se puede calcular directamente cuánto capital adicional “necesita” un país para crecer con más celeridad y eliminar la pobreza más pronto.

Se ha argumentado por mucho tiempo que estos cálculos están equivocados, aunque para muchos esto no elimina su poder seductor aún hoy en día. Peter Bauer formuló un punto crucial en 1971: “Si todas las condiciones para el desarrollo, excepto el capital, están presentes, pronto se generará el capital de manera local, o desde el exterior se pondrá a disposición del gobierno o de los negocios privados en términos comerciales, una vez que el capital se ha reunido con base en una recaudación de impuestos mayor o a partir de las ganancias de las empresas. Si, no obstante, las condiciones para el desarrollo no están presentes, entonces la ayuda —que en estas circunstancias será la única fuente de capital externo— será necesariamente improductiva y, por tanto, ineficaz”.11 En nuestros días, la disposición y magnitud de los flujos de capital privado internacional minimizan cualquier cosa que Bauer pudo haber soñado; si el argumento era correcto en 1971, es todavía más fuerte hoy en día.

Éste es un dilema central de la ayuda exterior. Cuando las “condiciones para el desarrollo” están presentes, no se requiere la ayuda. Cuando las condiciones locales son hostiles para el desarrollo, la ayuda no es útil, y si perpetúa esas condiciones hará daño. Veremos muchos ejemplos de lo que pasa cuando se ignora este dilema. Las agencias del desarrollo reiterada mente se encuentran empaladas en sus propios cuernos; la ayuda es eficaz sólo cuando se necesita menos, pero los donantes finales insisten en la ayuda efectiva para quienes más la necesitan. Aunque el argumento de Bauer se refiere al capital para la inversión y el crecimiento, se aplica más ampliamente. Si la pobreza no es el resultado de la ausencia de recursos o de oportunidades, sino de instituciones pobres, un gobierno pobre y una política tóxica, es probable que dar dinero a los países pobres —particularmente donar di nero a los gobiernos de los países pobres— perpetúe y prolongue la pobreza, en lugar de eliminarla. El enfoque hidráulico de la ayuda está equivocado, y resolver la pobreza no se pa rece en absoluto a reparar un automóvil descompuesto o sacar de una laguna no profunda a un niño que se está ahogando.

HECHOS ACERCA DE LA AYUDA

Una razón por la cual la ayuda actual no elimina la pobreza global es que rara vez tiene ese propósito. El Banco Mundial navega bajo la bandera de la eliminación de la pobreza, pero la mayoría de los flujos de ayuda no provienen de organizaciones multilaterales como el Banco Mundial, sino que se generan como ayuda “bilateral”, de un país a otro, y cada país usa la ayuda para diferentes propósitos. En años recientes al gunos países donantes han destacado la ayuda para aliviar la pobreza; el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID por sus siglas en

inglés) es uno de los líderes. Pero en la mayoría de los casos la ayuda se guía menos por las necesidades de los recipiendarios que por los intereses nacionales e internacionales del país donador. Esto no es sorprendente, pues los gobiernos donantes son democráticos y gastan el dinero de los contribuyentes. Aunque existe un fuerte grupo de votantes nacionales a favor de la reducción de la pobreza global en varios países —el Reino Unido es un buen ejemplo—, los donantes deben sopesar varias consideraciones, incluyendo las alianzas políticas y el mantenimiento de buenas relacio nes con las ex colonias donde frecuentemente los donantes tie nen importantes intereses. Los intereses de los donantes na cionales incluyen no sólo a los ciudadanos con preocupaciones humanitarias, sino también intereses comerciales que ven tanto oportunidades (venta de sus productos) como amenazas (competencia de los países en desarrollo) provenientes de la ayuda exterior. Aun así, varios países, incluyendo Japón y los Estados Unidos, citan objetivos generales como la creación de un mundo próspero y democrático, y estos objetivos, claramente, son congruentes con la reducción de la pobreza global.12

El propósito declarado de la ayuda puede ser menos importante de lo que podría parecer. Típicamente, la ayuda es intercambiable entre diferentes usos, de suerte que es concebible que la ayuda militar libere fondos para escuelas o clínicas, si el gobierno en otras circunstancias hubiera comprado tanques y aeroplanos. La desviación de los recursos en la dirección contraria es característicamente una mayor preocupación. Uno de los pioneros del desarrollo económico, Paul Rosensteinrodan, afirmó en los años cuarenta que uno podría pensar que está construyendo una estación eléctrica cuando en realidad está financiando un burdel.13 Si los Estados Unidos donan a un aliado para cimentar su apoyo político, no hay nada que impida que el aliado gaste los fondos en la reducción de la pobreza, la salud o la educación. Así, puede ser que no tenga mucho sentido clasificar la ayuda con base en su propósito.

El componente más grande de la ayuda exterior es lo que se conoce como asistencia oficial para el desarrollo (AOD); el término abarca fondos donados por el gobierno de países donantes ricos para

el bienestar y el desarrollo de países recipiendarios pobres. De acuerdo con el Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE, que lleva los registros, la AOD total en 2011 fue 133 500

millones de dólares. Existen 23 países del CAD que contribuyen entre 0.1% de su ingreso nacional

(Grecia y Corea del Sur) y 1% del ingreso nacional (Noruega y Suecia); el promedio de 2011 fue un poco menos de 0.5% del ingreso nacional. La AOD aumentó rápidamente durante los años sesenta y

setenta y duplicó su valor real entre 1960 y 1980. El fin de la Guerra Fría trajo consigo reducciones sustanciales —en sí mismo, esto es un indicador de las intenciones del donador— y el total de 1997 fue inferior al valor de 1980. Desde entonces, la AOD ha aumentado en más de 50%. La cantidad

acumulada de ayuda desde 1960 es aproximadamente cinco billones (a precios de 2009).

Los Estados Unidos son el proveedor de AOD más grande en el presente, seguidos de Alemania, el