Categorías
Vimos en el capítulo precedente que la carrera judicial implica, como todo modelo organizacional que se asienta en la idea de carrera, un trayecto o recorrido que posee un punto de partida y una meta separados por una serie de tramos predeterminados. El desplazamiento se efectúa por tramos o niveles orientados verticalmente para la movilización en escala o “ascenso”.
En esta imagen del juez ascendiendo en los diversos tramos es posible distinguir dos dimensiones: la referida a la Función Jurisdiccional y la relativa al Escalafón Primario. La dimensión referida a la Función Jurisdiccional está articulada a través de, a la vez que desarrollada en los diversos Cargos Judiciales. En otras palabras, los peldaños que permiten el avance vertical en esta dimensión están constituidos por los distintos Cargos Judiciales que aluden a la tarea, materia o competencia que el juez ejerce: asuntos de familia, de garantías, de trabajo, civiles, de Corte de Apelaciones, de Corte Suprema, por nombrar algunos. Si hacemos el ejercicio de conjugar el número y función de los Cargos advertiremos que dan lugar a una estructura piramidal, pues los Cargos (funciones) ubicados en los niveles más altos (superiores) son significativamente más escasos que los que están a la base del modelo jerárquico (inferiores).
La segunda dimensión es la relativa al Escalafón Primario que se encuentra conformado por diversas Categorías y nos muestra la posición y consecuentes prerrogativas que un juez posee en un determinado momento en relación al conjunto de jueces.
Estas dos dimensiones: Función Jurisdiccional y Escalafón Primario, decíamos, van unidas y a ello nos referimos cuando decimos que la carrera judicial se encuentra en un
formato de yuxtaposición. Esta yuxtaposición surge de la correspondencia biunívoca existente entre Cargos Judiciales y Categorías del Escalafón.
Llamamos correspondencia biunívoca a la que existe o se establece entre los elementos de dos conjuntos cuando, además de ser unívoca, esto es, aquella en que cada elemento del primer conjunto corresponde inequívocamente un elemento del segundo, es recíproca; es decir, cuando a cada elemento del segundo corresponde, sin ambigüedad, uno del primero. Y esto es lo que sucede exactamente entre Cargos y Categorías. Si los Cargos son los elementos de nuestro primer conjunto y las Categorías del segundo, se puede observar que la relación es univoca, pues a cada elemento del primero (Cargo) corresponde inequívocamente un elemento del segundo (Categoría) y además, es recíproca, pues a cada elemento del segundo (Categoría) corresponde, sin ambigüedad, uno del primero (Cargo).
Nuestro modelo supone la sustitución del formato de carrera por ascensos al unísono en estas dos dimensiones por un diseño de Carrera Judicial basado en Categorías vinculadas unívocamente a los Cargos judiciales, sin reciprocidad.
La diferencia con el modelo actual ya reseñado radica en el tipo de relación a establecer entre Cargos y Categorías, la que proponemos como unívoca pero no recíproca. Dicha relación es unívoca, en el sentido de que a cada Cargo le corresponde inequívocamente una Categoría que pasa a ser parte de sus presupuestos de nombramiento y ejercicio. Pero no es recíproca, pues a las Categorías adquiridas no corresponde, necesariamente el nombramiento y ejercicio del Cargo de esa Categoría.
Como es posible observar no proponemos la “abolición de la carrera” en el sentido clásico de la expresión, sino que abogamos por su reformulación. Proponemos un Sistema de Carrera Judicial basado en la profesionalización como motor de su desarrollo y controlado por un sistema de control orientado por una matriz ética.
Nuestro modelo no implica la absoluta eliminación del orden jerárquico, que se mantiene en el Escalafón Primario basado en diversas Categorías, pero supeditando la
ubicación del juez en las diversas posiciones jerárquicas a la acreditación de presupuestos de capacitación y resultados en la evaluación del desempeño.
Sí promovemos la eliminación de toda jerarquía en la dimensión de la Función Jurisdiccional, la que debe ser articulada por diferenciaciones funcionales.
Estamos en presencia de una propuesta que promueve la heterarquía del sistema judicial en su conjunto, como garantía del cabal cumplimiento de la función judicial.
Para presentar nuestro modelo de Carrera Judicial seguiremos con la distinción de las dos dimensiones anotadas y nos referiremos en primer lugar a la dimensión de la Función Jurisdiccional articulada por los Cargos Judiciales y sus notas centrales. Una vez clarificado esto, desarrollaremos la dimensión estatutaria que constituye la Carrera propiamente tal, articulada sobre la base de las diferentes Categorías del Escalafón.
La Función Jurisdiccional y los Cargos judiciales
La noción nuclear de nuestra propuesta consiste en articular el sistema de carrera sobre la base de una relación unívoca -no recíproca- entre Cargos Judiciales y Categorías. Vargas ha descrito esta idea señalando que es necesario desvincular el grado que el magistrado tenga en la carrera judicial con la posición que ocupa en determinada instancia procesal.127 En el entendido que con la expresión “grado” se ha querido aludir a “Categoría” que es la terminología del Código Orgánico de Tribunales para referirse a la posición del juez en la carrera judicial estamos hablando de lo mismo, a pesar de que no centraremos el punto en la noción de instancia procesal, sino que en la de Cargo Judicial.128 En nuestro estudio, sin embargo, hemos desechado la expresión “desvincular
127 Vargas Juan Enrique: “Alternativas para estructurar el gobierno judicial respetando la independencia de los jueces”, en Couso y Atria. (Eds.) La Organización de la Judicatura, 2007, pp. 116. 128 El formato de la doble instancia (o aún más exactamente, la dinámica de la revisión de la decisión del hecho y/o del derecho por un segundo grupo de jueces que tiene la última palabra en el asunto) hemos señalado, está a la base de la apreciación de superioridad/inferioridad de los operadores del sistema, pero a nuestro juicio no la origina, sino que lo hace el formato de yuxtaposición de las dos dimensiones que contempla la jerarquización para ambas, incluso para la función jurisdiccional.
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Categoría de Cargos judiciales” pues dicha afirmación no da cuenta de la doble vinculación (o correspondencia biunívoca) entre Categorías y Cargos y de la subsistencia de una de ellas: la relativa al requisito de contar con determinada Categoría para determinados Cargos. La subsistencia de esta vinculación es la que nos ha llevado a hablar de una vinculación unívoca/no recíproca.
De cualquier forma, ambas ideas primariamente tienden a separar las dos dimensiones que en los modelos tradicionales corren yuxtapuestas.
La razón sustantiva que inspira esta separación radica en que en nuestro modelo el Escalafón admite –y de hecho se sustenta en– criterios de distinción, pues opera sobre la base de diversos niveles (Categorías) de los que derivan prerrogativas de diferente naturaleza y entidad para los respectivos jueces. Por el contrario, la dimensión de la Función Jurisdiccional bien entendida no admite más diferenciación que la funcional, esto es, la relativa a las diversas y específicas tareas, pues ellas son expresión de un mismo poder soberano. En consecuencia no cabe hablar de jueces superiores ni inferiores, sólo jueces que ejercen labores diversas, en distintas competencias y/o diferentes grados jurisdiccionales.129
La razón práctica radica en la necesidad de permitir el desplazamiento de los jueces a través de las diversas Categorías del Escalafón, sin que ello dependa –a ciertos niveles- de los escasos Cargos vacantes, a fin de generar a través de la alianza entre un adecuado régimen de capacitación y de evaluación del desempeño un mejoramiento sostenido de la calidad de los recursos humanos. No puede pasarse por alto en el análisis el fenómeno acaecido con ocasión de las reformas procesales que se han producido en los últimos diez años130 que ha aumentado el número de jueces en la base al punto que la pirámide se ha visto profundamente aplanada, aún cuando conserva su forma de tal. En 1999 había en Chile 376 jueces de primera instancia, cantidad que en 2007 se elevó a
129 La Constitución Italiana dispone en su artículo 107: Los magistrados se distinguirán entre sí solamente por la diversidad de sus funciones. Una norma de este tipo es de la esencia de una reforma estructural en el sentido que proponemos.
130 Reforma procesal penal, de familia y laboral.
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1.290. El número de Ministros de Cortes de Apelaciones en ese período varió en una proporción mucho menor, de 140 a 155. Esto significa que si en Chile había 2,7 jueces de primera instancia por cada Ministro de Corte de Apelaciones, hoy existen 8,3.131 Esto implica que para muchos jueces la “Carrera” Judicial en la práctica se iniciará y probablemente terminará en la primera instancia, lo que si bien a nuestro juicio no constituye un defecto en sí mismo, es un fenómeno que genera externalidades negativas incontestables. La primera, la falta de incentivos para mejorar en un sistema que no ofrece reconocimiento. La segunda, estrictamente relacionada con la anterior, la imposibilidad de generar un universo de recursos humanos en condiciones acreditadamente óptimas para acceder a las funciones más sensibles o de mayor especialización.
Conforme estudiamos en el capítulo precedente la organización del poder judicial es jerárquica, característica que mostramos, aparece del todo disfuncional a la labor de la judicatura en un estado democrático de derecho, pues constituye una interferencia en la vinculación del juez a la ley. La jerarquización del sistema que erosiona el mandato de independencia se explica, fundamentalmente, en el modelo de carrera que constriñe a los operadores al ascenso, para lo cual se requiere del beneplácito de la superioridad tanto en cuanto a la inclusión en la Lista de Meritos, reflejo de la alineación conductual del juez al sistema, como en la consideración para la confección de la terna o quina para el respectivo nombramiento en el Cargo vacante. Ya lo decía Perfecto Andrés: el juez que quiera puede ser personalmente independiente y con garantía de no verse perturbado en el correcto ejercicio de la función. Todo lo más, de resultar incómodo, podría poner en riesgo su carrera132. Es decir, es independiente el juez que no quiere ascender.
131 Vargas Juan Enrique: “Alternativas para el gobierno judicial”, (nota 126), pp. 112. Actualizando estos datos el Escalafón Primario del Poder Judicial da cuenta de 21 registros en cargos de primera Categoría, 188 registros de cargos de segunda Categoría, 820 registros de cargos de tercera Categoría, 334 de cuarta Categoría y las quinta, sexta y séptimas Categorías suman 411 registros de cargos, en total 1565. 132 Andrés Ibañez, Perfecto. Independencia e Intendencia. El País. España. 3 de noviembre 1989. El autor no se está refiriendo a nuestro modelo, sin embargo, la agudeza de su comentario –destinado a un sistema de nombramiento que a su juicio adolecía de defectos similares al que estudiamos- nos permite
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La dimensión netamente jurisdiccional debe estar regida por el principio de horizontalidad derivado de la igual dignidad de la función que se ejerce. No podría ser de otro modo pues la dignidad fluye de la función jurisdiccional misma, articulada por una diversidad de Cargos judiciales que sólo tolera una diferenciación funcional. De este modo de entender la función se deriva la igual dignidad de quienes ejercen la magistratura, ya que es tan juez quien resuelve casos como titular de un Cargo de juez de familia, como el juez que resuelve casos de la misma materia como titular de un Cargo en la Corte Suprema. La horizontalidad, entonces, es un principio fundamental en nuestra propuesta de organización de la judicatura en lo tocante a la dimensión que compete al ejercicio de la Función Jurisdiccional y, conforme a éste, ningún juez o tribunal será considerado como inferior o superior a otro.133 En consonancia con el principio de horizontalidad en la función estimamos imprescindible aludir a cada uno de los Cargos bajo la expresión única de juez o jueza, a la que se sumará la naturaleza del tribunal. Así, el operador en lo tocante a su función será denominado como juez o jueza del tribunal respectivo: juez o jueza de garantía, juez o jueza de familia, laboral, civil; juez o jueza de Corte de Apelaciones, juez o jueza de Corte Suprema, pues todos estos operadores ejercen jurisdicción con igual dignidad y sometidos a la misma exigencia de un estado democrático de derecho, esto es, con independencia que significa sujeción a la ley.
El Escalafón Primario y sus Categorías
poner el acento en la idea de interferencia que puede provocar la aspiración por ascender, de no contar con un buen diseño.
133 Esta idea está desarrollada radicalmente en el Anteproyecto de Nuevo Código de Organización Judicial del Paraguay (Centro de Estudios Judiciales, 2009) al disponer en su artículo 6, tras la implantación del principio de horizontalidad que “la ley identificará y nombrará a los jueces y tribunales en función a su competencia, quedando prohibida cualquier identificación de denote supremacía, superioridad o rangos de jerarquía entre los jueces o tribunales”.
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En el modelo que proponemos la Carrera Judicial se asienta, toma su forma y desarrollo en el Escalafón Primario. De algún modo Escalafón Primario y Carrera Judicial son términos que presentan identidad: se refieren a la trayectoria profesional del juez.
El Escalafón Primario es una plataforma que contiene información sobre la posición que ocupa cada juez en relación al conjunto de jueces. La posición determinada de cada juez se define en Categorías o niveles que importan una gradación entre los operadores distinguible por requisitos de acceso y permanencia en el nivel y prerrogativas asociadas.
El Escalafón es un registro de la posición actual del juez y, en tal sentido entrega información sobre sus capacitaciones y desempeño, sin decir nada, sin embargo, respecto de la función jurisdiccional que cada uno de ellos desempeña.
El Escalafón Primario es el registro visible de los resultados arrojados por los Subsistemas de Capacitación -desarrollado por la Academia Judicial- y el de Control materializado en los regímenes de evaluación del desempeño y disciplinario, ambos orientados por una matriz ética derivada de la función de juzgar.
Delimitadas las dos dimensiones y según ya señalamos precedentemente el modelo de Carrera Judicial que describiremos constituye un sistema de perfeccionamiento profesional en miras del mejoramiento continuo, basado en reglas de ingreso, permanencia y desplazamiento de los funcionarios judiciales en las diversas Categorías del Escalafón, estrictamente asociadas a un modelo de Capacitación en alianza con un régimen de control orientado por una matriz ética derivada de la función de juzgar, desarrollado en eficientes regímenes de evaluación del desempeño y disciplinario de última ratio.
Para nuestro análisis la expresión “Carrera Judicial” posee un sentido más acotado que el tradicionalmente recogido en los instrumentos internacionales, según explicaremos, sin embargo, nos valdremos de las definiciones actualmente vigentes para nuestro estudio.
En la Declaración de Zacatecas134 se entrega una noción en los siguientes términos: “Carrera judicial es el sistema que dentro de un marco jurídico regula el ingreso, permanencia, promoción, traslado, ascenso, capacitación y disciplina de jueces y magistrados y/o de todo el personal al servicio de la justicia, según sea el caso, tomando en consideración los méritos, aptitudes, conducta y desempeño, garantizando con ello su estabilidad, independencia y excelencia profesional, con el objeto de fortalecer la impartición de justicia”.
La Declaración de Copán135 agrega un par de puntos relevantes al sostener que la carrera judicial debe ser entendida, como el marco jurídico que regula el ingreso, permanencia y promoción de todos los operadores del servicio de justicia y deberá ser organizada mediante normas constitucionales, legales o reglamentarias que indicarán los requisitos para acceder, permanecer en el cargo, traslados y ascensos, así como el proceso disciplinario a que puedan ser sometidos sus integrantes y eventualmente las sanciones aplicables, que incluirán la destitución. Puntualiza que la organización de la carrera judicial implicará una previa determinación de los grados y funciones que integren la estructura organizacional del servicio y para asignarlos a jueces y magistrados se deberá
134 Efectuada por los Presidentes de los Consejos de la Judicatura, Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia o los representantes de los mismos, de la República Argentina, República de Bolivia, República Federativa del Brasil, República de Colombia, República de Costa Rica, República de Cuba, República del Ecuador, República de El Salvador, Reino de España, Estados Unidos Mexicanos, Repúbli- ca de Guatemala, República de Honduras, República de Panamá, República del Perú, República Portugue- sa, República Oriental del Uruguay y República Bolivariana de Venezuela, reunidos en la Ciudad de Zaca- tecas, México, los días 23 al 25 de octubre del 2002, en el III Encuentro Iberoamericano de Consejos de la Judicatura. http://www.cumbrejudicial.org/web/guest/referentes_internacionales_de_Justicia.
135 Efectuada por los Presidentes de las Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia y de los Consejos de la Judicatura, de las Repúblicas de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Estados Unidos Mexicanos, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Portuguesa, Estado Libre Asociado de Puerto Rico, República Oriental del Uruguay, de Venezuela y Reino de España,; reunidos en la ciudad de Copán Ruinas, los días 21 y 22, así como en la ciudad de San Salvador los días 24 y 25 de junio de 2004, durante la celebración de forma conjunta y sucesiva del IV Encuentro Iberoamericano de Consejos de la Judicatura y la VIII Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia. http://www.cumbrejudicial.org/web/guest/referentes_internacionales_de_Justicia.
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tomar en cuenta sus aptitudes, méritos y comportamiento previo, como forma de procurar la excelencia profesional.
En nuestro modelo el acceso a cada una de las Categorías exige una serie de requisitos relativos al tiempo de permanencia en el Cargo, determinados niveles de capacitación y resultados de desempeño funcionario, a la vez que proporciona al juez que la adquiere diversas prerrogativas estatutarias asociadas a dicha Categoría y las habilitaciones predeterminadas para postular a los Cargos vacantes según las exigencias propias de la relación unívoca entre Cargo- Categoría en el Sistema de Nombramientos.
Para ilustrar las diferencias entre el modelo actualmente vigente y nuestra propuesta es importante consignar que hoy los jueces figuran en el Escalafón Primario de Funcionarios Judiciales136 en cinco de las siete Categorías en las que se divide, desde la Quinta Categoría a la Primera. Dentro de las respectivas Categorías se ubica a los funcionarios por orden estricto de antigüedad, según las fechas de sus nombramientos en propiedad. Si con la aplicación de la regla que precede dos o más funcionarios resultan en iguales condiciones, se determinará la antigüedad por la fecha del juramento y si esto no pudiere aplicarse, se tendrá por más antiguo al que lo era en el grado inferior.
A las diversas Categorías se asocian prerrogativas diferenciadas (remuneraciones y trato) y a los diferentes Cargos puede corresponder una diferente función, según materia. Entre los Cargos Judiciales y las Categorías se produce una relación biunívoca, según ya explicamos, por lo que los jueces tienen cinco Categorías para moverse en sentido ascendente y para ascender en dichas Categorías deben lograr ser nombrados en propiedad en aquellos Cargos que guardan correspondencia recíproca. En un modelo como este cabría preguntarse qué es lo que le interesa al juez que intenta el ascenso, si la