Los problemas socio-ambientales en la Amazonía son diversos, extensos y complejos y su atención excede las capacidades del derecho. Una intervención adecuada debe con- siderar no solo los aspectos técnicos y técnico-legales de la problemática ambiental sino el contexto social, económico, cultural y las dinámicas y relaciones de poder en que se da esa problemática. Hemos visto cómo las actividades que mayores recursos generan en la Amazonía no benefician precisamente a la región ni a sus pobladores colonos e indígenas y que, sin embargo, estos son los mayores afectados por los pasivos sociales y ambien- tales que generan esas actividades. Se ha analizado también, cómo las actividades a las que se dedican mayoritariamente los pobladores de la región, actividades agropecuarias y explotación de recursos (tala, caza y captura de especies, minería, etc., ilegales en mu- chos casos) generan a su vez daño ambiental considerable a su entorno y a sus vidas. En el caso de los indígenas, los procesos de aculturación y su ingreso al mercado no solo han provocado pérdida de valores culturales, sino que los ha convertido en algunos casos incluso en agentes de daño ambiental. Una aplicación ciega de la técnica legal podría re- dundar en mayores problemas y conflictos sociales. Quejas en este sentido están implíci- tas en la percepción de que, mientras a los mayores causantes de contaminación y daños se les extienden concesiones, a los comuneros se los persigue por contaminar.
Esta percepción refleja que las cuestiones técnico-legales no son independientes ni neu- trales con respecto al contexto. Las relaciones que se dan en torno a la problemática ambiental en la Amazonía están influenciadas -aunque no determinadas del todo- por el
derecho vigente. La definición de propiedad y sus atributos, la autoridad para decidir sobre espacios, recursos y poblaciones, el régimen de gestión y administración de recursos, el régimen de licenciamiento de actividades, la distribución de jurisdicción y competencias, previstos y determinados legalmente configuran relaciones entre individuos, comunida- des, entre estos y empresas y entre cada uno de éstos y el Estado. De la misma forma, la aceptación de impactos en el ambiente, en la salud, en la forma y calidad de vida implícita en los regímenes de licenciamiento ambiental de actividades económicas legaliza daños a individuos y colectivos y al ambiente y legitima a los causantes de esos daños. Una inter- vención efectiva en los problemas ambientales y sociales en la Amazonía tiene que partir por reconocer que el derecho mismo ha sido en parte, aunque no el único, instrumento generador de la problemática. De ahí que, un mecanismo que deben considerar las leyes ecuatorianas es la generación de normativa específica para actividades con graves im- pactos ambientales y sociales, así por ejemplo los permisos de licenciamiento ambiental deberían incluir normas más específicas y estrictas que para prevención del daño ambien- tal. Lo indicado no pretende ser una visión pesimista de la situación sino realista para ser tomada en cuenta en el programa de construcción de capacidades del que es parte este trabajo, así como para la generación de propuestas de normativas que partan del principio de prevención en la fuente.
Ahora bien, el contexto nacional actual, a partir de la expedición de la nueva Constitu- ción, puede ser favorecedor. Como se indicó arriba, la inspira por una parte, un espíritu garantista que impone que los derechos reconocidos en la misma Constitución y en los instrumentos internacionales sean efectivos y tengan real vigencia en el país más allá de la letra de la ley. Por otro, el objetivo guía del Sumak Kawsay o Buen Vivir le imprime ade- más a la Constitución un espíritu verde, ambientalista. Esto se evidencia en los derechos reconocidos de individuos, colectivos y de la naturaleza y en los principios de política e interpretación legal que introducen elementos nuevos y novedosos al derecho en el Ecua- dor. Su implementación requiere, por un lado, la expedición de nuevas leyes y la revisión de las ya existentes y a la vez una transformación en la forma de interpretar la normativa. Tenemos entonces que la Constitución de la República del Ecuador ofrece una oportuni- dad para transformar el rol del derecho en la situación ambiental en las provincias ama- zónicas y volverlo un instrumento de protección ambiental. Mientras que la revisión legis- lativa excede las capacidades de un programa como éste, la capacitación en una nueva forma de aplicación e interpretación de la normativa si es central a la construcción de ca- pacidades tanto de los funcionarios de la administración de justicia como de los usuarios (reales y potenciales) a quienes estará dirigido. Está visto que el derecho penal es quizás una de las áreas de derecho que tiene mayores retos en este sentido, particularmente en
encontrar las fórmulas para hacer compatibles los requerimientos de la vigencia efectiva de los derechos ambientales (individuales y colectivos) y los derechos de la naturaleza por un lado, y de las garantías procesales por otro.
En efecto, como está reflejado en el Estudio, si la aplicación del derecho vigente ha te- nido escasos resultados positivos en la promoción ambiental en la Amazonía y esto ha provocado una notoria desconfianza en el derecho y en el sistema de justicia en general por parte de individuos y comunidades afectadas por el deterioro ambiental, la situación es peor en el caso del derecho penal para protección ambiental. El aún menor uso de los instrumentos de derecho penal de protección ambiental, reflejado en los escasos casos de denuncias de delitos ambientales en la región, es notorio. Obviamente, también el Estudio ha reflejado que la falta de denuncias obedece a razones de desconocimiento de la exis- tencia de fiscalías ambientales y del régimen de delitos ambientales y esto será discutido más adelante. En esta parte sobre el rol del derecho en la problemática ambiental, lo que se desea resaltar es la desconfianza que genera la poca efectividad del derecho en aten- der problemas ambientales en la región.
En el caso del derecho penal, esa desconfianza es exacerbada por situaciones como la existencia de una Fiscalía de Hidrocarburos y Ambiente ubicada en las instalaciones de la empresa petrolera estatal (precisamente contra la cual las comunidades tienen una serie de reclamos por su pobre desempeño ambiental).169 A esto hay que sumar la criminali-
zación del reclamo, esto es, la persecución por la vía de juicios penales de terrorismo y sabotaje contra quienes resisten a las actividades extractivas (como ha sido denunciado por INREDH y la Oficina de Derecho Ambiental de la Red de Líderes Ángel Shingre en las provincias del norte y por individuos y organizaciones vinculadas con la resistencia anti minera en el sur, según testimonios compartidos a la autora del informe y en los talleres). El record del derecho penal en este sentido es negativo no solo por su ineficiencia y poco uso sino, peor aún, por su uso en contra.
Otra conclusión macro de este estudio se refiere a la institucionalidad de la protección ambiental en la Amazonía. Las competencias ambientales están dispersas y poco coordi- nadas. Las instituciones de control ambiental son débiles y están poco equipadas. Por el lado de los usuarios, existe poca claridad con respecto a la existencia y funciones de los distintos organismos de control y sanción por daños ambientales. Esto es algo en lo que los actores en general parecen estar de acuerdo. La frustración es generalizada entre fun- cionarios que tienen interés profesional y motivación personal en promover la protección
ambiental en el ámbito de sus funciones y entre líderes comunitarios e individuos afecta- dos que desearían tener respuestas positivas a sus reclamos por parte de un sistema legal e institucional que en teoría parecería no estar del todo mal.
Las Fiscalías amazónicas en lo que respecta a atención de los delitos contra el ambiente no escapa a esta situación generalizada. Los propios fiscales han denunciado la falta de capacidades (sea en cuanto a especialización como disposición de recursos humanos, de apoyo y financieros, así como del equipamiento y acceso a laboratorios, que les permitan hacer una labor eficiente). Adicionalmente, las Fiscalías y sus competencias de sanción ambiental son poco conocidas entre la población que podría hacer un mayor y mejor uso de éstas.
Finalmente, está la escasa socialización y, por ende, conocimiento de los derechos am- bientales y derechos de la naturaleza, así como del marco enriquecido de protección am- biental que anuncia la nueva Constitución. Esta falencia se revela en todos los actores en distinto grado. En general, incluyen falta de conocimiento del nuevo marco constitucional y de los cambios en la interpretación de la normativa vigente y del potencial transforma- dor que este marco supone, por parte de operadores de justicia y usuarios potenciales; falta de conocimiento de los mecanismos de exigibilidad por parte de usuarios; falta de entendimiento cabal de las implicaciones garantistas de la Constitución por parte de ope- radores de justicia y funcionarios de control ambiental en general y por parte también de los usuarios potenciales; y, falta generalizada de claridad con respecto a las funciones de cada institución relevante a los problemas ambientales de la Amazonía.
La construcción de capacidades debe enfocarse en lo legal sin perder de vista el contexto de debilidad institucional y de complejidad de la problemática socio-ambiental en la región. En lo legal, debe poner énfasis tanto en la parte macro del contexto constitucional y el ideal de justicia y Buen Vivir, cuanto en los aspectos más concretos de la técnica legal. Un desbalance entre estos dos aspectos provoca excesivo idealismo que pronto se con- vierte en cinismo cuando el derecho en la práctica no cumple sus promesas de justicia o confirma la ya extendida percepción de que el derecho está al servicio de los poderosos. La construcción de capacidades debe distinguir entre actores y sus realidades y necesida- des particulares. Está visto que los actores involucrados son muchos y variados entre sí. Sus roles en los problemas ambientales no son discretos. “Comunidad” o “comunidades” es un término demasiado genérico que debe ser desagregado para distinguir, según el problema y contexto de que se trate, a quién o quienes en la comunidad se va a dirigir la construcción de capacidad. Para empezar, las comunidades colonas y las indígenas son
diferentes aunque en temas puntuales puedan aparecer como un frente común de afecta- dos. Por otro lado, hemos visto cómo las comunidades son a la vez afectadas por impac- tos y agentes generadores o exacerbadores de éstos. Hemos recibido testimonio de cómo actividades con efectos socio-económicos positivos para poblaciones con necesidades no satisfechas tienen a la vez efectos ambientales negativos. Hemos visto también, por otro lado, cómo los procesos organizativos de las comunidades varían y cómo esto ha influido en sus posturas con respecto a ganancias económicas rápidas pero con impactos sociales y ambientales en el largo plazo. Asimismo, la definición del programa deberá considerar los conflictos entre comunidades y al interior de éstas por diferentes posturas con respecto al desarrollo y a la conservación.
Asimismo, en cuanto a los actores con roles de control y protección ambiental y adminis- tración de justicia corresponde hacer distinciones. Los funcionarios técnicos del Ministerio del Ambiente tienen distintas necesidades de capacitación en temas legales que los abo- gados. Los oficiales de las fuerzas de orden, policía y ejército (que hemos visto, cumplen un rol importante en la lucha contra el delito ambiental en la Amazonía), tienen también una realidad y necesidades de capacitación particulares a sus funciones. Los operadores de justicia penal (fiscales, jueces penales y los funcionarios de apoyo de fiscalías, juzgados y tribunales penales) tienen amplia experiencia y conocimientos basados en la tradición legal penal y muy poco manejo de los postulados y principios de derecho ambiental sobre todo a la luz de la nueva Constitución. Las necesidades de capacitación de funcionarios vinculados a otras instituciones cuyas funciones y decisiones tienen impactos en la pro- blemática ambiental de la Amazonía (Ministerio de Salud, Secretaría Nacional del Agua, Ministerio de Agricultura, Recursos Naturales no Renovables, gobiernos seccionales) son bastante específicas con respecto a lo que constituye un delito ambiental.
La forma que adopte el programa de construcción de capacidades deberá responder a las diferencias antes anotadas. Sin perjuicio de esto, se recomienda también que se incluyan espacios de capacitación conjunta y mutua. Algo revelador en este estudio ha sido el des- conocimiento o poco conocimiento entre actores, los prejuicios y la desconfianza mutua. En los talleres fue evidente cómo el primer contacto suele ser de recriminaciones recípro- cas. Sin duda, muchas de ellas serán fundadas, pero otras tantas son producto de desco- nocimiento de roles y circunstancias. Contactos más seguidos pueden generar mayor re- conocimiento mutuo y hasta fomentar alianzas entre actores con objetivos comunes. Esto, independientemente del potencial de construcción de capacidades de talleres conjuntos. El programa deberá tender a coordinar esfuerzos con iniciativas ya en marcha. Se indicó arriba el trabajo iniciado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos respecto al
conocimiento de los derechos y los mecanismos de exigibilidad cuyo estudio base incluye derechos ambientales. Se mencionó además el Programa para el Mantenimiento y Con- servación Sostenible del Yasuní y su iniciativa de prevención de delitos ambientales. La Coordinadora de Radios Populares y Educativas (CORAPE) puede ser también un vehí- culo para llegada con más amplio alcance en zonas como la Amazonía de superficie vasta, con baja densidad poblacional y mayoritaria población rural. El Frente de Defensa de la Amazonía y la Red de Defensores Indígenas tienen también iniciativas de capacitación para líderes en derechos y mecanismos legales. Se ha iniciado también un acercamiento entre el Ministerio del Ambiente y la Asociación de Municipalidades del Ecuador (AME) para fortalecimiento de las capacidades ambientales de los municipios en el país.