En Europa occidental el proceso de categorización de determinadas migraciones como irregulares se inició, al igual que al otro lado del Atlántico, durante la década de los años veinte (Caestecker, 2000; Düvell, 2010: 298). Aún así, el uso del adjetivo “ilegal” fue muy limitado hasta los años setenta, según los estudios históricos disponibles (Couper y Santamaria, 1984; Hoerder, 2002) y se ha señalado que la cuestión de la migración irregular no se ha situado en la primera línea del discurso político y popular hasta los años noventa (Clandestino Research Project, 2009a: 2; Düvell, 2010: 300). Se puede afirmar, por tanto, que hasta esta última fase la condición de irregularidad no ha cobrado significado pleno. A diferencia del caso estadounidense, la producción de migrantes irregulares no se ha concentrado en los países europeos sobre unas migraciones con un origen nacional determinado como ocurre en aquél con los migrantes mexicanos. Este proceso se ha concentrado, sin embargo, sobre las migraciones procedentes de los países terceros (Dauvergne, 2008; López Sala, 2003).
Como se verá a continuación, las investigaciones que han historizado la categoría del migrante irregular o “ilegal” y aquéllas que han sometido a análisis el contexto de producción de la irregularidad en los Estados europeos han reparado en la intervención de distintos factores en la producción de la irregularidad que difieren según el momento histórico y el Estado analizado. Se ha destacado el papel de los procesos de construcción nacional en el periodo de entreguerras, las demandas proteccionistas de la clase obrera nacional durante la crisis de los años treinta, el auge de la xenofobia tras la llegada masiva de refugiados y apátridas en esta misma época, posteriormente las medidas legales y políticas con las que se ha gestionado y restringido la migración colonial, el desarrollo de una determinada concepción de los migrantes como mero factor económico, la progresiva integración regional, la desregulación de los mercados de trabajo, la importancia de la economía sumergida en los países del sur, etc. No todos los elementos han intervenido en la construcción de la irregularidad en cada Estado ni han tenido el mismo peso en las diferentes experiencias; en este sentido, la producción de la condición de irregularidad es producto de una historia particular y no se puede extrapolar una sola experiencia a otros contextos. No obstante, sostengo que la progresiva unificación europea y el desarrollo de un marco común en la gestión de las migraciones justifican que, sin renunciar a dar cuenta de las especificidades de cada Estado, se revise de forma conjunta la literatura elaborada sobre las experiencias europeas.
• Refugiados y trabajadores migrantes en la fase de entreguerras
El significado del término “migrante” y “extranjero” experimentó notables modificaciones en Europa a finales del siglo XIX cuando las fronteras más significativas para la población se desplazaron desde los límites locales y regionales hasta los confines nacionales. La configuración de este sistema interestatal westfaliano como el marco de referencia para la política se consolidó y extendió a todos los países europeos tras el fin de la Primera Guerra Mundial y tras la desintegración de los imperios del centro y el este de Europa. Según Saskia Sassen la consecuencia más importante de este proceso fue la transformación de la figura del extranjero en el imaginario colectivo en las sociedades receptoras (Sassen, 1999). En un contexto de
exaltación del nacionalismo, de ejercicio de soberanía estatal, de ejercicio de control sobre las fronteras y de desconfianza hacia la población extranjera fomentada por el conflicto bélico, el extranjero fue definido como intruso (Sassen, 1999: 78).
Pese al cierre de fronteras inicial que se produjo al inicio de la guerra, la negativa a la llegada de extranjeros se suspendió en un corto periodo de tiempo, de acuerdo con Castles y Miller, pues los Estados se percataron de la necesidad de reclutar trabajadores para hacer frente a la pérdida de mano de obra que se encontraba en las filas (Castles y Miller, 2004: 81-82). Así, Reino Unido echó mano de las colonias, Francia de los trabajadores del sur de Europa y de sus territorios en el norte de África y en oriente y Alemania de los trabajadores de las zonas ocupadas. Tras el fin de la guerra el tratamiento que se dio a la población extranjera difirió en los distintos Estados.
Caestecker señala que las políticas migratorias en Bélgica en la fase de entreguerras tomaron en consideración la estancia no autorizada y el cruce de fronteras “ilegal” de trabajadores migrantes y de refugiados. A pesar de que se crease el concepto “entrada ilegal” durante esta etapa, esto no significa que el migrante o las migraciones se categorizasen como “ilegales”, pues la condición de la irregularidad no tuvo en esta fase un significado propio. Caestecker ha puesto de manifiesto que durante la mayor parte de este periodo la connivencia hacia quienes habían incumplido las condiciones de entrada era una actitud extendida. Por ejemplo, en 1921 la residencia no se podía denegar por haber accedido al territorio nacionales sin pasaporte ni visado. El hecho de que a partir de 1924 se exigiese el registro de los migrantes ante las autoridades locales no supuso tampoco una modificación de esta política bajo la cual se siguieron inscribiendo los migrantes en los registros aunque no se contasen con aquellos documentos. La interpretación de Caestecker es que, a pesar de la voluntad del Estado de establecer controles a la movilidad, esta disposición relativamente favorable a la presencia de migración informal se debía al interés de la clase industrial en obtener fuerza de trabajo suplementaria (Caestecker, 1998: 84).
trabajadores migrantes durante y después de la Primera Guerra Mundial. La pérdida de más de un millón de soldados durante el conflicto originó una abultada demanda de obra que, según los especialistas (Bade, 2003: 220; McKeown, 2004: 172; Morice, 2007: 41; Sassen, 1999: 90), se saldó con el reclutamiento de entre un millón y medio y dos millones de trabajadores migrantes – muchos de ellos refugiados –, con una presencia no despreciable de migrantes que no habían llegado cumpliendo los trámites oportunos y con contrataciones forzosas en los territorios coloniales (Morice, 2007: 41). El reclutamiento de mano de obra se destinó a la reconstrucción del país y se empleó fundamentalmente en el sector de la minería, en la metalurgia, en la construcción y en la agricultura. Esta labor no fue implementada por las instituciones del Estado, sino por la Société générale de l'immigration creada por la patronal en 1924. A juicio de Morice: “En esta fase de expansión del capitalismo, el Estado deja a los industriales la dirección de esta política de inmigración y se contenta con asumir las tareas de vigilancia administrativa” (Morice, 2007: 41).
Se ha estimado que existía un amplio acuerdo sobre la conveniencia de la migración (Bade, 2003: 220) y en este sentido es representativo que la única condición que se exigió para la entrada era contar con un contrato de trabajo. Una vez dentro del territorio francés se exigía que los trabajadores extranjeros llevasen consigo su tarjeta de identidad con la que se pretendía controlar que no se llevasen a cabo cambios de contrato sin autorización. De acuerdo con Caestecker y Collomp, el objetivo era prevenir que industriales que no hubiesen invertido en el reclutamiento de trabajadores extranjeros se pudiesen beneficiar contratándolos una vez vez que estuviesen en el territorio francés (Caestecker, 1998: 82; Collomp, 1999: 49). La aplicación de esta medida contrasta con el periodo bélico en el que la medida que obligaba a los extranjeros a portar una tarjeta de identificación no fue implementada y no se realizaron controles, debido, según Caestecker, a razones económicas y diplomáticas (Caestecker, 1998: 81).
En los estudios sobre este periodo se sostiene que la disposición hacia la entrada de trabajadores migrantes se modificó notablemente en los países europeos con el inicio de la década de los años treinta por la nueva situación económica generada por la crisis y
por la recepción de crecientes flujos de apátridas y refugiados (ver capítulo 3, punto 1.c). Al igual que en otros muchos Estados, en Bélgica, la crisis económica dio lugar a que la presencia de migrantes fuese objeto de conflicto entre el Estado, los sindicatos y los empresarios. Así, señala el estudio de Caestecker, a partir de 1930 se exigió que el Ministerio de Trabajo aprobase los contratos de trabajo a migrantes extranjeros antes de que obtuviesen el permiso de residencia y se aprobaron una batería de leyes que intentaban regular la presencia de extranjeros. En 1933 el Ministerio de Justicia debía autorizar su establecimiento y en 1936 se exigió que los empleadores solicitasen la autorización de contratación de trabajadores extranjeros. Finalmente en 1939 la residencia ilegal fue tipificada como delito y a partir de entonces pudo ser penada con un año de cárcel (Caestecker, 1998: 84-85). En cuanto al tratamiento a los refugiados Caestecker ha señalado que a pesar de que se disparase en 1937 el número de cruces irregulares que éstos protagonizaban en la frontera, este hecho fue tolerado y no supuso la negativa a la hora de solicitar asilo. Ahora bien, a los refugiados judíos que huían de Alemania sólo se les concedió una estancia temporal para que consiguiesen buscar los medios para acudir a otro país (Caestecker, 2000: 200).
En Francia, aunque la crisis económica de los treinta no se expresó con tanta dureza como en otros países, se produjeron fuertes restricciones en la admisión de migrantes en 1930 y 1931. El cierre definitivo de las fronteras se produjo en 1932, antes de la llegada de los primeros refugiados del régimen nazi (Bade, 2003: 222; Sassen, 1999: 94) y sólo en 1933 se dificultó el acceso al status de refugiado (Sassen, 1999: 94). Las interpretaciones que se han ofrecido para dar cuenta de las fuertes medidas restrictivas introducidas en este momento han insistido en que su objetivo era reducir al máximo el excedente de mano de obra, luego en un primer momento no fueron el resultado de una política xenófoba sino de la crisis económica (Caestecker, 1998). Según las investigaciones históricas de Hoerder y Sassen, en los años posteriores el aumento del desempleo en los años siguientes visibilizó a los trabajadores migrantes recién llegados, se extendió la idea de que había demasiados migrantes y empezaron a hacer carrera el antisemitismo, la xenofobia y la hostilidad hacia los refugiados (Hoerder, 2002; Sassen, 1999). Así, a partir de los años treinta se aprobaron una serie de medidas proteccionistas con los trabajadores nacionales y, según Morice, se dio lugar a “un clima propicio para
una notable renovación de las teorías racistas” (Morice, 2007: 43). En este ambiente se restringió a los trabajadores migrantes en 1934 la posibilidad de llevar a cabo actividades económicas por cuenta propia y sucesivamente se aprobaron entre 1935 y 1938 normativas que restringían su movilidad geográfica y ocupacional. Se puede sostener, por tanto, que durante estas décadas “La fluctuación de la regulación administrativa de la mano de obra extranjera refleja la suerte política y económica de Francia” (Caestecker, 1998: 83).
De los casos que se han enunciado hasta el momento se sigue que sólo los cruces fronterizos no autorizados fueron considerados “ilegales” en Bélgica a partir de los años veinte, no los trabajadores migrantes que los protagonizaron, y que a pesar de que la ley los enunciase como tal no suponían en la práctica ninguna consecuencia para el migrante, al menos hasta 1939.
Por otra parte, en este periodo se produjeron los primeros usos del adjetivo “ilegal” para calificar a determinados grupos de personas migrantes en el Reino Unido y en Holanda a partir de experiencias muy distintas. Por un lado, se ha señalado que el uso más temprano del término “inmigrante ilegal” se dio en los años veinte para designar a los judíos que se trasladaban a Palestina de forma irregular antes de que se fundase el Estado de Israel (Bauer, 1971: 532; Clandestino Research Project, 2009a: 2; Düvell, 2010: 297). Las migraciones que se producían fuera del cupo anual de 10.000 personas fijado para no perjudicar las relaciones que mantenía el gobierno británico con la población árabe de Palestina (Sassen, 1999: 96) fueron calificadas como “ilegales” y el uso de esta expresión se hizo sistemático en la década de los treinta. En cualquier caso, en ninguno de los estudios que se ha revisado se especifica que la calificación de los migrantes judíos como “ilegales” tuviese asociado un trato específico por parte de la administración británica en Palestina, lo que impide concluir si el uso de la etiqueta “ilegal” implicó en la práctica una condición específica para los migrantes judíos.
Por otro lado, en algunos Estados europeos, como Holanda, el adjetivo “ilegal” fue asociado a los refugiados y no a los trabajadores extranjeros, que disfrutaban de un
régimen distinto. Según los estudios de Van Ejil, la expresión “ilegal” se empleó por primera vez en 1938. El Ministerio de Justicia se hizo eco de esta categoría en una orden a finales de ese año donde establecía que los refugiados que hubiesen entrado ilegalmente serían llevados a un campo especial (van Ejil, 2008: 50). Apunta que el texto de la orden ministerial hace referencia, sin embargo, al cruce concreto de la frontera, al acto físico de atravesar el límite territorial del Estado sin cumplir con las condiciones que establece la legislación, más que al hecho de que exista una categorización del fenómeno de la migración irregular. Para Van Ejil, el uso que se hizo en aquel momento del término “ilegal” poco tiene que ver con el actual. Su sentido, ha señalado, debería ser asimilado a expresiones como “migración no deseada” (van Ejil, 2008: 51).
En definitiva, de acuerdo con las investigaciones que han abordado la producción de irregularidad en esta etapa el adjetivo “ilegal” se empleó sólo para designar actos concretos, como el cruce no autorizado en Bélgica, o para denominar a refugiados y migrantes que no eran deseados en Holanda y Palestina, respectivamente pero no se puede concluir que se iniciase en este momento la construcción de una condición específica para el migrante no autorizado. En todo caso se puede sostener que se afianzó la distinción entre el trabajador nacional y el extranjero, paso previo a la producción de irregularidad.
• Trabajadores invitados y migrantes “espontáneos”: de 1945 a 1973
La Segunda Guerra Mundial movilizó a cantidades ingentes de población en Europa. Según Bade, las migraciones forzadas de miles de deportados, expulsados, desplazados y trabajadores forzosos generaron que entre cincuenta y sesenta millones de personas viviesen en otro país (Bade, 2003: 231-232). Y la reconstrucción tras el fin de la guerra, y posteriormente el despegue de la industria, dio lugar al reclutamiento de mano de obra extranjera en los países del sur de Europa. En este contexto el tratamiento que se dio a las migraciones no autorizadas fue relativamente favorable dada la escasez de mano de obra pero se iniciaron una serie de procesos que prepararon el terreno para su posterior irregularización. Dada la imposibilidad de abordar todos los procesos que
condujeron a la irregularización de las migraciones en Europa se tomarán como puntos de referencia el caso alemán, el francés y el del Reino Unido. La selección de estos tres países no es arbitraria, pues las migraciones que se dirigieron hacia cada país fueron de naturaleza distinta y también los procesos de producción de irregularidad que acontecieron en cada Estado siguieron vías dispares. Por un lado las migraciones que llegaron a la República Federal Alemana estaban compuestas por trabajadores extranjeros que habían sido reclutados a través de programas de trabajadores invitados; por otro lado, el caso francés es significativo porque se combinaron las migraciones de trabajadores del sur de Europa con migraciones coloniales; por último, en el caso británico es representativo por ser un país que recibió migraciones casi exclusivamente procedentes de las colonias.
La República Federal Alemana recibió inicialmente numerosas migraciones de
nacionales alemanes procedentes de Alemania Oriental y de otros territorios europeos, Polonia y los Sudetes fundamentalmente54. Pese a la masiva llegada de refugiados,
enseguida se consideró urgente la necesidad de reclutar mano de obra extranjera para satisfacer las necesidades de la pujante industria y así se inició en los años cincuenta la contratación de trabajadores invitados o Gastarbeiter55.
Se consideró que esta migración de trabajadores extranjeros debía ser temporal y se evitó su establecimiento a través de la emisión de permisos de estancia temporal. Se contrató, además, de forma preferente a trabajadores solteros, se impusieron restricciones en el mercado de trabajo, en el acceso a derechos y se limitó la reagrupación familiar (Castles y Miller, 2004: 93). Diferentes investigaciones mantienen que el programa de trabajadores invitados se diseñó para que los trabajadores desempeñasen la función de un ejército industrial de reserva para los momentos de 54 Se ha estimado que este flujo pudo haber sido de diez millones de refugiados y que la llegada de
alemanes del este ascendiese a tres millones y medio (Brubaker, 1994: 171; Rist, 1979: 97).
55 La Oficina Federal del Trabajo abrió más de quinientas oficinas de reclutamiento en el sur de Europa. Se encargaba de la selección de trabajadores, de los controles médicos y del transporte (Castles, 1986: 768; Rist, 1979: 96). Para gestionar la contratación se firmaron acuerdos con Italia (1955), España y Grecia (1960), Turquía (1961), Portugal (1964), Túnez y Marruecos (1965) y Yugoslavia (1968) (Joppke, 1999: 65). Así, se pasó de 95.000 trabajadores invitados en 1956 a 2,6 millones en 1973 (Brubaker, 1994: 171; Castles, 1986: 768; Castles y Miller, 2004: 94; Sassen, 1999: 102).
crecimiento económico y del que se pudiese prescindir fácilmente en fases de depresión, como efectivamente ocurrió en la recesión de 1966-1967 (Brubaker, 1994: 171; Castles y Miller, 2004: 94; Sanz Díaz, 2004: 25). Este tratamiento otorgado a la migración laboral, según el cual es reducido a un mero factor económico, se puede considerar uno de los mecanismos a través de los cuales la legislación migratoria representa al migrante como un “otro” distinto y diferenciado de la población nacional que prepara el camino hacia la producción de irregularidad. En este sentido Dauvergne ha sostenido que “La tendencia de convertir la gente en ilegal está vinculada a una comprensión de las personas cada vez más como trabajo, como ingredientes en un proceso económico” (Dauvergne, 2008: 24-25).
Del mismo modo que el Programa Bracero en los Estados Unidos, el reclutamiento de trabajadores invitados que llevó a cabo la RFA produjo la llegada de un buen número de trabajadores migrantes fuera de los cauces establecidos. En este caso, la disposición favorable a la llegada de los trabajadores migrantes que llegaban de forma reglada fue intermitente para quienes arribaban a través de la “puerta trasera”. De acuerdo con la investigación de Sanz Díaz, tanto en los documentos oficiales como en otro tipo de publicaciones la RFA56 designó a las migraciones no autorizadas con términos que eran
aplicados de forma vaga y que variaban entre “espontáneas”, “libres” o “procedimiento individual”, todas ellas expresiones carentes de carga negativa. Sin embargo, esto no excluyó que también se empleasen adjetivos como “clandestinas”, “no permitidas”, “ilegales” o “semilegales” (Sanz Díaz, 2004: 24-25).
La idea más extendida es que la escasez de mano de obra dio lugar a que se facilitase su regularización y a que su presencia fuese tolerada en la medida en la que fomentaba el crecimiento económico (Vogel y Cyrus, 2000: 32) pero, en todo caso, jurídicamente se exigía la posesión de un permiso de residencia y trabajo (Castles, 1986: 769). Según Sanz Díaz, su regularización dependió en buena medida de la situación concreta del mercado laboral y de la disposición de las autoridades para mirar hacia otra parte (Sanz Díaz, 2004: 24).
56 Por su parte, España denominó a la emigración no asistida “emigración no oficialmente autorizada”, “ilegal”, “clandestina”, “irregular”, “espontánea”, “libre”, “turista” o “marginal” (Sanz Díaz, 2004: 24-25).
En Francia, después de la Segunda Guerra Mundial, el reclutamiento de trabajadores