Los delitos ambientales en el derecho ecuatoriano

Antes de pasar a una discusión más detallada sobre estos delitos ambientales en el Ecua- dor, cabe hacer una aclaración relevante a los fines de este estudio: no toda afectación al ambiente es ilegal y no toda afectación ilegal constituye un delito ambiental. La

normativa ambiental puede contener prohibiciones específicas como la establecida en el artículo 407 de la Constitución respecto a actividades extractivas de recursos no renova- bles en las áreas protegidas y en las intangibles; o la prohibición genérica de contami- nar aguas, suelos y aire. Sin embargo, las prohibiciones suelen ser calificadas. Así, por ejemplo, la prohibición de contaminar no es absoluta sino una vez pasados ciertos límites previstos. En el caso del Ecuador, el reto para el derecho ambiental es precisamente revi- sar las normas vigentes a la luz de un nuevo marco constitucional que está a favor de la protección ambiental.

Con respecto a las afectaciones ilegales al ambiente, esto es, las afectaciones que la ley establece como inaceptables, debemos distinguir entre las que constituyen infracciones administrativas de las que constituyen infracciones penales (y de entre éstas, distinguir los delitos de las contravenciones). La diferencia más importante entre infracciones ad- ministrativas y penales es que las primeras son sancionadas, básicamente, con medidas

pecuniarias que incluyen multas, decomiso, clausura, cierre de actividades. Las autorida- des competentes para juzgar estas infracciones no son autoridades del sistema judicial regular sino jueces administrativos, por lo general, autoridades de instituciones públicas. Por su lado, las infracciones penales conllevan usualmente penas privativas de libertad (además de multas y decomisos) y son juzgadas por autoridades del sistema judicial. Las infracciones penales se clasifican en delitos y contravenciones, estas últimas considera- das de menor amenaza social y con penas significativamente más leves. El régimen de juzgamiento también varía en este caso. Los delitos mueven al aparato judicial penal en su conjunto: fiscales, jueces, tribunales penales, Corte en caso de impugnaciones. Las contravenciones las juzgan autoridades de policía competentes.

Pasemos ahora a discutir los delitos ambientales en el derecho ecuatoriano.

El derecho penal ecuatoriano tradicional no ha sido ajeno a la idea de delitos ambientales. En efecto, el fuego voluntario a montes y árboles; tala de sementeras, plantaciones, árbo- les; envenenamiento de aguas y peces; desviación de aguas de uso público, destrucción o tráfico del patrimonio cultural del Estado, configuran conductas delictivas asociadas de alguna manera al ambiente. Sin embargo, es recién a partir de la reforma al Código Penal publicada en el Registro Oficial del 25 de Enero de 2000 que se incorpora un capítulo específico “De los Delitos contra el Medio Ambiente” dentro del Título de Delitos contra la Seguridad Pública, a continuación del artículo 437. Esta reforma fue la respuesta del legislador al mandato constitucional expresado en el art. 87 de la Constitución de 1998, como se indicó arriba.

En general, las normas sobre delitos ambientales en el Código Penal ecuatoriano están estructuradas como normas en blanco. Ésta es una de las primeras dificultades teóricas del régimen penal de protección ambiental. En principio, para que una conducta sea tenida como delito debe estar expresamente tipificada, esto es, descrita con exactitud en la ley. El principio de legalidad (no hay crimen ni pena sin ley) es una de las garantías básicas del debido proceso113 _{y se explica en parte en la naturaleza punitiva del derecho penal.}

Por otro lado, la presunción de inocencia y el principio de que la duda se interpretará a favor del acusado exigen altos grados de precisión para que los delitos no queden impu- nes. Sin embargo, las leyes en blanco se alejan de esta regla de precisión. Este tipo de normas contienen la sanción pero en cuanto a la acción típica delictuosa se remiten a otra norma legal. El texto del Art. 437.B del Código Penal vigente es un ejemplo de ley penal en blanco:

El que infringiere las normas sobre protección del ambiente, vertiendo residuos de cualquier naturaleza por encima de los límites fijados (...) [por] la ley, si tal acción causare o pudiere causar perjuicio (...) a la flora, la fauna (...) será reprimido con prisión de uno a tres años (...).

Esta remisión a la infracción de otras normas que contienen prohibiciones o mandatos ta- les como obtención de permisos, cumplimiento de términos y condiciones, etc. es técnica usual en la configuración de delitos ambientales. La muy particular naturaleza del delito ambiental sugiere que las leyes en blanco sean la forma eficaz de tratarlos114_.

Sin perjuicio de las críticas de fondo, esta característica del derecho penal ambiental lo vuelve muy complejo, puesto que las disposiciones legales ambientales que configuran los tipos están dispersas en leyes, ordenanzas, reglamentos, normativas técnicas así como en instrumentos internacionales115_.

Una breve revisión de las disposiciones del capítulo sobre delitos contra el ambiente evi- dencia esta complejidad116_.

El art. 437-A se refiere a la posesión y manejo de “desechos tóxicos peligrosos, sustancias radioactivas u otras similares que por sus características constituyan peligro para la salud o degraden y contaminen (...)” sin definir tales sustancias ni indicar cuándo su posesión y manejo configura una conducta delictuosa. En ambos casos hay que remitirse a otras normas como la Ley Orgánica de Salud que define los desechos en general y distingue los desechos comunes de los infecciosos y los peligrosos y el Reglamento de Seguridad Radiológica que define “radioactividad”. El objeto más impreciso del art. 437A es aquello de “otras [sustancias] similares que por sus características constituyen peligro para la sa- lud humana o degraden y contaminen el medio ambiente” y origina la pregunta acerca de cuáles son estas sustancias que para la teoría penal puede resultar inaceptable117_{. Pero}

114 Ver Héctor Jorge Bibiloni, El Proceso Ambiental: Objeto, Competencia, Legitimación, Prueba, Recursos. Buenos Aires: Lexis Nexis, 2005, en p. 434; Raúl Plascencia Villanueva, “La Responsabilidad Penal en Materia Ambiental” versión en línea en: http://www.bibliojuridica.org/libros/1/141/8.pdf p. 180 y 188. Ver también, Alfonso Zambrano Pasquel, Manual de Dere-

cho Penal (Guayaquil: Edino, 1998). La doctrina penal cuestiona la legitimidad de una norma penal en blanco y distingue

entre aquéllas que se remiten a disposiciones constitucionales u otras disposiciones contenidas en leyes (que emanan de legislador) normas en blanco que se remiten a disposiciones administrativas (que emanan de funcionarios sin capacidad para emitir leyes).

115 Así, el artículo 437A (desechos tóxicos) y 437B (residuos) están vinculados con disposiciones constitucionales que estable- cen prohibiciones correlativas a derecho a un ambiente sano y a la salud, la protección de la biodiversidad; disposiciones de la Ley de Control y Prevención de la Contaminación; de la Ley Orgánica de Salud (ver capítulo de los desechos comunes, infecciosos, especiales y de las radiaciones ionizantes y no ionizantes, arts. 97 y siguientes); normas de derecho interna- cional como el Convenio de Basilea (1989) sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, etc.

116 Para un análisis crítico más en detalle ver Ernesto Albán Gómez, “Los delitos contra el medio ambiente en el derecho penal ecuato- riano” en (2007) Foro Revista de Derecho, 8, 87

los retos mayores para la efectividad de esta norma ambiental están en la misma ley extra penal. Al no caracterizar ella misma el delito, la norma solo penaliza conductas que “las leyes pertinentes” hubieran ya declarado ilegales. Como se indicó arriba, no todo impacto ambiental es ilegal. Existe la posibilidad de que las actividades a las que se refiere el ar- tículo (producir, introducir, depositar, comercializar, tener en posesión y usar) sean permi- tidas legalmente y, por tanto, no califiquen como delictivas. Finalmente, las orientaciones para definir armas químicas o biológicas a las que se refiere el inciso segundo del artículo constan en derecho internacional.

Los art. 437B y 437E se refieren al vertido de residuos que pudiere afectar o alterar ele- mentos de la naturaleza. Estos tipos en blanco nos remiten inicialmente a la Ley de Pre- vención y Control de la Contaminación que prohíbe descargas contaminantes al agua, aire y suelo “sin sujeción a las normas técnicas y regulaciones”118_{. La dificultad posterior}

está en identificar tanto las normas técnicas y regulaciones en el ya disperso derecho ambiental y las autoridades reguladoras en el disperso también grupo de instituciones con funciones ambientales. Mientras que el art. 437B se refiere a cualquier agente, el art. 437E castiga la responsabilidad de funcionarios públicos (incluidos miembros de grupos cole- giados) que hubieren autorizado o permitido las descargas, e incluso aquellos funcionarios en cuyo informe se hubiere basado la autorización.

Los art. 437F a 437H tienen por objeto la protección de flora y fauna. Aquí, la remisión nue- vamente se refiere a otras leyes: las especies objeto del artículo solo son las legalmente pro- tegidas y el delito se configura en tanto las conductas contravengan “leyes y reglamentos”. Leyes pertinentes en este caso serán, por ejemplo, la Ley Forestal y de Conservación de la Vida Silvestre, convenios internacionales de protección de especies ratificados por el Ecua- dor, legislación ambiental secundaria. El art. 437 G se refiere a especies acuáticas legal- mente sujetas a veda o a restricciones de captura (caza y pesca), lo cual a su vez nos remite a otras disposiciones. El art. 437H se refiere a bosques y formaciones vegetales legalmente protegidas también, para lo cual nos remitiremos a la Ley Forestal y normas secundarias. Los art. 437I y 437J castigan destinar “tierras reservadas como de protección ecológica o de uso agrícola exclusivo” a formas de desarrollo y explotación económica como “expan- sión urbana, extracción o elaboración de materiales de construcción”. Estas conductas serán delito si se dan sin autorización o sin sujetarse a los procedimientos legales esta- blecidos. Aquí son pertinentes tanto la Ley de Régimen Municipal como las ordenanzas de los distintos gobiernos seccionales sobre usos de suelo y ordenamiento del espacio.

El art. 437J se refiere a la responsabilidad penal de funcionarios públicos que permitan o autoricen el desvío de tierras o cuyos informes hubieren fundamentado tales permisos o autorizaciones.

En todo caso, más allá de las dificultades de estos tipos en blanco, nuestro Código Penal reconoce una serie de bienes jurídicos en materia ambiental que incluyen:

• la salud

• el medio ambiente

• la flora y la flora acuática en particular • la fauna, y en particular, la acuática •potencial genético

• recursos hidrobiológicos • la biodiversidad

• los recursos naturales necesarios para la actividad económica • las especies legalmente protegidas

• procesos reproductivos de especies protegidas

• las especies legalmente protegidas en peligro de extinción • bosques y formaciones vegetales legalmente protegidas • aguas naturales

• el suelo

• el régimen climático

• vertientes de abastecimiento de agua a centros poblados • tierras de protección ecológica o de uso agrícola exclusivo

El Código Penal prevé además tipos agravados, esto es, conductas que el derecho consi- dera más alarmantes o maliciosas dadas las circunstancias. Los tipos agravados constan en los artículos 437C, 437D, 437F, 437H.

Las sanciones previstas incluyen privación de libertad y medidas cautelares, suspensión de actividades y clausura de establecimientos119_{. Las penas de prisión fluctúan entre uno}

a cinco años, dependiendo del tipo y de si se trata de tipos agravados.

Adicionalmente, el Código Penal prevé contravenciones ambientales en el artículo 607A sancionadas con prisión de cinco a siete días y multas. Son contravenciones ambientales: contaminar el aire mediante emanaciones superiores a los límites establecidos para vehí- culos; acumular basura en la vía pública; hacer ruido por falta de silenciador del vehículo; y arrojar desperdicios o aguas contaminantes y destruir vegetación de parques (en casos en que estas conductas no constituyan además delitos según lo indicado arriba). Como también se indicó, las contravenciones son juzgadas por autoridades de policía.

5.2. Agencias del Estado relacionadas con los Procedimientos Penales por