El presente trabajo se planteó desde su inicio una pregunta de investigación y objetivo general que se orientan a la identificación y descripción de la relación de doble direccionalidad existente entre los procesos económicos de formación de clusters y la gobernabilidad del territorio. Este proceso se realizó a través de una revisión documental y la exploración de un caso de formación en Colombia.
La interacción que se establece entre el proceso económico de formación de clusters y la gobernabilidad de un territorio debe ser entendida como una relación de retroalimentación entre dichos procesos, en la medida en que cada uno presenta condiciones favorables para el desarrollo del otro. En el presente trabajo se hace énfasis en la influencia de los gobernantes hacía los procesos económicos de formación de cluster ya que estos junto con sus herramientas de gobierno deben entender su papel en el proceso para que a partir de allí se consoliden iniciativas de gestión y políticas de promoción y formación de clusters, con el objetivo de potencializar las economías locales y regionales del país. Lo importante de lo anterior es que desde ningún punto de vista el papel de los gobernantes puede ser llevado al extremo, porque si bien es cierto que se afirma la importancia de dichos actores también se afirma que en ausencia del resto de participantes los proyectos serían absolutamente inviables en cualquier territorio para la formación de un cluster. Con respecto a lo anterior se puede afirmar que el escenario político favorable a los clusters se observa en la generación de un consenso entre gobernantes y gobernados (sociedad – empresarios), creando de esta manera una plataforma tanto para el ejercicio de gobierno como para el desarrollo de iniciativas de construcción de clusters.
De lo anterior se desprende entonces que la aplicación de las teorías internacionales a cerca de la competitividad y de la formación de clusters son aplicables al caso colombiano en la medida en que se sepan hacer los ajustes
territoriales18 necesarios para el proceso. El resultado y la conclusión más
contundente de este trabajo es que existe, dentro de los actores, un reconocimiento implícito de la importancia de dichos procesos económicos, sin embargo, no se presenta claridad en torno al concepto de cluster, su utilidad y sus implicaciones económicas, políticas y territoriales, razón por la cual los gobernantes locales y los empresarios están promoviendo (en algunos casos) proyectos de formación de clusters en los cuales se presenta un nivel de decodificación teórico bastante bajo. De lo anterior se infiere que las iniciativas están siendo incompletas y por tanto poco exitosas en la medida en que no se existe un espacio19 de comprensión entre los actores que les permita la aclaración de conceptos y la definición de objetivos de acción para las iniciativas.
Así mismo se puede observar entonces que las políticas y las acciones de los gobernantes a nivel nacional no son suficientes ni son claras (Ver punto 4.2 Regulación General Existente) con respecto a dichos procesos, ya que encontramos referencias a los términos de competitividad y de diversas estrategias de desarrollo económico local, sin embargo, no se presenta una concordancia clara entre el discurso y las acciones20, ya que por el contrario de
fortalecer las economías regionales, las políticas de tipo centralista que promueve actualmente el Gobierno Nacional imposibilitan en gran parte el desarrollo de dichos proyectos. En este respecto se observan como principales problemas la falta de apoyo a los programas locales de desarrollo económico, falta de mecanismos reglamentados para la profundización de las competencias de las entidades territoriales en un contexto que supone ser descentralizado, lo que entre
18 El término de ajuste territorial se refiere a la forma de importación y aplicación de una teoría
económica al contexto colombiano, razón por la cual se argumenta la necesidad de realizar adecuaciones empresariales, organizacionales y gubernamentales a los planteamientos teóricos, ya que de lo contrario se realizarán aplicaciones arbitrarias. Sin este tipo de ajustes se produce un gran desfase entre los beneficios esperados desde la teoría y los beneficios territoriales y empresariales realmente observados.
19 El espacio es entendido como el foro y el diálogo común que se crea entre los actores.
20 El anterior argumento apunta a comprender que las políticas existentes son insuficientes para el
desarrollo de los proyectos, y así mismo que las directrices existentes tienen un bajo nivel de efectividad para las iniciativas de desarrollo de clusters.
otras cosas produce la dificultad de generar recursos propios de los municipios, situación que a su vez se ve agravada por las presiones a las transferencias nacionales.
Teniendo en cuenta lo anterior es un error que los gobernantes y empresarios colombianos asuman los planteamientos teóricos de competitividad y clusters sin decodificarlos a las realidades particulares, debido a que las condiciones políticas y sociales existentes en Colombia hacen que dichos procesos tengan especificidades con respecto a iniciativas ejecutadas en otros países. En este aspecto es fundamental comprender que no todos los actores tienen que tener el mismo proceso de decodificación teórica ya que como se explica en el trabajo cada uno se enfoca en un área de trabajo distinta pero enfocada a la acción conjunta (Ver punto 5.4 Fortalezas y debilidades del proyecto). Estas especificidades hacen que los análisis previos y los aspectos a tener en cuenta sean mucho más amplios que los que se utilizan en países con economías altamente desarrolladas, razón por la cual es importante interactuar con las teorías para de esta manera lograr adecuarlas correctamente y obtener buenas aplicaciones de planteamientos muy válidos. El proceso de interacción con las teorías, como se planteó anteriormente, involucra a todos los actores, sin embargo, es esencial comprender que el sector académico es quien tiene el rol fundamental en la articulación de ese diálogo público privado que debe generar una iniciativa. Se desprende entonces la necesidad de responder a la pregunta de quién es finalmente el responsable de generar ese compromiso del sector académico para el correcto desempeño de su rol dentro de la iniciativa de construcción del cluster.
Para el proceso de la iniciativa de desarrollo de cluster es fundamental contar con el apoyo de entidades públicas del nivel nacional para que apoyen las dinámicas económicas locales, ya que de lo contrario se observan fenómenos aislados de iniciativas de construcción de cluster que terminan convirtiéndose en proyectos
que se alejan del concepto y por tanto de sus beneficios (Ver punto 5.3 Beneficios esperados del proyecto).
La mayoría de problemas identificados en párrafos anteriores son evidentes en el caso MEGA donde por todas las características planteadas en la revisión del caso se puede afirmar que este proyecto esta muy lejos de poder ser considerado un cluster. De lo anterior se desprende entonces que el MEGA no tiene una dinámica de cluster en la medida en que no se ha generado un diálogo entre los actores para la aclaración de conceptos por lo cual no se presenta una clara interacción entre los actores, no hay claridad sobre los beneficios y servicios prestados, no se han generado redes de cooperación y confianza entre los participantes, el sector académico se caracteriza por su ausencia, hay una gran debilidad en la gestión de las entidades públicas vinculadas al proyecto, ausencia de un tejido empresarial de PYMES en el sector que dinamice la iniciativa21, existe poco compromiso entre las entidades de apoyo y la dirección del MEGA y existe un limitado margen de acción de los gobernantes municipales dentro del proyecto. Finalmente la iniciativa se convierte, antes que en un cluster, en un proyecto de aumento de exportaciones a nivel regional.
De las conclusiones anteriores se afirma entonces que la Cámara de Comercio no ha ejercido correctamente su papel de promotor de la iniciativa ya que no ha sido capaz de generar un diálogo constante entre los actores que les permita el consenso y la definición de objetivos claros. Debido a lo anterior es que se observa un trabajo individual de la Cámara de Comercio con los empresarios creando más una estructura de ayudas y subsidios privados a los productores que un verdadero cluster. Se infiere entonces que el inicio de la solución de dicha
21 La importancia de la existencia de un tejido empresarial basado en PYMES radica en que existe
tanto la plataforma de trabajo de las empresas como el potencial de fortalecimiento para cada una de ellas. Lo anterior apunta a entender que si las empresas son demasiado pequeñas o demasiado grandes y fuertes los incentivos y beneficios del cluster pueden no ser tan atractivos para los participantes en la medida en que existen otras prioridades.
situación está en una clara definición conceptual y de las implicaciones del proyecto, continuando entonces con la identificación de debilidades institucionales y administrativas que detienen el correcto desarrollo del proyecto, finalmente el proceso terminará con la medidas territoriales que se tomen para la aplicación de un modelo económico como los clusters. La identificación de soluciones es fundamental para lograr el éxito del proyecto, ya que como se demuestra a lo largo del trabajo ni los actores privados ni los actores públicos involucrados están en condiciones adecuadas para lograr grandes beneficios del proyecto, por el contrario, existen un cantidad de impedimentos que deben ser atacados para poder generar un diálogo favorable al cluster.
De lo anterior se desprende que en Colombia existen una cantidad de impedimentos institucionales y políticos a dichas iniciativas (ver 5.5. Análisis de la gobernabilidad implícita existente), lo que no quiere decir que dichos conceptos no sean aplicables a nuestro país, lo importante es saber identificar las debilidades existentes para comenzar a trabajar en ellas, ya que la figura económica de cluster, como ha sido demostrado a lo largo del escrito, genera un cantidad de beneficios que pueden llevar a mejores niveles de desarrollo económico y competitividad regional. Lo anterior apunta a que los actores comprendan que el concepto de cluster presenta un gran potencial para el desarrollo de capacidades económicas territoriales y empresariales, sin embargo, no quiere decir que la aplicación de dicho concepto se deba hacer de manera exacta a los casos colombianos, sino que por el contrario el término nos proporciona herramientas importantes que pueden permitir tanto el desarrollo y construcción de clusters colombianos en todo el sentido de la palabra como a la generación de alternativas territoriales de aumento de competitividad y gobernabilidad.
7. RECOMENDACIONES
A continuación se presentan una serie de recomendaciones generales y específicas del caso estudiado. La estructura de las recomendaciones está dada según el rol de cada uno de los actores dentro del cluster y sus iniciativas.
7.1 Gobierno Nacional
El rol del Gobierno Nacional debe ser más activo en los procesos de competitividad regional razón por la cual se le recomienda proponer una política nacional que regule el tema de la competitividad nacional y regional. Con ello se pretende obtener un consenso en relación al tema y se permitiría desde el nivel local y departamental la regulación de beneficios a empresarios para la conformación de conglomerados que aporten al desarrollo económico local y al aumento de la competitividad. Así mismo también se recomienda al Gobierno Nacional que si realmente esta interesado en la realización de proyectos de clusters debe potencializar las herramientas de los gobernantes locales a través de mecanismos de profundización de la descentralización, razón por la cual urge aún más (entre otras soluciones) la aprobación y expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial para consolidar de esta manera el proceso de reorganización territorial y de competencias planteado en la Constitución de 1991. (Ver 4.3 Formulación de alternativas de política y gestión)
7.1.2 Ministerio de Agricultura
Como socio nacional del proyecto MEGA se le recomienda tomar las riendas del proyecto ya que la gestión de la Cámara de Comercio a nivel empresarial puede ser potenciada con un enfoque de política y diálogo a través de dicha institución. La recomendación se hace no exclusivamente para el proyecto MEGA sino para todos aquellos esfuerzos de conformación de cluster en el sector agrícola.
7.2 Entidades Públicas
A las entidades públicas se les recomienda ser a ellas quienes promuevan e incentiven las iniciativas de cluster ya que son estas quienes tienen la capacidad y los recursos para influenciar decisiones nacionales y posteriormente plantear políticas favorables al conglomerado. De lo anterior se desprende, para las iniciativas, que el proceso es mucho más fuerte en la medida que involucre tanto actores privados como actores públicos, entre los cuales debe considerar autoridades de nivel local para el proceso en sí mismo y autoridades de nivel nacional para la generación de políticas.
7.3 Entidades promotoras
A las entidades promotoras de iniciativas de construcción de clusters se les recomienda iniciar siempre el proceso con una clarificación de las ideas y metas a las cuales se pretende llegar, ya que de esta manera se logra una dinámica de integración mucho más amplia lo que en el largo plazo se verá reflejado en el éxito del proceso. A la Cámara de Comercio de Bogotá, como entidad promotora del proyecto MEGA, se le recomienda la realización de foros entre actores que les permitan obtener un diálogo entre ellos y una definición clara de objetivos. Lo importante para este caso es generar articulación entre actores para que a partir de allí se generen estructuras de cooperación, canales de comunicación y redes de confianza entre actores. De igual manera es importante aclarar que la solución al proyecto MEGA sea únicamente la definición conceptual y la aclaración de las implicaciones del proyecto, todo lo contrario, es allí donde inicia el proceso, ya que una vez esto ha sido efectuado se debe proceder a la identificación de las debilidades institucionales y administrativas tanto públicas como privadas para lograr una estructura empresarial y de gobierno que se pueda ajusta a las necesidades de dichas iniciativas.
7.4 Gobernantes locales
A las autoridades y gobernantes del nivel municipal se les recomienda la adquisición de conocimientos y capacitaciones a cerca del tema, ya que dichas estrategias presentan oportunidades importantes de desarrollo que pueden ser explotadas con mayor provecho desde el nivel de gobierno local. La recomendación se encamina tanto a los conocimientos propios de alcaldes y gobernadores y también a las capacitaciones que puedan ser brindadas a los equipos de trabajo de dichas entidades, ya que si el capital humano no corresponde a las expectativas del proyecto, los actores públicos terminarán convirtiéndose antes que en dinamizadores en impedimentos para el desarrollo territorial. Se recomienda también el reconocimiento de una intervención en la economía por parte del Gobierno Nacional, sin embargo, no se puede asumir por parte de los municipios un apoyo paternalista del nivel central, ya que estos también deben generar espacios propios de acción territorial (gestión, políticas, recursos). (Ver 4.3 Formulación de alternativas de política y gestión)
7.5 Productores y empresarios
A los productores o empresarios involucrados en proyectos de clusters se les recomienda que conozcan el tema de antemano o que demanden a las autoridades promotoras una clarificación a cerca de los conceptos y lo que se pretende hacer. Desde ningún punto de vista las iniciativas de clusters pueden ser vistas a la luz de ayudas o subsidios de entidades ya sean públicas o privadas, todo lo contrario, lo que se trata es de generar beneficios empresariales y territoriales pero a través del fortalecimiento institucional y empresarial en los diferentes niveles de gobierno. Específicamente para el proyecto MEGA se recomienda a los productores involucrarse de manera más activa en el proyecto para poder comprenderlo, ya que la evidencia muestra que hay una gran cantidad de ideas erróneas en relación al tema; ideas que explican el cluster como una
asociación en donde se elimina la competencia y se obtienen “subsidios” o ayudas financiaras de entidades públicas o privadas.
7.6 Sector Académico
Al sector académico se le recomienda tomar más parte dentro de las iniciativas, ya que el papel que desempeñan es fundamental tanto en la decodificación de teorías como en la generación y difusión del conocimiento científico que soporte la actividad económica del cluster. La decodificación se da gracias a las alianzas entre la entidad promotora y los centros educativos, a quienes se le encomienda la responsabilidad de generar un marco conceptual y una metodología clara para que sea transmitida a los actores. Este marco conceptual y esta metodología debe ser retroalimentado en el foro de actores con las necesidades empresariales y territoriales identificadas. En el caso MEGA se presentan grandes falencias en este respecto razón por la cual se afirma que la principal debilidad del proyecto radica en la gestión y promoción del mismo.
7.7 A todos los actores involucrados en las iniciativas y los clusters
Finalmente se recomienda a todos los actores involucrados en proyectos de cluster comprender tanto el alcance como las limitaciones de dicha estrategia de desarrollo económico, porque si bien es cierto que esta presenta una gran multiplicidad de beneficios a los territorios y sus empresarios, también es cierto que los clusters no son una figura económica que resuelve todos los problemas de crecimiento y desarrollo económico. A lo que se apunta es a entender dichas iniciativas siempre dentro de su contexto de aplicación y dentro de las limitaciones propias del concepto.
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