Los sistemas nacionales y agroproductivos de innovación de Centroamérica pueden ser considerados, desde una perspectiva conceptual, como sistemas emergentes o incompletos. Cuentan ya con los elementos clave de un sistema (marco institucional, empresas, autoridades gubernamentales enfocadas en CTI, universidades, centros de investigación y organizaciones no gubernamentales) y entre ellos se produce una amplia gama de interacciones. No obstante, las organizaciones, las instituciones y las relaciones —que son los tres elementos que integran un sistema de innovación— suelen mostrar debilidades que redundan en logros aún reducidos en materia de CTI y un impacto limitado en el desarrollo económico y social. Los indicadores de capacidades tecnológicas, presentados en el capítulo II, muestran que existe una brecha importante entre los países centroamericanos y otros países latinoamericanos más avanzados en el tema (por ejemplo, el Brasil y Chile) y una brecha de grandes proporciones con países líderes en la materia, como Suecia y la República de Corea.
En el análisis de los sistemas nacionales de innovación de los países centroamericanos se identificaron las siguientes fortalezas: i) están conformados por organizaciones (empresas, universidades, centros de investigación y organismos gubernamentales, entre otras) que interactúan en el marco de sistemas de innovación emergentes; ii) disponen de una base de conocimientos en el sector productivo y en universidades y centros de investigación, en sectores específicos como la agroindustria; iii) cuentan con una oferta amplia de programas académicos de educación superior; iv) existe un sector empresarial que compite en mercados locales e internacionales; v) se ha desarrollado un marco institucional de apoyo a las actividades de CTI; vi) operan en ellos laboratorios de investigación que trabajan en temas de prioridad nacional, y vii) disponen de una red amplia de organizaciones que facilitan la difusión y absorción de conocimientos.
En sentido contrario, las principales debilidades identificadas son: i) un sector industrial integrado mayoritariamente por empresas con baja productividad, mano de obra poco calificada y un compromiso reducido con la inversión en innovación; ii) las relaciones entre empresas son de carácter principalmente comercial y, en menor medida, de intercambio y creación de conocimientos; iii) la formación de grado universitario está concentrada en
las ciencias sociales, y la formación de posgrado es reducida; iv) la relación entre universidad y empresa se centra en la formación y flujo de recursos humanos, y muestra una escasa orientación a la difusión y generación de innovaciones y una limitada transferencia de conocimientos (corresponde a un marco débil, según la clasificación que se presenta en el cuadro I.1); v) los recursos dedicados a la investigación en las universidades son bajos; vi) las actividades de investigación suelen carecer de objetivos concretos orientados hacia el mercado; vii) los recursos públicos para fomentar la CTI y la articulación entre los componentes del sistema son insuficientes; viii) falta coordinación a nivel nacional entre las políticas que llevan a cabo los diversos organismos públicos; ix) existe un débil sistema financiero de apoyo a la innovación, y x) no se realiza una recolección sistemática y periódica de indicadores de capacidades tecnológicas y se carece también de ejercicios de monitoreo y evaluación de políticas de CTI.
No obstante, se observan evidentes diferencias entre los países de la subregión en cuanto a la solidez del marco institucional, el diseño y ejecución de políticas públicas, los recursos humanos y financieros comprometidos con la CTI, la calidad de la investigación y la enseñanza, y la capacidad innovadora de las empresas, entre otros aspectos. Así, es posible clasificar a los países en tres grupos:
i) Costa Rica y Panamá destacan en la subregión por su compromiso político y financiero con las actividades de CTI. La innovación es parte central de los planes nacionales y de la visión de desarrollo de largo plazo y existen instituciones que trascienden a los cambios de gobierno. Los instrumentos de política pública de CTI abarcan una amplia variedad de temas y sectores. Estos países cuentan también con políticas e infraestructura para fomentar la vinculación entre actores del sistema, como oficinas de transferencia tecnológica, incubadoras de empresas y fondos orientados a promover la vinculación. Costa Rica, en particular, dispone de un sistema educativo de alto nivel, incluso comparado con los de países desarrollados. Se observa un mayor consenso en la sociedad en general sobre la importancia de la CTI para el desarrollo. No obstante, como ya se mencionó, existe una distancia considerable de estos países en relación con los líderes de América Latina en esta materia, como el Brasil y Chile, y con países desarrollados, en términos de los recursos invertidos y los resultados observados. ii) El Salvador y Guatemala se encuentran en un punto intermedio
en la subregión. Destacan iniciativas emprendidas recientemente para robustecer las instituciones, así como las capacidades de los componentes del sistema y las relaciones establecidas entre ellos. Existe espacio para fortalecer la presencia de la CTI en estrategias
nacionales de desarrollo que vayan acompañadas de un mayor compromiso financiero público. También hay oportunidades para ampliar el alcance de la política pública de CTI hacia instrumentos que promuevan una mayor interacción entre los componentes del sistema y que tengan una mayor orientación a resultados. iii) En Honduras y Nicaragua hay un camino más largo por recorrer.
Las instituciones y políticas de CTI pueden ser fortalecidas de manera que sean parte integral de una visión nacional de desarrollo y trasciendan a los gobiernos. Es necesario aumentar los recursos financieros nacionales (públicos y privados) destinados a la CTI, para reducir la dependencia de la cooperación internacional. Las capacidades tecnológicas y de innovación están concentradas en pocos sectores (por ejemplo, el agropecuario y el agroindustrial). El fortalecimiento de la integración regional debe tener su punto de partida en áreas o sectores en que existan capacidades comunes. Además, la dinámica y la capacidad de innovación difieren entre los distintos sectores productivos en términos de fuentes, actores e instituciones (Pavitt, 1984; Malerba y Mani, 2009). Para identificar y promover oportunidades de integración se seleccionó el sector agroproductivo, tomando en cuenta el peso económico común que tiene en los países de la subregión, así como las capacidades que ya han sido desarrolladas. El sector agroproductivo, tal como ha sido definido para el propósito de este documento, comprende las actividades agrícolas y agroindustriales relacionadas con la agricultura1. En 2010, este sector representó el 15% del PIB y el 37,3% de las exportaciones totales de la subregión. Estos países han desarrollado capacidades científicas, tecnológicas y de innovación significativas en el sector agroproductivo que se materializan, por ejemplo, en organizaciones empresariales y centros de investigación especializados. Las capacidades de CTI de este sector suelen ser superiores a las existentes en otros sectores productivos.
El estudio detallado del sistema agroproductivo de innovación de cada país de Centroamérica permitió identificar las siguientes fortalezas: i) todos los países son importante productores y exportadores de bienes agroproductivos (café, azúcar de caña, banano); ii) en años recientes ha crecido la producción de bienes agrícolas no tradicionales (piña, sandía y melón, entre otros); iii) el sector agroproductivo es fundamental para el crecimiento de la subregión por su aporte a la actividad económica, a las exportaciones y al empleo; iv) todos los países de la subregión tienen centros de investigación públicos específicos del sector; v) la subregión cuenta con universidades públicas y privadas que ofrecen programas dirigidos al sector; vi) las universidades han creado laboratorios y centros de prueba para 1 Una lista detallada de las actividades que comprende este sector se presenta en el anexo
experimentación de productos locales; vii) existen asociaciones nacionales de productores que apoyan el desarrollo de soluciones a problemas puntuales de la producción; viii) todos los países cuentan con organismos que apoyan de manera indirecta al sector (en materias de calidad y metrología, protección de la propiedad intelectual y otras); ix) en todos los países existe un marco institucional conformado por ministerios, consejos, institutos, fondos y legislación específica para el sector; x) existe una amplia red de organizaciones no gubernamentales que funcionan como movilizadores y difusores de conocimiento; xi) los países cuentan con mecanismos de vinculación a nivel de la subregión para el fortalecimiento del sector, como asociaciones industriales subregionales, organismos de integración y centros de investigación de alcance subregional; xii) las universidades, centros de investigación y asociaciones de productores han desarrollado una base sólida de conocimientos técnico-científicos en productos específicos (por ejemplo café, caña de azúcar y banano); xiii) los grandes productores cuentan con acceso a conocimientos y tecnologías internacionales que ya están adaptadas a las condiciones físicas y meteorológicas locales, y xiv) los productos tradicionales de exportación se caracterizan por tener cadenas de producción relativamente articuladas que incorporan a productores, centros de investigación y comercializadores.
En sentido contrario, como resultado del análisis se encontraron las siguientes debilidades: i) el sector se caracteriza por un gran porcentaje de productores que cuentan con pequeñas extensiones de tierra, utilizan modelos tradicionales y presentan escasa incorporación de tecnologías y baja productividad; ii) la producción de los pequeños propietarios no tiene acceso a los mercados, ya que se orienta fundamentalmente al autoconsumo; iii) los pequeños productores no disponen de opciones para incrementar su productividad debido a la falta de acceso a semillas mejoradas, capacitación para la producción, y maquinaria y equipo; iv) los programas nacionales de incentivos para el sector tienen limitaciones de cobertura y de financiamiento, por lo que solo un número reducido de productores puede acceder a los apoyos; v) en la subregión hay una dotación deficiente de infraestructura (carreteras, electricidad), lo que limita el acceso a la tecnología e incrementa los costos de transporte al mercado; vi) los productos de exportación incorporan escaso valor agregado; vii) el sistema financiero ofrece pocos recursos para las actividades agropecuarias; viii) el presupuesto de las instancias de gestión pública encargadas de impulsar la innovación en el sector agroproductivo es insuficiente; ix) las políticas públicas dirigidas al sector adolecen en general de falta de efectividad y continuidad; x) en algunos países se observa dependencia con respecto a la cooperación internacional para la ejecución de programas de apoyo al sector; xi) las organizaciones no gubernamentales realizan acciones limitadas en alcance y extensión debido a que cuentan con recursos escasos; xii) se generan relaciones de
dependencia entre los proveedores internacionales, las grandes empresas transformadoras y los supermercados, por un lado, y los proveedores locales, por otro, con una estructura jerárquica que limita las posibilidades de transferencia de conocimientos y tecnología; xiii) un número reducido de grandes empresas concentran las actividades de I+D privada, que realizan con sus propios medios y estableciendo escasa vinculación con otros agentes del sistema; xiv) se dispone de deficientes capacidades para la absorción de nuevos conocimientos y su aplicación en los procesos para aumentar la productividad de la subregión; xv) falta articulación entre las empresas y las universidades para realizar actividades de I+D y aplicar sus resultados a la producción; xvi) la subregión invierte una baja proporción del PIB en actividades de I+D, y xvii) la disponibilidad de indicadores de capacidades tecnológicas sectoriales es muy limitada y en algunos casos, inexistente.
En comparación con los sistemas nacionales de innovación de la subregión, los sistemas agroproductivos muestran una mayor solidez y concentran una parte significativa de la capacidad tecnológica y productiva de cada uno de los países. En la misma línea, en comparación con los indicadores generales de gasto en I+D, los indicadores sectoriales ubican a la subregión en una mejor posición relativa frente a grandes países latinoamericanos como el Brasil y México, lo que también ilustra la importancia y las capacidades tecnológicas del sector agroproductivo centroamericano.
Ante este diagnóstico, la integración de la subregión es un mecanismo central para reducir la fragmentación de las iniciativas y aprovechar los recursos existentes. Una mayor integración permitiría lograr economías de escala y complementariedades en un sector como el agroproductivo, que ha desarrollado ya una base sólida de conocimientos, instituciones y organizaciones. Es necesario evitar duplicidades en los esfuerzos subregionales y llevar a cabo actividades conjuntas que permitan un mejor diseño, ejecución y evaluación de las políticas. Las iniciativas subregionales deben partir de las capacidades existentes. En ese sentido, los diagnósticos presentados en este documento ofrecen insumos para el diseño de las estrategias de integración que se presentan en la siguiente sección de este capítulo de conclusiones.
No obstante, la integración regional de políticas no siempre es la solución más eficiente desde el punto de vista económico. Al examinar su conveniencia, se deben seguir los siguientes tres pasos (véase el cuadro IV.1):
i) En primer lugar, es necesario examinar la presencia potencial de economías de escala o externalidades como resultado de la integración. Las economías de escala se producen al realizar proyectos conjuntos en áreas que requieren grandes inversiones o al compartir costos de administración fijos de programas públicos similares. Por otra parte, la integración puede conducir a que terceros países internalicen efectos positivos generados como resultado de políticas implementadas en un país en particular.
ii) En segundo lugar, es preciso comparar los beneficios potenciales de las economías de escala y las externalidades con el costo que significa no atender (eventualmente) a necesidades locales específicas, no adaptarse a las condiciones locales o no responder a las preferencias de los votantes, como consecuencia de la coordinación o centralización supranacional de políticas. iii) Si los beneficios de la integración son mayores que los costos, el
tercer y último paso es analizar si es más eficiente que la integración se produzca a través de la coordinación transnacional de políticas o bien a través de la centralización en organizaciones supranacionales. En el campo de la CTI, existen oportunidades significativas de generar economías de escala y externalidades a través de la integración regional. Proyectos de I+D de gran envergadura suelen ser muy costosos y riesgosos para ser emprendidos por un solo país. Por su parte, el apoyo público a la CTI suele tener externalidades positivas en naciones vecinas. El análisis de costos versus beneficios de la integración debe hacerse instrumento por instrumento, incluso dentro del campo de las políticas de CTI. Por ejemplo, los beneficios son mayores que los costos en el caso del financiamiento público de la investigación, la protección de la propiedad intelectual y la promoción de la estandarización. Por el contrario, los programas de apoyo a las pymes suelen resultar favorecidos por el diseño de instrumentos que atienden a las necesidades y capacidades específicas de regiones subnacionales y sectores.
La Unión Europea ha logrado la mayor integración en el mundo en materia de políticas de CTI. El estudio detallado del proceso y los instrumentos de integración permitió identificar 14 lecciones que son de utilidad para otras regiones que buscan fortalecer la integración en la materia (véase la sección C del capítulo IV). Algunas de ellas se resumen brevemente a continuación:
i) la Unión Europea ha otorgado un apoyo decidido y de largo plazo a la CTI como un factor clave para fortalecer la competitividad internacional y generar nuevos trabajos (un porcentaje estimado del 16,5% del presupuesto común de la Unión se dirige a actividades relacionadas con la CTI);
ii) la apertura a nuevas teorías económicas y la práctica de la autoevaluación periódica han permitido diseñar nuevas políticas y programas, así como incrementar su impacto y eficiencia, y iii) las políticas europeas de CTI se rigen por los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad, siempre con el objetivo de ofrecer un “valor agregado europeo”.
Sin embargo, el proceso de integración se ha caracterizado por tener demasiados programas supranacionales con características similares, que han redundado en fragmentación, ineficiencias y altos costos administrativos.
Por otro lado, los fondos europeos de apoyo a la I+D pueden incrementar las brechas que existen entre regiones dentro de la Unión, puesto que su impacto depende del grado de avance de la estructura tecnológica-económica local.
El fortalecimiento de la integración centroamericana en materia de CTI enfrenta diversas barreras propias de las características económicas, sociales, políticas y culturales de los países, entre las cuales pueden mencionarse:
• La CTI ha ganado espacios en la agenda económica de los países centroamericanos, pero aún no ocupa un lugar central. En consecuencia, se destinan pocos recursos financieros y existe una escasa continuidad de las políticas. Los bajos ingresos fiscales limitan el espacio de los gobiernos para incrementar el gasto nacional y contribuir a proyectos de la subregión. No se cuenta con un presupuesto subregional común para apoyar actividades conjuntas de CTI.
• La Comisión para el Desarrollo Científico y Tecnológico de Centroamérica y Panamá y la República Dominicana (CTCAP), una institución especializada del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), no dispone de un presupuesto operativo, por lo que depende de los aportes de organismos internacionales para llevar a cabo sus actividades. Esta falta de presupuesto se traduce en la insuficiente disponibilidad de personal operativo y recursos para ejecutar su plan de trabajo.
• Si bien los países centroamericanos comparten fronteras geográficas, la distancia suele medirse por el tiempo y los costos de traslado entre localidades. La conexión entre los países de la subregión, con la excepción de las capitales de Guatemala y El Salvador, suele hacerse por transporte aéreo comercial y con altos costos. • Los países centroamericanos cuentan con fortalezas en pocos sectores
que puedan ser usadas como base para una mayor integración. Pero las acciones subregionales ofrecen un gran potencial para el desarrollo de capacidades nacionales. Por ello, los países enfrentan el reto de diseñar instrumentos que permitan crear un círculo virtuoso entre el desarrollo de capacidades nacionales y la integración. • A pesar del idioma y la cultura compartidos (que constituyen
una cercanía relacional), se percibe cierta falta de confianza entre algunos sectores, lo que ha dificultado el proceso de integración centroamericano. El compromiso con un proyecto común y la construcción de acuerdos transnacionales son elementos centrales para el diseño y ejecución de políticas subregionales, ya sea a través de la coordinación o la centralización.
• La falta de profundidad de la integración económica, es decir, la existencia de barreras para la libre movilidad de bienes y servicios, personas y capital, limita el espacio de integración en actividades de CTI.
• Se observa una débil articulación entre los diferentes organismos subregionales que apoyan la integración productiva, científica y tecnológica de los países de Centroamérica.
• Es conveniente fortalecer el debate público en Centroamérica sobre la utilidad de incrementar los esfuerzos en materia de CTI, como un imperativo para fortalecer la competitividad y alcanzar mayores niveles de desarrollo económico y social.