de las capacidades
3. El concepto de capacidad: consenso institucional sobre capacidad y desarrollo de la capacidad
La comprensión del proceso de DC exige aclarar el concepto de capacidad, dado que existe cierta confusión ante la diversidad de definiciones existentes. Cuando se trata
de las capacidades resulta un tópico destacar la ambigüedad del concepto de capaci- dad en general, pero la realidad es que se utiliza de maneras diversas y con alcances distintos. En el campo del desarrollo internacional la preocupación por las capacida- des se manifiesta en ámbitos muy diferenciados: desde quienes se dedican a estudios de casos para encontrar prácticas positivas de capacidades desde la perspectiva de la cooperación internacional, dando por sentado un determinado concepto de desarro- llo, hasta quienes consideran a las capacidades como la base para repensar los nuevos contenidos del desarrollo.
Dentro del propio enfoque del DC se encuentran diversas formas de definir la ca- pacidad: a) según el alcance de la definición, hay una familia de definiciones amplias como la de la OECD (2006:12) a otras más estrechas; b) a veces se la califica con juicios de valor sobre el uso adecuado que se hace de las mismas y otras con una simplicidad suma; c) se suelen distinguir capacidades duras - que hacen referencia a infraestructuras, tecnología, finanzas - y capacidades blandas - como las capaci- dades organizacionales y humanas o el capital social de la organización, incluyendo cosas como las habilidades y conocimiento de gestión procedimientos y sistemas organizativos-; d) a su vez, las capacidades blandas se dividen en tangibles, como los sistemas y procesos, e intangibles, que destacan la importancia de que una orga- nización tenga la habilidad de funcionar como una entidad autónoma, estratégica y flexible (Ortiz y Taylor,2009)23. Especialmente cuando se trata del desarrollo
humano, dado que su base teórica es el enfoque de las capacidades, precisar el concepto se convierte en una tarea crucial.
Las principales instituciones internacionales, -CAD (DAC/OECD), PNUD y Banco Mundial- que marcan las estrategias internacionales de los donantes comparten la propuesta de presentar el fomento o desarrollo de la capacidad como una referencia clave para la cooperación. La manifestación primera de ese consenso se encuentra en la definición de capacidad que ofrecen, ya que presentan pocas diferencias entre sí. Veamos en el recuadro siguiente las diferentes definiciones.
23 Ver en Taylor y Clark (2008) en Tabla 1 una relación de las diferentes definiciones de desarrollo de las
Cuadro 10. Definiciones institucionales de capacidad y DC
Instituciones Capacidad Desarrollo de las Capacidades (DC)
OECD/
CAD Aptitud de las personas, las organizaciones y la sociedad en su conjunto para gestionar sus asuntos satisfactoriamente.
Proceso por el cual las personas, las
organizaciones y la sociedad en su conjunto liberan, fortalecen, crean, adaptan y
mantienen la capacidad a lo largo del tiempo. Banco
Mundial
Aptitud de las personas, instituciones y sociedades para resolver los problemas, hacer elecciones basadas en información, definir sus prioridades y planear sus futuros.
Proceso gradual en el que el país toma la iniciativa para confeccionar las intervenciones necesarias para satisfacer sus necesidades invirtiendo y construyendo capital humano y cambiando y fortaleciendo las prácticas institucionales.
PNUD Aptitud de las personas, instituciones y sociedades para realizar funciones, resolver problemas y definir y alcanzar objetivos de manera sostenible.
Proceso por el que las personas, las organizaciones y las sociedades consiguen, fortalecen y mantienen las capacidades para establecer (definir) y conseguir sus propios objetivos de desarrollo a lo largo del tiempo.
Fuente: Elaboración propia.
¿Qué diferencias se pueden hacer notar? Aunque pueden señalarse algunas, hay que dejar patente la existencia de un consenso central sobre el concepto de capacidad y de desarrollo de las capacidades. La principal se encuentra entre la definición de ca- pacidad del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) y las otras dos. La primera es una propuesta más vaga que sólo alude a la gestión satisfactoria de los asuntos, con todas las interpretaciones que cabe dar a esa expresión. Sin embargo tanto el BM como el PNUD precisan mejor el contenido de la capacidad que consiste en resolver proble- mas, hacer elecciones, definir prioridades y planear futuros, según el primero, a lo que el PNUD añade el carácter de sostenible que deben tener los resultados.
Sobre el concepto de DC, la confluencia es mayor entre CAD y PNUD, mientras que el BM es más parco, insistiendo en la iniciativa que debe asumir el país. De nuevo el PNUD añade un elemento final: “para definir y conseguir sus propios objetivos” que matiza y caracteriza el concepto. En resumen, las diferencias se limitan a la precisión del carácter sostenible de los resultados, por parte del PNUD. Y en el DC, la referencia del PNUD a que las capacidades son para “conseguir sus propios objetivos de desarrollo”, mientras que en el CAD y el BM parece el proceso se limita a conseguir una capacidad neutra o formal de las sociedades e instituciones. La referencia expresa a que los objetivos sean los “propios”, es decir, no impuestos, añade un grado de fuerza al carácter endógeno del proceso. Lo más relevante es que en las tres definiciones se incluyen dos características centra- les del concepto de CD, aunque con diferentes grados de intensidad, que muestran su novedad respecto de planteamientos anteriores:
i) El proceso implica un fuerte carácter endógeno, cuya concreción más im- portante se encuentra en la apropiación. Al resaltar la apropiación como característica central, no sólo se afirma que las capacidades deben efectiva- mente llevarse a cabo en las personas, organizaciones o sociedades, sino que no se imponen ni se trasladan desde fuera, sino que nacen desde la persona, el colectivo o la sociedad. En lo que se refiere a las sociedades, la apropiación como exigencia para cualquier estrategia de desarrollo efectiva encuentra su origen en la revisión iniciada por el Banco Mundial en 1999 con la propuesta del Marco Integral del Desarrollo, donde manifestaba que la agenda del desa- rrollo debiera ser formulada por los países y que tan importante como las po- líticas eran los procesos a través de los que éstas se diseñaban y se ejecutaban. Otras fuentes, ha enfatizado la necesidad de la endogeneidad del desarrollo, destacando en esta línea diversas corrientes del desarrollo local.
ii) El proceso incluye capacidades individuales y colectivas24, que se distinguen
en tres niveles: personas, instituciones y sociedad en su conjunto.
Gráfico 3. Niveles del DC
Potenciar el entorno:
(Legislación, relaciones de poder, normas sociales)
Nivel individual:
(Experiencia, conocimiento, habilidades técnicas)
Nivel organizativo:
(Procedimientos, acuerdos, marcos, políticas internas)
Fuente: UNDP (2008); UNDP Capacity Development Practice Note October 2008, p.6.
Este reconocimiento de las capacidades colectivas y la importancia de las interco- nexiones entre los tres niveles es la novedad más destacada de esta propuesta del DC. Por un lado es necesaria la diferenciación de los tres niveles tanto a efectos conceptuales como prácticos. En cada uno hay que identificar los agentes más sig- nificativos y conocer su funcionamiento. De especial relevancia es la aceptación del nivel marco que engloba a toda la sociedad. Aun cuando la propuesta del DC se
24 En UNDP (2008) Capacity Development Practice Note, pág. 24 hay un reconocimiento expreso de la necesidad
de capacidades colectivas: “Over the years, UNDP has invested heavily in training and skills building of individuals. But, there is growing recognition that the other two levels of capacity (organizational and enabling environment) must also be supported to promote sustainable capacity development. A political shift is also underway, building on the acknowledgement that UNDP can support countries without playing a direct execution role”.
plantea de cara a la estrategia de cooperación, el hecho de que se insista en que no será posible hacer una cooperación eficaz sin mayores y mejores capacidades, abre una nueva visión sobre el papel que corresponde a los distintos agentes, individuales y colectivos. Por otro lado, la importancia que se concede a las interacciones entre los niveles y el funcionamiento del conjunto del sistema, obliga a plantearse un aná- lisis dinámico, que rompe el esquematismo de enfoques anteriores. Las relaciones de los agentes con el entorno, cómo los primeros modifican el segundo y, viceversa, cómo el segundo condiciona a los primeros, se sitúan en el centro del análisis del desarrollo.
En todo caso, la propuesta del DC así definido no posee ningún carácter normativo, se limita a señalar un proceso que debe darse para que una sociedad cambie, pero sin marcar ningún criterio que permita evaluar la dirección del cambio o sus objetivos. De hecho se presenta como una solución técnica a un problema técnico, como es encon- trar una respuesta a la ineficacia de la ayuda (Clarke y Oswald, 2010:3).