Capítulo 2. Las licencias urbanísticas y los actos de control ex post
5. La comunicación previa
7. Edificaciones fuera de ordenación
CapítUlO 2
las licencias urbanísticas
y los actos de control
ex post de las obras
1. Introducción
En el contexto del proceso constructivo adquieren especial trascendencia todos los aspectos relacionados con el control y la supervisión pública de la actividad edi-
ficatoria, dado que la normativa vigente prohíbe, en principio, ejecutar cualquier acto de edificación o uso del suelo sin haber obtenido la correspondiente autoriza- ción administrativa o sin haber cursado la preceptiva solicitud legitimadora.
La nueva tendencia legislativa surgida de la Unión Europea en el año 2006, a partir de la Directiva 2006/123/cee (Directiva de Servicios o Directiva Bolkestein),1 ha
supuesto en España una importante modificación en la tramitación procedimental
de todas estas cuestiones.
Mientras tradicionalmente los actos edificatorios se han venido sujetando a me-
canismos muy rigurosos de control, de modo que era inviable edificar o realizar obras sin solicitar y obtener previamente la denominada «licencia urbanística», la
regla general consiste ahora en obviar la licencia u otros medios de control preven-
tivo para priorizar un régimen más flexible de «autorización», con la correlativa
supresión de las cargas administrativas para el ciudadano.
Se trata, en definitiva, de un nuevo modelo comprometido con la simplificación
administrativa y la mejora en la calidad de los servicios de la administración, si
bien el carácter novedoso de este sistema y la insuficiente experiencia práctica
impide calibrar su impacto real en nuestra cultura ciudadana.
En este contexto, la gran traba que dificulta la efectiva consolidación del sistema
estriba en el hecho de que sean los ayuntamientos los que, en última instancia,
deban adaptar esta normativa a través de sus ordenanzas, con la consiguiente va-
riedad legislativa y el vacío legal en aquellas partes del territorio que carezcan de
esta regulación municipal.
En síntesis, los procedimientos de tramitación y control de las actuaciones urba- nísticas2 vinculadas a las obras y las edificaciones son ahora tres: licencia, decla- ración responsable y comunicación previa.
Dado que el objeto preferente del presente manual es el estudio del régimen jurí-
dico de las edificaciones de nueva planta de uso residencial, se analizará con más
extensión el procedimiento de otorgamiento de las licencias urbanísticas, por ser
éste el mecanismo legal previsto para autorizar estas construcciones.
1. Se trata de la Directiva 2006/123/cee del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, comúnmente conocida como Directiva de Servicios o Directiva
Bolkestein, traspuesta al ordenamiento español mediante la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, de Libre Ac-
ceso a las Actividades de Servicios y su Ejercicio, y la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de Modificación de diversas Leyes para su Adaptación a la Ley 17/2009.
2. Este nuevo modelo no sólo es aplicable a las obras, instalaciones y edificaciones de naturaleza urbanística, sino también a los diferentes tipos de actividades (comerciales, recreativas, de servicios o industriales).
2. El nuevo marco normativo
Las disposiciones legales que han implantado en España este nuevo modelo son
las siguientes:
Normativa comunitaria
• Directiva 2006/123/cee del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de
diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios o Directiva Bolkestein).3
Normativa estatal
• Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de
servicios y su ejercicio.4
• Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso de servicios y su ejercicio.5
• Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible.6
• Real Decreto-Ley 19/2012, de 25 de mayo, de medidas urgentes de liberali-
zación del comercio y de determinados servicios.7
Normativa de la Comunidad Valenciana8
• Ley 2/2010, de 21 de julio, de la Generalitat, de medidas urgentes para agi-
lizar el ejercicio de actividades productivas y la creación de empleo.9
3. Esta Directiva entra en vigor a finales de 2006 con el objetivo de eliminar obstáculos innecesarios y despro-
porcionados para la prestación de servicios. Resulta clave para avanzar hacia un verdadero mercado interior
de los servicios a nivel comunitario, y pretende reducir las cargas administrativas y otorgar mayor seguridad jurídica a los prestadores, así como incrementar las posibilidades de elección de los destinatarios y mejorar la calidad de los servicios tanto para los consumidores como para las empresas usuarias de los mismos.
4. Esta ley incorpora la Directiva de Servicios al ordenamiento español, apostando por la simplificación de procedimientos y el uso de medios telemáticos. Establece en su articulado que el régimen de autorizaciones será excepcional y únicamente limitado a supuestos justificados, introduciendo un novedoso sistema de co-
municaciones y declaraciones de naturaleza indefinida que coexisten con el tradicional sistema de licencias. 5. Esta ley adapta la normativa estatal de rango legal a lo dispuesto en la Ley 7/2009, de 23 de noviembre, modi-
ficando cuarenta y ocho normas, entre las que destacan el nuevo artículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril (que
introduce dos nuevas formas de control de la actividad ciudadana: el sometimiento a comunicación previa o a
declaración responsable y el sometimiento a control posterior al inicio de la actividad) y el nuevo artículo 71 bis de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, que regula la declaración responsable y la comunicación previa.
6. Esta ley vuelve a modificar la Ley 7/85, de 2 de abril, estableciendo que con carácter general el ejercicio de activi-
dades no se someterá a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo, de modo que cuando el ejercicio de actividades no precise autorización habilitante y previa, se deberán establecer y planificar los procedimientos de comunicación necesarios, así como los de verificación posterior del cumplimiento de los requisitos precisos.
7. El objeto de esta ley es la supresión de las licencias previas para el inicio y desarrollo de actividades co-
merciales y servicios en establecimientos comerciales de menos de 300 metros cuadrados de superficie útil,
su cambio de titularidad y las obras previas de acondicionamiento.
8. Esta normativa autonómica valenciana se complementa con las diversas adaptaciones efectuadas por las leyes
de Medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiera y de Organización de la Generalitat Valenciana.
9. Entre otras novedades, esta Ley añade a la luv una Disposición adicional (décima) a los efectos de exigir
la declaración responsable para la ejecución de obras de reforma de edificios, construcciones e instalaciones (obras menores), así como para las licencias de segunda o posterior ocupación.
• Decreto Ley 2/2012, de 13 de enero, del Consell de Presidencia, de medi- das urgentes de apoyo a las iniciativa empresarial y a los emprendedores,
microempresas y pequeñas y medianas empresas (pyme) de la Comunidad Valenciana.
• Ley 2/2012, de 14 de junio, de la Generalitat, de medidas urgentes de apoyo
a la iniciativa empresarial y a los emprendedores, microempresas y peque-
ñas y medianas empresas de la Comunidad Valenciana.10
3. Régimen jurídico de las licencias
urbanísticas
3.1. Concepto
El primero de los tres procedimientos existentes para regular las actuaciones urba-
nísticas relativas a la realización de obras, edificaciones e implantación de usos, es
el relativo al otorgamiento de licencia.
Y así, aunque la tendencia normativa actual tiene a disminuir al máximo la suje- ción a licencia de la actividad ciudadana, al otorgar prioridad a otros procedimien- tos de control ex post como la comunicación previa y la declaración responsable, resulta indiscutible la aplicación de este procedimiento de licencia a las obras de
construcción de edificaciones de nueva planta de uso residencial.
La gran transcendencia social y urbanística de estas edificaciones, que garantizan
el acceso a la vivienda y el desarrollo de la ciudad y el territorio, posibilita que este procedimiento de licencia, en principio subsidiario, siga ostentando una importan- cia capital en nuestro ordenamiento jurídico.
La normativa vigente conceptúa las licencias urbanísticas como actos administra-
tivos que se limitan a verificar si concurren o no las condiciones previstas en la normativa vigente y en el planeamiento municipal para implantar una obra, edifi-
cación, instalación, uso o actividad, a fin de que puedan ejercitarse las facultades
que integran el derecho de propiedad.11
10. Supone la plasmación a la categoría de Ley del Decreto Ley 2/2012, de 13 de enero, del Consell, desa-
rrollando la materia estatal precedente y modificando las Leyes de la Generalitat 14/2010, de 3 de diciembre, de Espectáculos Públicos, Actividades Recreativas y Establecimientos Públicos, la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana, y la Ley 2/2006, de 5 de mayo, de Prevención de la Contaminación y
Calidad Ambiental.
11. En el artículo 27.1 de la Ley 3/2004, de 30 de junio, de Ordenación y Fomento de la Calidad de la Edifica-
ción (lofce), se define la licencia municipal de edificación como el acto por el que el Ayuntamiento autoriza
al promotor para la ejecución de las obras de edificación, conforme a las previsiones y determinaciones del proyecto presentado, y reconoce que éste está conforme a lo dispuesto en el planeamiento, la legislación urbanística, la de ordenación de la edificación en cuanto a los requisitos básicos de calidad, y cualquier otra legislación sectorial concurrente en función de las características y usos del edificio.
Se parte, pues, de un derecho preexistente, cuyo ejercicio precisa de una compro-
bación previa que verifique si el ejercicio del mismo se ajusta al ordenamiento ju- rídico. Y así, según reiterada jurisprudencia la licencia urbanística implica un acto
administrativo de autorización que genera un control previo,12 tendente a verificar si la obra, instalación o actividad proyectada se ajusta o no a las exigencias de la normativa vigente.
En este sentido, el control a través de la licencia constituye un control de legalidad, pero no de la legalidad en general, sino exclusivamente de la urbanística. Su im-
portancia en el ámbito urbanístico se circunscribe a la exigencia de que la mayor parte de los actos edificatorios o constructivos de nueva planta se ejecuten con el
otorgamiento previo de una licencia y con sujeción a sus determinaciones.
Por todo lo expuesto, en el concepto de licencia urbanística subyace un acto admi- nistrativo con las siguientes características:
– Es dictado por una Administración, generalmente una Administración local (Ayuntamiento).
– Se emite a instancia de parte, generalmente un particular, persona física o
jurídica, y excepcionalmente otra Administración.
– A través del mismo se autoriza al solicitante la realización de una instala-
ción, edificación, obra, uso o actividad, previo análisis de la documentación
aportada y previa comprobación, por la Administración, de la adecuación
de lo solicitado a la legalidad urbanística (integrada por normas estatales y
autonómicas y por planes urbanísticos municipales).
3.2. Naturaleza jurídica
La licencia urbanística no constituye un acto administrativo discrecional, sino un
acto administrativo reglado.
Esta naturaleza reglada presupone que la Administración carece de libertad de elección ante una solicitud de licencia, debiendo otorgar forzosamente aquellas
que se ajusten a las normas urbanísticas estatales y autonómicas y al planeamiento municipal.13
12. Entre las formas de intervención de la actividad de los ciudadanos, el artículo 84.1 b) de la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, incluye el sometimiento a previa licencia y otros actos
de control preventivo.
13. Sin embargo, esta regla general quiebra cuando se trata de licencias que afecten a terrenos de dominio
público (por ejemplo, vados) o a licencias de intervención sobre edificios o elementos catalogados, en cuyo caso estas licencias no serán regladas, al admitirse la emisión de un juicio de oportunidad por parte de la Ad- ministración que le permite incluso, discrecionalmente, oponerse a su otorgamiento.
Por contra, deberán denegarse aquellas licencias que se aparten de las previsiones
de la legalidad urbanística.
La naturaleza jurídica de la licencia urbanística es, pues reglada. Así lo ha deter-
minado la jurisprudencia, al señalar en reiteradas sentencias (sts 8 de julio 1989, 4
de abril 1991...) que «la licencia examinada de naturaleza rigurosamente reglada,
constituye un acto debido en cuanto que necesariamente debe otorgarse o dene-
garse según que la actividad pretendida se adapte o no a la ordenación aplicable».
A través del acto administrativo la Administración efectúa un control preventivo sobre la actividad de los solicitantes para asegurar que dicha solicitud se ajusta a la normativa urbanística vigente. Pero este control previo se ciñe exclusivamente
a la legalidad urbanística, consistente en verificar el ajuste o no de la solicitud
de licencia a las normas urbanísticas estatales y autonómicas y al planeamiento
municipal, no fiscalizando mediante la misma otras situaciones jurídico-privadas procedentes de normas de derecho privado, cuyos conflictos corresponde resolver a los Tribunales de justicia.
Al respecto, el artículo 193.1 de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre (luv), señala
que «las licencias se otorgarán o denegarán de acuerdo con las previsiones de la
legislación y del planeamiento, dejando a salvo el derecho de propiedad y sin per-
juicio de terceros».
En el artículo 475.2 del Real Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística (rogtu), por su parte, se dispone:
Las licencias urbanísticas deben otorgarse dejando a salvo el derecho de propiedad y sin per-
juicio de terceros, por lo que sólo producirán efectos entre el Ayuntamiento y el titular de la
licencia, sin alterar las situaciones jurídicas regidas por el Derecho Privado.
En síntesis, ante una solicitud de licencia la Administración no puede valorar cues-
tiones o conflictos privados tales como la titularidad de los terrenos o los proble-
mas de colindancia entre vecinos, circunstancias que no influyen en la decisión de conceder o denegar la licencia, cuestión que dependerá únicamente del cumpli- miento o no de la normativa urbanística vigente.14
14. Según se desprende del artículo «Licencias para obras en fachadas sujetas a propiedad horizontal. Opo-
sición de la comunidad de vecinos» (RevistaPráctica Urbanística, n.º 78, enero 2009), de J. Miguel Alcázar Avellaneda), una cuestión privada como la falta de autorización de la comunidad de propietarios no puede motivar la denegación de una licencia de obra que afecte a la fachada del edificio sujeto al régimen de pro-
piedad horizontal si se cumplen todas las condiciones de la normativa urbanística, salvo que tal condición se exija en las ordenanzas municipales o en el planeamiento municipal aplicable.
3.3. Normativa aplicable
La normativa reguladora de las licencias viene determinada por disposiciones de
la normativa estatal, autonómica y municipal.
En la medida que, según el reparto constitucional de competencias el Urbanismo compete a cada Administración autonómica,15 resulta fundamental la normativa urbanística de las Comunidades Autónomas y las normas urbanísticas de cada pla- neamiento municipal.
Las principales normas de aplicación a las licencias urbanísticas16 son las siguientes: A) Normativa estatal:
De rango de ley:
– Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (lr- brl).
– Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local (tr).
– Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administra-
ciones Públicas y Procedimiento administrativo común (lrj-pac).17
– Real Decreto-ley 1/1998, de 27 de febrero, de régimen jurídico de las infraestructuras comunes en los edificios para el acceso de los servicios de telecomunicación (rdl infraestructuras comunicación).18
– Ley 38/1999, de 6 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (loe).
– Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la ley de suelo (trls).
– Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deu- dores hipotecarios y cancelación de deudas con empresas y autónomos constituidas por las entidades locales, de fomento de la actividad empre-
sarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa.
15. Según el artículo 148.1.3 de la Constitución Española, las Comunidades Autónomas asumen competencias
exclusivas en materia de «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda».
16. Sin perjuicio de las numerosas disposiciones legales y reglamentarias de carácter sectorial con incidencia
sobre la cuestión.
17. Esta ley no regula expresamente las licencias, pero sí las reglas esenciales de cualquier procedimiento administrativo.
18. Normativa fundamental a los efectos de exigir proyecto de telecomunicaciones en las licencias relativas a
edificaciones. Se ha desarrollado reglamentariamente por el Real Decreto 346/2011, de 11 de marzo, y por la
De rango reglamentario:
– Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (rscl).19
– Real Decreto 2586/86, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Re-
glamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las En-
tidades Locales (rofrj).
– Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación (cte).20
B) Normativa de la comunidad valenciana21 De rango de ley:
– Ley 4/1998, de 11 de junio, de Patrimonio Cultural Valenciano.
– Ley 3/2004, de 30 de junio, de Ordenación y Fomento de la Calidad de la Edificación (lofce).
– Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y del Paisaje. – Ley 10/2004, de 10 de junio, de suelo no urbanizable (lsnu).
– Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de Urbanística Valenciana (luv).22
De rango reglamentario:
– Real Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprobó el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística (rogtu).
– Decreto 120/2006, de 11 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Paisaje de la Comunidad Valenciana.
19. Normativa de aplicación supletoria o complementaria respecto a la normativa urbanística vigente, y que
regula las licencias en sus artículos 1 a 22.
20. Esta normativa contiene disposiciones de naturaleza más edificatoria que urbanística, y su incidencia en
materia de licencias se circunscribe a la determinación del contenido de los proyectos técnicos que acompa-
ñan a las solicitudes de las licencias de edificación.
21. No se debe ignorar, por su relación con las licencias de edificación, la singular importancia de la normativa valenciana en materia de licencias de actividad, hoy denominadas «instrumentos de intervención ambiental» (básicamente, la Ley 2/2006, de 5 de mayo, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación, y la Ley 14/2010, de 3 de diciembre, de la Generalitat, de Espectáculos Públicos, Actividades Recreativas y Es- tablecimientos Públicos).
22. En la distinción de los actos sujetos a licencia y a declaración responsable resulta fundamental la Dispo- sición adicional décima de la luv, según redacción dada por la Ley 2/2012, de 14 de junio, de la Generalitat.
C) Normativa municipal
– Normas urbanísticas de los instrumentos de planeamiento municipal.23
– Ordenanzas municipales.24
3.4. Clases de licencias en la Comunidad Valenciana
3.4.1. Actuaciones sujetas a licencia municipal
De la conjunción de los artículos 191.1 de la luv («Actos sujetos a licencia») y
465.1 del rogtu («Diferentes clases de licencias urbanísticas»), así como de la
Disposición adicional décima de la luv, se pueden inferir los actos de uso, trans-
formación y edificación de suelo, subsuelo y vuelo cuya ejecución precisan obte- ner licencia municipal.
Las actuaciones sujetas a licencia municipal en la normativa urbanística valencia- na son las siguientes:
1. Las obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones de nueva planta y las de ampliación de toda clase de construcciones, edificios e
instalaciones existentes, en cualquier clase de suelo.25
2. Las obras y los usos que hayan de realizarse con carácter provisional.26
Según el artículo 482 del rogtu y la Disposición adicional décima de la luv,
estas obras y usos serían:
– El vallado de solares y obras en suelo urbano no solar, suelo urbanizable y suelo no urbanizable protegido.27
23. En la Comunidad Valenciana, el planeamiento urbanístico de cada municipio viene determinado, en pri-
mer lugar, por el Plan General de Ordenación Urbana, y en segundo lugar, para sectores concretos del territo-
rio, por los instrumentos de planeamiento de desarrollo del Plan General (Planes Parciales, Planes de Reforma
Interior, Planes Especiales, Estudios de Detalle...)
24. Las Ordenanzas municipales reguladoras de las licencias pueden ser de edificación o meramente urbanísticas.
25. Se refiere a las obras de edificación o ampliación de construcciones que requieran de proyecto técnico,
con independencia de que su destino sea para vivienda, local de negocio o industria, y que se mencionan en