posible reforma al mecanismo de Distribución del Impuesto a la
VII. Conclusiones y Agenda para el Mejoramiento del Sistema
de Transferencias Peruano
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l sistema de relaciones intergubernamentales en Perú, al igual que el diseño de los pro- gramas de transferencias vigentes, cuenta con una serie de características que pueden considerarse como aciertos de las iniciativas descentralizadoras, pero también con otras que limitan, e incluso menoscaban, el éxito del proceso de descentralización fiscal. Ejem- plos de programas de transferencias que contribuyen al proceso son el Vaso de Leche y el FONCOMUN, los cuales, aunque perfectibles, se constituyen en fuentes de ingreso esen- ciales para apoyar el gasto en servicios públicos de primera necesidad. En contraste, quizás el defecto más visible del sistema de financiamiento de los gobiernos subnacionales es la asignación de cuantiosos recursos para gastos de capital (no necesariamente considerados como “transferencias”) que se distribuyen sin tomar en consideración las necesidades de inversión, ni su costo, ni la rentabilidad social asociada.Como se ha señalado, la finalidad de este informe es explicar los principios básicos que de- ben considerarse en el diseño de un sistema de transferencias. A partir de estos principios se ha realizado una evaluación preliminar del sistema de transferencias vigente, y también se ha presentado un ejemplo de cómo puede estructurarse, en particular, un sistema de transferencias de igualación.
La evaluación preliminar del sistema sugiere que existe la necesidad de redefinir de ma- nera más explícita los objetivos de cada uno de los programas de transferencias vigentes. En general, no es suficiente determinar que los fondos recibidos, sea por transferencias intergubernamentales u otras fuentes de ingreso, deben gastarse en partidas corrientes o de capital. Mucho más que eso, se requiere primero establecer claramente cuáles son los beneficios que se desean obtener para priorizar el uso de los fondos disponibles, y después distribuirlos de manera de asegurar un uso eficiente de los recursos, lo cual depende de que los gobiernos beneficiados cuenten con la capacidad para aprovecharlos y de que enfrenten los incentivos adecuados.
Por lo tanto, se puede afirmar que las falencias en el sistema de transferencias peruano se encuentran justamente en el aspecto más crítico y difícil de resolver de su diseño: la congruencia entre los objetivos perseguidos y los instrumentos utilizados. Es en esta rela- ción donde se encuentran los principales desafíos a enfrentar y donde deben concentrarse las futuras propuestas de reforma. Algunos puntos importantes a definir, y que deben ser abordados por futuros trabajos sobre el tema son:
• La proposición de objetivos explícitos para los distintos programas que componen el sistema de transferencias intergubernamentales. Como se ha señalado, tales objetivos deben ser, en principio, definidos por las autoridades nacionales, sin embargo la expe-
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riencia internacional provee de algunos objetivos comunes y deseables para casi cualquier sistema descentralizado de gobierno, y las autoridades nacionales pueden usar este conocimiento para replantear o acomodar los objetivos particulares del sistema peruano.
• Estimación de las necesidades de fondos de cada uno de los principales programas de transferen- cias, o al menos una discusión de los principios que deben guiar la asignación de los fondos dis- ponibles. La cantidad de recursos se asignan a cada programa debe responder, primeramente, a los objetivos del programa, y en segundo lugar, a la disponibilidad de recursos. Sin duda, esta ra- cionalidad debe aplicarse al sistema peruano, en el cual los fondos disponibles para los principales programas de transferencias no están necesaria- mente relacionados con la consecución de objeti- vos claros y costeables.
• Respecto de las transferencias de capital los dos puntos anteriores resultan especialmente rele- vantes por cuanto no existe en el presente una adecuada racionalidad respecto de la cuantía de recursos que se dispone para estos gastos ni de los criterios que deben usarse para distribuirlos en- tre cada gobierno sub-nacional. Adicionalmente, existen instrumentos que no se han aprovechado en el sistema peruano, como es el caso de las transferencias de contrapartida, las cuales pueden aportar incentivos que podrían mejorar el desem- peño fiscal de los gobiernos sub-nacionales.
• Respecto de las transferencias corrientes, grandes avances pueden lograrse en el rediseño del FON- COMUN en el mediano plazo. Como se ha mos- trado en este informe, la aplicación de la fórmula de disparidad fiscal permite maximizar el poten- cial ecualizador del programa de transferencias de igualación. Un esfuerzo adicional, sin embargo, se requiere en la estimación de necesidades de gas- to y capacidad fiscal. La efectividad del programa depende críticamente de la calidad de estas es- timaciones y de cómo se corresponden con los objetivos definidos. Es nuestra impresión que la información financiera y demográfica existente en la actualidad para los municipios peruanos permi- te una muy aceptable estimación de la disparidad fiscal y por lo tanto también la elaboración de in- teresantes propuestas de reforma del programa de transferencias de igualación.
• Aunque su relevancia no se limita al sistema de transferencias, es necesario clarificar el rol de los gobiernos intermedios (departamental y provin- cial). Es muy habitual que estos niveles de gobier- no carezcan de una clara definición de funciones y atribuciones, produciendo descoordinación y restando eficiencia al sistema. Por supuesto, ellos también gozan de una posición privilegiada para apoyar a los gobiernos municipales, pero para ga- rantizar su contribución al sistema los gobiernos intermedios deben ser considerados cuidado- samente en el diseño del sistema de relaciones intergubernamentales en general, y el sistema de transferencias en particular.
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