La CEPAL a comienzos de los años setenta

La primera mitad del decenio de 1970 no constituyó, por cierto, el mejor período de la CEPAL.

En efecto, resulta difícil encontrar en los estudios preparados durante ese lapso la originalidad, la fuerza y la audacia intelectual que habían sido los rasgos distintivos y más valiosos de los análisis preparados, por Prebisch y su brillante cohorte de colaboradores durante la etapa fundacional de la institución. Es cierto que lo mejor de la concepción cepalina original se manifestaba aún en los escritos de algunas individualidades vigorosas –entre las cuales la de Aníbal Pinto descollaba con nitidez– pero no parece exagerado afirmar que a comienzos de los años setenta la efervescencia, creatividad y dinamismo de la CEPAL de los años cincuenta básicamente habían desaparecido.

Otro contraste marcado con las décadas anteriores era que el nivel técnico del personal de la institución había comenzado a rezagarse tanto en comparación con el de los economistas con estudios de posgrado que en número cada vez mayor empezaban a desempeñar cargos de responsabilidad en los gobiernos de muchos países de América Latina, como con respecto al de los investigadores de los centros de estudios y los profesores de las facultades de economía que surgían en la región.

Un tercer hecho preocupante era la escasa representatividad geográfica del personal directivo y técnico de la CEPAL. Existía, de hecho, un predominio abrumador de nacionales provenientes del Cono Sur y en especial de Argentina y Chile. En cambio, en la sede de Santiago había poquísimos brasileños y brillaban por su ausencia los colombianos, mexicanos, peruanos, venezolanos y centroamericanos. Así, el personal superior y los cuadros técnicos de la institución estaban conformados en su inmensa mayoría por nacionales de precisamente los tres países que durante el cuarto de siglo transcurrido desde su creación habían tenido el crecimiento económico más lento y las inflaciones más intensas y prolongadas en la región, en tanto que estaban notoriamente subrepresentados en ella los profesionales provenientes de países cuyas economías habían exhibido en ese lapso mayor dinamismo y estabilidad. Esta asimetría no podía dejar de incidir –y de hecho influía– en la percepción general que la Secretaría tenía de la trayectoria y de las potencialidades de crecimiento y transformación de las economías de América Latina.

Sin embargo, la característica más inquietante era, a mi juicio, que el contenido y orientación de algunos de los estudios principales de la institución mostraban ciertos sesgos y desequilibrios que limitaban la contribución que ellos podían realizar al desarrollo de nuestros países.

Entre estos desequilibrios, cuatro eran especialmente graves.

El primero era la concentración excesiva en los temas y estrategias del desarrollo de largo plazo y la escasa atención prestada a los problemas de la coyuntura y a las políticas de corto plazo orientadas a restaurar y mantener los equilibrios macroeconómicos fundamentales y a evitar así el surgimiento o aceleración de la inflación o las crisis de balanza de pagos.

El segundo era el énfasis desproporcionado en los análisis efectuados al nivel del conjunto de la región y el estudio insuficiente de las muy diversas

experiencias nacionales observables tanto en los proceso de desarrollo como en

las políticas económicas aplicadas en los distintos países latinoamericanos. Un tercer desequilibrio significativo era la gravitación muy sustancial atribuida a los elementos condicionantes externos del crecimiento de América Latina en comparación con la importancia bastante menor que se otorgaba al rol de las políticas económicas internas en la determinación de la rapidez, persistencia y otras modalidades de la evolución económica de los diferentes países latinoamericanos.

Por último, un cuarto desequilibrio –que reforzaba los efectos del tercero– era el acento excesivo que se colocaba en los obstáculos que el escenario económico internacional y las políticas comerciales de los países industrializados oponían al desarrollo de las economías de la región en comparación con el análisis muy limitado que se realizaba de las oportunidades que el marco externo ofrecía al crecimiento de nuestras economías.

Las consecuencias negativas de este conjunto de sesgos y desequilibrios no eran menores. De hecho, por una parte, ellos impartían un cierto tono pesimista a no pocos de los documentos preparados por la institución y, por otra, limitaban la utilidad de los planteamientos de la Secretaría para los gobiernos de América Latina.

En efecto, el énfasis exagerado otorgado a la incidencia de los factores externos y en particular a las barreras que las políticas comerciales de las economías industrializados significaban para el desarrollo de nuestros países conducía en la práctica a soslayar la conclusión más fundamental que se desprende del análisis comparativo de los procesos de desarrollo, tanto en el pasado histórico como en la actualidad, a saber: que el éxito o el fracaso relativo de los países en avanzar por la senda del progreso económico y social están determinados principal aunque no exclusivamente por la calidad y coherencia de las políticas económicas nacionales y por los esfuerzos internos

desplegados para incrementar los niveles de ahorro e inversión, para mejorar la educación, salud, nutrición, calificación y hábitos de trabajo de la población, y para introducir y difundir con rapidez innovaciones y mejoras tecnológicas y organizativas.

A su vez, la despreocupación relativa por el rol de las políticas internas y la insuficiente atención prestada al estudio comparativo de las diferentes experiencias nacionales de desarrollo en la región implicaban dejar de analizar adecuadamente otro fenómeno que ayuda a identificar los elementos determinantes del avance económico y social. En efecto, si la evolución de algunas de las economías de América Latina era claramente más favorable que la de otras –como en la realidad sucedía– habría resultado muy útil examinar en profundidad qué políticas económicas aplicaban los países que prosperaban con persistencia y rapidez y cuáles se aplicaban en aquellos que, por el contrario, evolucionaban con lentitud o tendían a estancarse.

Ese análisis comparativo –que, por razones histórico-culturales que sobra comentar, es especialmente pertinente en América Latina– habría contribuido a identificar las estrategias y políticas más eficaces para promover el desarrollo de la región como también las políticas que era preferible evitar. Por ello, un esclarecimiento de esa naturaleza –que, por cierto, debería tener en cuenta las especificidades nacionales– habría mejorado la eficacia y atractivo de las recomendaciones que la Secretaría podía realizar a los gobiernos de la región.

Por otra parte, la subestimación de las oportunidades abiertas por el escenario económico externo y la insuficiente valoración del rol de las políticas internas no dejaban de ser sorprendentes a la luz del vigoroso crecimiento y la rápida transformación que a la sazón mostraban algunas economías de Asia sudoriental, uno de cuyos pilares fundamentales era, precisamente, la fuerte y sostenida expansión de las exportaciones de manufacturas.

Al considerar esas experiencias, la pregunta que naturalmente correspondía formularse era por qué la evolución de la economía mundial y el proteccionismo de los países centrales eran tan adversos para América Latina y, en particular, restringían marcadamente el aumento de nuestras exportaciones de bienes industriales y no constituían, en cambio, un obstáculo significativo para el colosal crecimiento de las exportaciones de manufacturas provenientes de ciertas economías asiáticas, cuyo nivel de desarrollo y base industrial, al momento de iniciar sus sostenidos procesos de expansión, eran mucho más débiles que los que en esa misma época tenían las principales economías latinoamericanas.

Por último, la escasa atención otorgada a los problemas económicos de corto plazo y en especial a las políticas monetarias, fiscales y cambiarias orientadas a recuperar y preservar los equilibrios macroeconómicos

fundamentales, implicaba que la Secretaría tenía poco concreto que ofrecer a los países de la región que enfrentaban procesos inflacionarios agudos o crisis recurrentes de balanza de pagos y dejaba así este campo casi completamente libre a la influencia de instituciones como el Fondo Monetario Internacional.

En conclusión, por estas y otras razones, el panorama que ofrecía la CEPAL a mediados de los años setenta no sólo no era favorable, sino que no permitía descartar la posibilidad de que la institución se continuara deslizando por una pendiente que podía llevarla a transformarse en una entidad burocrática y rutinaria, con lo cual su imagen, prestigio y relevancia caerían a niveles muy bajos.

2. El proceso de cambios entre mediados de los años