El Programa Marco

En 1984, la Comisión Europea puso en marcha el Programa Marco con el objetivo de agrupar todas sus actividades de apoyo a la I+D. En ese momento, el fortalecimiento de la competitividad internacional de determinadas empresas y sectores de alta tecnología se consideraba fundamental para el desarrollo económico y social de Europa (Soete, 2008). El programa introdujo algunas novedades en las políticas europeas de CTI, como una estructura plurianual, esquemas de cofinanciamiento y proyectos estrictamente transnacionales y de colaboración (Borrás, 2003). El Programa Marco es todavía la principal fuente de financiamiento público de la I+D transnacional en Europa.

Como se ha mencionado, el Acta Única Europea estableció una base legal para el Programa Marco. Posteriormente, en los artículos 163 a 173 del tratado reformado de la Unión Europea se describieron los objetivos de la política de la UE en materia de investigación y desarrollo tecnológico y se definió el Programa Marco como el mecanismo básico para la aplicación de esta política (Comisión Europea, 2002). En 2005, la Comisión Europea publicó un documento de trabajo en que se presentaba una clara justificación del Programa Marco (Comisión Europea, 2005e). En este documento se sostiene que su razón de ser fundamental es el financiamiento de I+D en las áreas que se benefician del apoyo del sector público y que se llevan a cabo con mayor eficacia a nivel europeo. Se identifican tres tipos principales de “valor agregado europeo”:

a) Uso conjunto de recursos

Este argumento se relaciona principalmente con las economías de escala. En primer lugar, algunas actividades de investigación son de tal envergadura y complejidad que ningún país por sí solo puede comprometer los recursos financieros y humanos necesarios. Por lo tanto, se requiere llevarlas a cabo a nivel europeo para alcanzar la masa crítica necesaria. También hay una fuerte necesidad de contar con capacidades y conocimientos complementarios (campos multidisciplinares).

En segundo lugar, el financiamiento público de la I+D que realizan las empresas privadas puede generar un efecto de atracción de inversión adicional, es decir, puede estimular a las empresas a invertir en I+D un monto mayor de sus propios recursos del que hubiesen destinado de no existir el apoyo público. La Comisión Europea señala que en el caso del Programa Marco hay evidencia de que muchos proyectos de I+D no se habrían llevado a cabo sin el financiamiento de la UE. El apoyo de la UE fomenta un tipo particular de proyectos de investigación, en que las empresas privadas pueden colaborar con socios extranjeros a una escala que no es posible a nivel nacional y ganar acceso valioso a habilidades y conocimientos complementarios.

En tercer lugar, algunos trabajos de I+D exigen una inversión muy cuantiosa (por ejemplo, en laboratorios de investigación y bases de datos). Este es el llamado efecto de “la gran ciencia” y justifica la intervención de la UE mediante el apoyo a grandes instalaciones transnacionales y a proyectos de cooperación destinados a mejorar la interoperabilidad de las instalaciones.

b) Fomento de la capacidad humana y la excelencia en ciencia y tecnología

La Comisión Europea identifica tres elementos en esta categoría. En primer lugar, las acciones de la UE estimulan la formación y la movilidad en todas las etapas de las carreras de investigación, tanto en la academia como en la industria, haciendo que Europa sea más atractiva para los investigadores. Esto contribuye a garantizar que permanezcan en Europa y a atraer a los mejores que trabajan en terceros países. Las iniciativas comunitarias evitan los altos costos de los acuerdos bilaterales entre los Estados miembros. En segundo lugar, la investigación de la UE promueve la transferencia de conocimientos y la difusión a través de las fronteras. En tercer lugar, la intervención de la UE es un mecanismo eficaz para promover la competencia paneuropea para el financiamiento de la investigación pública, lo que se traduce en una mayor calidad y excelencia.

c) Una mejor integración de la I+D

Los desafíos de la política paneuropea (por ejemplo, el cambio climático, la seguridad alimentaria y la salud) pueden ser mejor atendidos

por las políticas de la UE que por las políticas nacionales, teniendo en cuenta el interés común y la escala en que estos problemas deben ser abordados. Asimismo, una mejor coordinación de las políticas de CTI puede ayudar a reducir la fragmentación y dirigir la inversión pública más eficientemente. Por último, algunos campos de investigación se estudian mejor en un contexto comparativo internacional y las políticas de la UE ofrecen la posibilidad de formar equipos de investigación internacionales.

El Programa Marco ha evolucionado en forma considerable desde su inicio. Mediante el primero, segundo y tercer programas se promovió el desarrollo de tecnología principalmente desde un enfoque de oferta, en el supuesto de que el apoyo público es necesario para impulsar la inversión privada en I+D y para obtener beneficios colectivos de las actividades de colaboración. En los programas cuarto y quinto, la difusión de las nuevas tecnologías, la integración de las pymes y la orientación hacia el usuario se convirtieron en objetivos clave. El soporte teórico de este nuevo enfoque fue el marco de sistemas de innovación que se describió anteriormente. El sexto programa se centró en la excelencia científica y de investigación, y se convirtió en el instrumento financiero para apoyar la creación de un Espacio Europeo de Investigación (Roediger-Schluga y Barber, 2007).

Cada nuevo programa ha sido más amplio que su predecesor en términos del alcance de las tecnologías y los temas de investigación, y del presupuesto (Van der Horst, Lejour y Straathof, 2006). En el gráfico IV.3 se resumen los períodos de vigencia y la evolución del presupuesto de los Programas Marco, desde sus inicios. Como se puede observar, el presupuesto medio anual aumentó de 900 millones de euros en el período comprendido entre 1984 y 1987 a 7.600 millones de euros en el período que va de 2007 a 2013. Se espera que el Octavo Programa Marco, que también se conoce como Horizonte 2020 y se extenderá desde 2014 hasta 2020, tenga un presupuesto medio anual de 11.400 millones de euros.

El Séptimo Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico tiene una duración de siete años (2007-2013) y un presupuesto total superior a 53.000 millones de euros. Esto representa un aumento significativo en comparación con el Sexto Programa Marco (del 41% en términos reales). Tiene dos objetivos principales: fortalecer la base científica y tecnológica de la industria europea y favorecer su competitividad internacional. Al igual que los programas anteriores, el Séptimo Programa Marco aporta un valor agregado europeo, dado el carácter transnacional de sus acciones. Por ejemplo, los proyectos de investigación son realizados por consorcios que incluyen a participantes de diferentes países europeos y las subvenciones exigen la movilidad transfronteriza. La participación está abierta a una amplia gama de organizaciones y personas individuales, como grupos de investigación de universidades o institutos de investigación, empresas privadas, investigadores principiantes y con experiencia, organizaciones de la administración pública o de gobierno y organizaciones internacionales (Comisión Europea, 2011a).

Gráfico IV.3

CRONOLOGÍA Y PRESUPUESTO MEDIO ANUAL DE LOS PROGRAMAS MARCO EUROPEOS DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO

(En millones de euros)

900 1 100 1 700 2 600 3 000 3 600 7 600 11 400a 0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 Pr imer o 19 84 -1 98 7 Segundo 19 87 -1 99 1 Te rc er o 19 91 -1 99 4 Cuar to 19 94 -1 99 8 Qu into 19 98 -2 00 2 Se xt o 20 02 -2 00 6 Sé pt im o 20 07 -2 01 3 Octa vo 20 14 -2 020

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información oficial [en línea] http://europa.eu.

a _Estimación

La Comisión Europea sostiene que el aumento de la inversión pública en I+D de la UE tendrá un efecto multiplicador significativo en las inversiones privadas. Cada euro de gasto público en I+D genera 93 centavos de euro adicionales de inversión privada para el mismo fin. Se requiere poner atención especial en los campos científicos emergentes, en que los efectos económicos de largo plazo son notables y se necesita investigación costosa y de alto riesgo. Como se ejemplifica, ningún país de la UE por sí solo puede desarrollar la economía del hidrógeno o hacer realidad la fusión nuclear (Comisión Europea, 2005d, pág. 15).

El Séptimo Programa Marco se ejecuta a través de cinco programas específicos:

• Cooperación: fomenta la investigación colaborativa dentro de Europa y con otros países socios mediante proyectos de consorcios transnacionales de la industria y la academia. Este componente representa dos terceras partes del presupuesto total y apoya diez áreas específicas de investigación, entre ellas salud, alimentación, medio ambiente, nanociencias y tecnologías de la información y las comunicaciones.

• Ideas: ejecutado por el Consejo Europeo de Investigación, apoya la investigación de frontera sobre la base de la excelencia científica. • Gente: brinda apoyo a la movilidad de investigadores y el

desarrollo de carreras profesionales. Se implementa a través de las llamadas Acciones Marie Curie, entre las que se incluyen asociaciones entre la industria y la academia, formación inicial de los investigadores y becas intraeuropeas, entre otras.

• Capacidades: tiene como objetivo fortalecer la base de conocimiento europea en los siguientes ámbitos: infraestructura de investigación, investigación en beneficio de las pymes, regiones del conocimiento y actividades de cooperación internacional, entre otros.

• Programa EURATOM: se enfoca en las actividades de investigación y formación en el ámbito nuclear, incluidos desarrollo tecnológico, cooperación internacional y difusión de información técnica, entre otras31_.

Como parte del Séptimo Programa Marco se incluye un monto de 185 millones de euros para la cooperación internacional. Más de 100 países de todo el mundo participan en los programas de investigación de la UE. La Comisión Europea reconoce que la cooperación internacional, por un lado, contribuye a impulsar la investigación y la tecnología en los países que están construyendo sus propias capacidades tecnológicas y, por otro, permite enriquecer la investigación europea a través del intercambio de conocimientos generados en todo el mundo (Comisión Europea, 2006).

El Séptimo Programa Marco otorga subvenciones a proyectos de I+D, aportando un cierto porcentaje de los costos totales. Los porcentajes máximos de reembolso de los costos de un proyecto dependen del esquema de financiamiento, la situación jurídica de los participantes y el tipo de actividad. El esquema general es del 50%, pero puede llegar hasta el 100%, por ejemplo para investigación de frontera en el marco del Consejo Europeo de Investigación32_{. Al igual que los programas anteriores, el Séptimo Programa} Marco se centra en áreas en que la UE debe reforzar y explotar mejor su base de conocimientos y desarrollar liderazgo tecnológico: salud, biotecnología, nanotecnología, transporte, energía y medio ambiente, tecnologías de la información, y seguridad y espacio (Comisión Europea, 2005d). Por último, existen diversos esquemas de financiamiento: proyectos de colaboración, redes 31 _{Más detalles sobre estos programas pueden consultarse en [en línea] http://cordis.europa.}

eu/fp7/home_en.html.

32 _{Algunos académicos sostienen que los subsidios directos, como los que se conceden en el} Programa Marco, no han sido eficaces para promover investigación cercana a las necesidades del mercado. Por ejemplo, Di Pietrantonio (2009) afirma que las ayudas fiscales a la I+D promoverían mejores innovaciones y reducirían los costos administrativos de los programas europeos existentes.

de excelencia, proyectos individuales, acciones de coordinación, formación y desarrollo profesional, e investigación en beneficio de grupos específicos.

Horizonte 2020 (el Octavo Programa Marco) tiene como objetivo fomentar la competitividad global de Europa. La Comisión Europea afirma que la ciencia y la innovación son factores clave que ayudarán a Europa a transitar hacia un crecimiento sostenible e inclusivo, y a afrontar la crisis económica actual. La inversión en investigación e innovación es crucial para mantener un alto nivel de vida, al mismo tiempo que por medio de ella se atienden problemas sociales apremiantes como el cambio climático y el envejecimiento de la población (Comisión Europea, 2011b). Horizonte 2020 aportará una simplificación importante a través de un único conjunto de reglas, y combinará todo el financiamiento a la investigación y la innovación que en la actualidad se ofrece a través del Programa Marco, las actividades relacionadas con la innovación del Programa marco para la innovación y la competitividad (CIP) y el Instituto Europeo de Innovación y Tecnología33_.

Los Programas Marco se evalúan periódicamente a mitad de su ejecución, ex post y cada cinco años. Además, se realizan evaluaciones centradas en acciones específicas del programa, países o temas34_{. Los resultados se usan} para revisar el alcance, los instrumentos y las reglas de los programas actuales y futuros35_{. Algunos hallazgos de estas evaluaciones son:}

• Los proyectos participantes producen principalmente conocimiento y redes, fortaleciendo el capital humano y las capacidades en I+D europeos. Asimismo, generan valor agregado europeo, ya que sin el financiamiento de la Comisión, los proyectos no se hubieran llevado a cabo. En general, financian trabajos de buena calidad, en que las universidades y los centros de investigación desempeñan un papel cada vez mayor. Los principales beneficios que se derivan de la participación en los Programas Marco son: desarrollo de nuevas herramientas y técnicas, fortalecimiento de 33 _{El presupuesto de Horizonte 2020 se distribuye en tres áreas principales: apoyar la investigación} científica, con un aumento significativo del financiamiento para el Consejo Europeo de Investigación (30,1% del presupuesto total); fortalecer la innovación industrial, incluidas las pymes (22,4%), y brindar apoyo para hacer frente a las principales preocupaciones compartidas por los europeos, como el cambio climático, el desarrollo del transporte y la movilidad sostenible, y garantizar la seguridad alimentaria (39,7%). Para más detalles véase [en línea] http://ec.europa.eu/research/horizon2020/index_en.cfm.

34 _{Por ejemplo, la Comisión Europea (2010c) llevó a cabo una evaluación del impacto del} Programa Marco para la creación de un Espacio Europeo de Investigación en ciencias sociales y humanidades. Varios países han realizado evaluaciones del impacto nacional de los Programas Marco de la UE. Véanse, por ejemplo, DTI (2004), Guy, Tebbutt y Stroyan (2000) y Uotila y otros (2004).

35 _{Por ejemplo, la evaluación de los nuevos instrumentos introducidos en el Sexto Programa} Marco se tradujo en una nueva serie de medidas para simplificar el Séptimo Programa Marco, basadas en la flexibilidad, la racionalización (un mejor equilibrio entre los riesgos y controles) y la coherencia, clarificando los derechos y obligaciones (Comisión Europea, 2005c).

las habilidades del personal que realiza I+D, mayor acceso a las fuentes de conocimiento, mejores bases de conocimiento y mayor competitividad, entre otros (Arnold, 2005).

• De acuerdo con un estudio sobre el impacto del programa Brite- Euram (Tecnologías Industriales y de Materiales), dentro del Programa Marco, que finalizó en 1996, cada proyecto generó en promedio ventas adicionales y reducción de costos por 2,13 millones de euros. En términos de retorno de la inversión, a los tres años de la finalización del programa cada euro invertido por la Comisión y los socios participantes en los proyectos generó 3,7 euros adicionales. También se protegieron puestos de trabajo y se crearon nuevos puestos: tres años después de la finalización del programa se generaron 1.900 puestos de trabajo y 870 fueron protegidos. Otros resultados de Brite-Euram fueron: 9,9 publicaciones por proyecto; 3,9 solicitudes de patentes por proyecto; 3,1 nuevos procesos y 3,2 nuevos productos por proyecto (GOPA, 2002). • La Comisión Europea realiza encuestas entre los participantes en

los Programas Marco para evaluar su impacto. Por ejemplo, una evaluación del Quinto Programa Marco encontró que para los equipos de investigación los resultados más importantes fueron los relativos a mayores conocimientos y habilidades, nuevas herramientas y técnicas, y nuevas redes. Además, el 60% de los participantes obtuvieron beneficios comerciales del proyecto. El 57% de los participantes no hubieran llevado a cabo el proyecto sin el financiamiento de la UE y otro 36% de los participantes ejecutaron proyectos a una escala mayor que la que les hubiera sido posible sin ese financiamiento (Comisión Europea, 2005b). • La evaluación ex post del Sexto Programa Marco indicó entre sus

conclusiones que el programa incluyó proyectos de alto nivel, participación de investigadores de la más alta calidad y consorcios bien administrados; asimismo, que contribuyó a la mejora de la movilidad de los investigadores y la internacionalización de los equipos de investigación. De acuerdo con la evaluación, las actividades previstas en el programa generaron valor agregado europeo y contribuyeron en general a una mayor competitividad industrial; se crearon externalidades en la red y se fortaleció la infraestructura del conocimiento en Europa.

• En una evaluación a mitad de la ejecución del Séptimo Programa Marco se concluyó que el Consejo Europeo de Investigación ha logrado atraer y financiar investigación de clase mundial y que está desempeñando un papel importante en retener talentos. Como parte de las políticas de mejora continua, se recomienda en el informe

una mayor simplificación de los procesos administrativos y se señala que los esfuerzos europeos de investigación e innovación deben concentrarse en temas en que la masa crítica es esencial para el éxito y en que los descubrimientos radicales requieren soluciones transfronterizas (Comisión Europea, 2010b).