Las comisiones ordinarias ¿una vía para el fortalecimiento del Congreso de la Unión?

Derivado de lo expuesto en el apartado anterior, es importante destacar que el funcionamiento de las comisiones en México ya ha sido analizado a la luz de la estructura de incentivos institucionales que define las estrategias de los legisladores para sobrevivir políticamente, y el grado de cohesión interna de los partidos a los que pertenecen sus miembros; lo que se observa a través del papel que a lo largo de su historia ha desempeñado el Legislativo en periodos específicos. Esto es como cuerpos sometidos a un complejo arreglo institucional que va más allá de su esfera de autoridad y su estabilidad relativa.

Este trabajo retoma por tanto los diagnósticos que al respecto se han elaborado, y a partir de ellos revisar el marco institucional que las rige, el de otros órganos políticos y de dirección, así como extraparlamentario y observa cómo han funcionando en contextos determinados, a efecto de poner en perspectiva las conclusiones a las que han llegado algunos trabajos, esto es la necesidad de fortalecer el marco institucional de las comisiones, como condición para que el Congreso de la Unión esté en condiciones de hacer frente a sus funciones representativas, legislativas y de control.

Lo anterior en tanto los análisis de las comisiones del Congreso de la Unión, destacan el hecho de que sus principales problemáticas resultan de la actuación de las fuerzas partidistas, mientras que sus conclusiones (explícitas o no) refieren que el desarrollo de comisiones estables e independientes es reflejo de las tendencias descentralizadoras propuestas por los partidos que gobiernan la legislatura, supuestos que llevan a preguntar ¿si puede señalarse que los cambios en el marco institucional que rige a las comisiones dará lugar a esas tendencias? o por el contrario ¿es hasta que esas tendencias comiencen a darse cuándo se observarán cambios en el marco institucional de las comisiones?

Asimismo, y asumiendo que los procesos de institucionalización (cambio en las reglas formales e informales) condicionan el comportamiento de los partidos que gobiernan las legislaturas, y teniendo como referente el hecho de que aún en los países en donde las comisiones muestran mayor fortaleza63,

63 _{Por ejemplo, la labor legislativa del Congreso norteamericano, quien observa un proceso legislativo en el que las}

comisiones tienen un papel relevante, efectivamente muestra un incremento en el número de iniciativas presentadas, y sin embargo ello no significa que las mismas se hayan convertido en ley, lo que muestra que aun con su fortaleza, su incidencia es mínima, sobre todo si se toma en cuenta, que en dicho Congreso, una iniciativa no puede ser sometida a discusión para su aprobación en el Pleno, si no cuenta con el estudio de las Comisiones. En 1992 se presentaron 5,231 iniciativas de ley; en 1993 las enmiendas llegaron a 6,721 y en 1994 disminuyen a un poco menos de la mitad 3,103. Por supuesto que no todas las enmiendas presentadas por los legisladores fueron aprobadas, de hecho, la gran mayoría permanecen como propuestas que no prosperan durante el procedimiento legislativo. Por ejemplo, de las iniciativas que llegaron a prosperar y se convirtieron en leyes, fueron 347 en 1992; 210 en 1993; 255 en 1994 y 88 en 1995. (Valencia 1998: 310)

persisten prácticas que si bien no desestiman la actuación del legislativo64, sí dan cuenta de que sus alcances no se ajustan a los que de éstos se espera en la toma de decisiones 65 (por ejemplo, la aprobación de leyes), abre la pregunta ¿es el marco normativo que regula las comisiones el que debe modificarse para cambiar tal comportamiento? y en su caso, ¿cuál es su alcance?

En tal sentido, este trabajo no desestima, como se ha señalado, que el análisis de las comisiones sea una vía adecuada para observar algunas de las problemáticas del Congreso mexicano, y que éste ayude a poner en perspectiva la idoneidad o no que éstas tengan en el fortalecimiento del Órgano legislativo, habiendo acotado su capacidad de participación e influencia en la esfera política, sin embargo, considera que por la misma razón, no puede darnos per se la respuesta a las preguntas planteadas66.

En ese sentido, es necesario acotar que no es la pretensión de este trabajo contestarlas, y mucho menos hacerlo de manera definitiva, sí en cambio pretende mostrar que dado que las comisiones no necesariamente son un actor importante para la toma de decisiones en los parlamentos y que ello, aunado al diagnóstico de su desempeño en México, las vuelve poco menos que insignificantes para el fortalecimiento institucional del Congreso de la Unión, hecho que contrasta con la importancia que han adquirido como órganos a los que se les ha dado una relevancia significativa para la ―creación de los consensos que permitan un trabajo armonioso en las cámaras‖ 67 (Mora 2005:30)

Así, se revisará el marco normativo conforme al cual se establece su estructura y facultades y el marco institucional que condiciona sus trabajos, tanto el que rige otros órganos políticos (Grupos Parlamentarios) y de dirección (Junta de Coordinación Política), así como el marco institucional

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Por ejemplo, en Italia, los sindicatos son representados en los comités legislativos y las ventajas que mantienen ante los directivos de la industria son tales que, para los segundos resulta lamentable. O la presencia de miembros de grupos de interés asociativo en el Congreso norteamericano o incluso la representación formal de estos grupos en las bancas de las legislaturas en Gran Bretaña, Francia y Alemania. (Valencia 1998: 299)

65 _{Incluso algunos autores señalan que, en casos particulares, como en el parlamento inglés y el alemán, los grupos de interés}

intervienen cada vez más en la labor legislativa y en la toma de decisiones. (Valencia 1998: 315)

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Las preguntas fueron las siguientes: ¿puede entonces señalarse que los cambios en el marco institucional de las comisiones darán lugar a esas tendencias? o por el contario ¿es hasta que esas tendencias comiencen a darse cuándo se observarán cambios en el marco institucional de las comisiones? ¿si es el marco normativo que regula las comisiones el que debe modificarse para cambiar tal comportamiento?, ¿cuál es su alcance?

67 _{―Si queremos que los debates de los temas trascendentales de la agenda nacional dejen de darse en los medios de}

comunicación y se instalen, de una vez y para siempre en las tribunas parlamentarias, será necesario que los órganos internos de concentración política favorezcan, no solo por su integración sino por la manera en que deliberan y votan la creación de los consensos que permitan un trabajo armonioso en las cámaras, y en este contexto, las Comisiones legislativas juegan un papel por demás relevante‖ (Mora 2005:30)

extraparlamentario (entre ellos los arreglos constitucionales, la configuración del sistema electoral o la fuerza del partido político), para finalmente observar el desempeño de las Comisiones de Derechos Humanos.

Para ello se valdrá de las siguientes categorías “estructura”, “facultades” y “desempeño” donde la estructura comprende: la revisión de su tamaño68, el número de comisiones establecidas69, integración70, rotación de sus miembros71 y especialización72 ; facultades las que se observan conforme a su competencia/esfera de autoridad73, así como si cuentan con procedimientos definidos para su ejercicio, y recursos presupuestales y humanos, y finalmente, su desempeño74, el que da cuenta de la acumulación de experiencia75, primacía para deliberar76, arena para la negociación77, y participación de

68 _{Tamaño: Atiende a la dimensión del Congreso y se refiere al número de legisladores/as que integran la Comisión.}

Establece un número definido de integrantes que garantiza la inclusión de los/as parlamentarios/as en los trabajos de alguna Comisión, y limita el número de Comisiones a las que habrán de pertenecer.

69 _{Número de Comisiones establecidas: Considerado en la ley que les da el carácter de permanentes. La importancia radica en}

que su creación y extinción, debe atender al marco normativo y sujetarse a él y en la asignación de recursos humanos y presupuestales para la realización de sus trabajos. Contrario a las comisiones especiales o las de investigación, las ordinarias mantienen un carácter permanente de actuación, de ahí que el control político que ejerzan y la formulación de leyes que planteen, constituyan piezas claves en el desempeño de las mismas.

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Integración: Considera la pluralidad del Congreso, y define tanto su mesa directiva, como a sus integrantes, de conformidad con la representación que se guarde en el Pleno.

71 _{Rotación de sus miembros: Determinada por el marco normativo, atendiendo a conservar la pluralidad del Congreso.}

72 _{Especialización. Correspondencia entre la jurisdicción de éstas y la homologación nominal con las dependencias de la}

APF, con la posibilidad de crear subcomisiones para el tratamiento de temas específicos en la materia.

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Competencia: legislativas y de control conforme a las atribuciones de las que se les dota como órganos auxiliares para la división de los trabajos y mandatos fijos. Esfera de autoridad esfera de jurisdicción sobre los temas materia de su trabajo: por ejemplo, capacidad de aprobar o rechazar los asuntos turnados bajo el mecanismo de la delegación plena.

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El desempeño incluye variables que requieren ser analizadas desde el punto de vista cualitativo, por ejemplo, si se cconocen a detalle las políticas y acciones del Ejecutivo Federal, las variables de este tiempo no se incluirán en este trabajo, en tanto, de las revisiones previas que se han hecho sobre su desempeño se observan limitaciones que perse, descartan que tales elementos se den.

75 _{Acumulación de Experiencia: Determinada por la posibilidad de reelección de los legisladores y/o por la obligación de dar}

continuidad a los trabajos de anteriores legislaturas, y

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Primacía para deliberar: Determinada en la ley, que obliga a la Comisión al análisis y dictamen de los asuntos turnados a la Cámara, o presentados al Pleno, dejando como excepción, ―los asuntos de urgente y obvia resolución‖, y limitada por el turno que los órganos directivos, dan a los asuntos que son presentados al Pleno.(Existencia de Comisiones recurrentes)

77 _{Arena para la negociación. Se constituyen en un espacio real para la deliberación y definición respecto de los asuntos de su}

sus miembros78. Conforme a ello se observará el comportamiento del Congreso a partir de hechos en los que indirecta o directamente se involucran las Comisiones de Derechos Humanos de conformidad con lo establecido en los diagnósticos de la sociedad civil organizada.