1. Renta de Aduanas
V. Transferencias de Igualación: Cálculo de las Disparidades
Fiscales en el Perú
C
omo hemos señalado, el sistema de transferencias puede dividirse en dos grandes gru- pos, las transferencias para gastos corrientes y las transferencias para gastos de capital. Aunque ambas son igualmente importantes para el desarrollo local y el éxito del proceso de descentralización, sin embargo, es sumamente difícil diseñar un sistema de transfe- rencias de capital que dependa de indicadores de necesidad de inversiones y del costo y beneficio social de los proyectos. Esto es así principalmente debido a que ese tipo de información es muy difícil de generar para todas las localidades y hasta ahora nada similar existe en el Perú. Las transferencias corrientes, en cambio, no requieren de información tan específica y son relativamente más fáciles de diseñar.En esta sección nos concentraremos en explicar los elementos fundamentales del diseño de las transferencias de igualación, que tanto por los recursos involucrados como por su potencial para mejorar la eficiencia y la equidad fiscal en un sistema de gobierno descen- tralizado, son las más importantes entre las transferencias corrientes. En particular, nuestro objetivo es mostrar cómo un diseño congruente del sistema permite maximizar el poten- cial ecualizador de las transferencias, independientemente de los fondos disponibles y de los objetivos específicos del programa.
Esta sección primero presenta un ejemplo de cómo calcular las necesidades de gasto de cada gobierno sub-nacional, y luego su potencial recaudatorio o capacidad fiscal. Con estos dos elementos es posible calcular la disparidad fiscal y determinar la necesidad rela- tiva de transferencias de igualación, que junto con el monto de recursos disponibles para el programa de transferencias de igualación, permite definir las transferencias que cada municipalidad recibiría de acuerdo a los criterios utilizados.
Es importante aclarar que esta sección no pretende presentar una propuesta de reforma completa al sistema vigente en el país, sino sólo una ilustración de la manera en que el programa de transferencias de igualación debiera estructurarse. Por supuesto, algunos de los elementos contenidos aquí, muy en especial la fórmula de disparidad fiscal, sí debieran ser consideradas como una contribución para el rediseño del sistema, pero tanto el cálculo de la disparidad fiscal como la asignación de transferencias de igualación para cada mu- nicipalidad deben basarse en los objetivos que las autoridades definen para el programa y usar la correspondiente información financiera y demográfica que no está disponible para la realización de este informe. Por estas razones, una propuesta de reforma escapa de las posibilidades de este informe y se deja pendiente para un trabajo futuro.
1. Cálculo de las
necesidades de Gasto
Sobre la base de las metodologías de cálculo de las necesidades de gasto descritas en la tercera sección de este estudio y los datos disponibles, la alternativa más viable para el cálculo de necesidades de gasto a nivel municipal es el uso de índices ponderados de necesidades de gasto. Idealmente, el uso de normas de gasto por cliente sería una mejor aproximación a las necesidades de gasto de las municipalidades del Perú, pero indicadores fundamentales de ne- cesidades de gasto (como infraestructuras viales, intensidad de uso de servicios de salud, etc.) no se encontraban disponibles durante la preparación de este estudio.
El uso de índices ponderados es quizás la metodolo- gía usada más comúnmente en la estimación de ne- cesidades de gasto. En resumen, parte de la determi- nación de los niveles agregados de gasto y selecciona los factores que explican las diferencias en el coste de provisión de un paquete estándar servicios públi- cos. En nuestro caso y siguiendo los lineamientos del FONCOMUN, definimos como factores de diferen- ciación de coste las variables de población, ruralidad y el índice de necesidades básicas insatisfechas. El peso relativo de estos factores se determino me- diante regresiones econométricas. La asignación de recursos por FONCOMUN recibida por cada munici- palidad se calculó en base a la proporción que repre- senta su población respecto de la población total del Perú (contando como doble la población rural para aquellas municipalidades así clasificadas) y su índice relativo de necesidades básicas insatisfechas en rela- ción al resto de la nación. Una vez normalizados, los coeficientes obtenidos sugieren que la proporción de FONCOMUN recibida por cada municipalidad de- pende en un 79.74% de su contribución a la pobla- ción total (ponderando como doble la población de las municipalidades rurales) y en un 20.26% del índi- ce de necesidades básicas insatisfechas municipal. Sin duda ésta es una simplificación significativa del proceso de asignación implementado hasta el 2008, donde las municipalidades provinciales se asegura- ban una proporción importante en el reparto de los recursos debido al mayor número de servicios provis- tos a los ciudadanos por estas jurisdicciones. En cual- quier caso, esta aproximación usa los tres criterios fundamentales usados en la distribución del único
fondo de transferencias en Perú con un cierto carác- ter ecualizador: ruralidad, población y pobreza/nece- sidades insatisfechas. Nuestra intención es sobre todo proveer de un ejemplo del uso de esta metodología, que sin duda puede asistir y servir como modelo a la distribución de fondos por FONCOMUN desde los distritos a los centros poblados.
Una vez definidos los pesos relativos de nuestros factores, calculamos los índices municipales de ne- cesidad de gasto en relación a cada uno de los facto- res. En el caso de población, dividimos la población municipal (en base a los datos del censo 2005) por la población total del Perú, siempre contando como doble la población de las municipalidades considera- das rurales. Esto nos da un índice municipal (ponde- rado) de población. En segundo lugar, normalizamos los índices de necesidades básicas a nivel municipal utilizando como base su suma a nivel nacional. Esto nos permite obtener un indicador municipal, la suma de los cuales, como en el caso de los índices munici- pales de población, es 1.
Finalizada esta etapa, podemos computar el índice de necesidades de gasto para cada municipalidad multiplicando cada índice municipal (población y ne- cesidades de gasto) por su peso relativo (calculado en base a nuestro análisis econométrico). La suma final de estos productos nos da la participación porcentual de la municipalidad (su necesidad de gasto relativa al total nacional) en el gasto total. El Cuadro 16 ofrece una ilustración del proceso.
2. Cálculo de Capacidad Fiscal
De las metodologías recomendables para el cálculo de la capacidad fiscal municipal, los datos disponibles sugieren que la estimación en base al promedio de recaudación de años anteriores es la adecuada para este estudio. Como se detalla en la sección anterior, esta metodología requiere, en primer lugar, el cálcu- lo del ratio de recaudación municipal per cápita por recursos propios sobre el promedio nacional, para varios años. El promedio de esos ratios municipales anuales sirve como medida de la capacidad de re- caudación de los gobiernos municipales por recursos propios. El producto del promedio de recaudación municipal (de aquí en adelante Índice de Recauda- ción Municipal) por el nivel agregado de recaudación estimado por recursos propios en el país nos da una estimación del “potencial” recaudador de la munici- palidad para el año siguiente.
Cuadro 17. Ilustración – Cálculo de la Capacidad F
iscal per cápita
Municipalidad
Participación en la recaudación nacional por recursos propios
2003
Participación en la
recaudación nacional por recursos propios 2003 Participación en la recaudación na
-
cional por recursos propios 2003
Participación en la
recaudación nacional por recursos propios 2003 Índice de Recaudación Municipal 2003-2006
Capacidad F
iscal
por Recursos Propios per cápita Capacidad Fiscal T otal per cápita Mariscal Benavides 0.000585 0.000397 0.000938 0.00064 59.44 59.84 Huanchay 0.000084 0.000092 0.000116 0.000082 0.000094 8.69 8.69 Curpahuasi 0.000205 0.000113 0.000058 0.000030 0.000102 9.44 9.44 Cajamarca 0.000766 0.000967 0.000787 0.000630 0.000788 73.17 150.01 Puerto Inca 0.000314 0.000187 0.000320 0.000294 0.000279 25.88 48.58 Concepcion 0.001223 0.000985 0.000815 0.000876 0.000975 90.55 115.16 Trujillo 0.001842 0.001724 0.001916 0.001964 0.001861 172.90 178.72
Cuadro 16. Ilustración – Cálculo de Necesidades de Gasto
Municipalidad Población NBI Factor Po bl ac ió n Factor NBI Participaciónpor Población
Participación por NBI
Suma P
artici
-
paciones
Total Gasto Municipal Necesidad de Gasto Municipal
Providencia 1.487 37.109 0.7974 0.2026 0.000070 0.000081 0.000 151 3678,946,816 373.61 Huayllabamba 4.586 90.553 0.7974 0.2026 0.000216 0.000198 0.000414 3678,946,816 331.75 Sachaca 20.008 5.025 0.7974 0.2026 0.000471 0.000011 0.000482 3678,946,816 88.5 Chilcas 2.303 84.291 0.7974 0.2026 0.000108 0.000 184 0.000292 3678,946,816 467.1 Lamay 5.633 77.662 0.7974 0.2026 0.000265 0.000170 0.000435 3678,946,816 283.88 San agustin 9.337 13.524 0.7974 0.2026 0.000220 0.000030 0.000249 3678,946,816 98.20 Pomalca 23.134 12.995 0.7974 0.2026 0.000544 0.000028 0.000573 3678,946,816 91.07
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Merece la pena reseñar que esta metodología no eli- mina completamente los incentivos para reducir el esfuerzo municipal en la recaudación por recursos propios pero este incentivo es menos atractivo al irse incrementando el número de períodos sobre el que se realiza el cálculo.
Para finalizar el cálculo de la capacidad fiscal muni- cipal, a la estimación de recaudación por recursos propios debemos añadir, para cada municipalidad, el montante per cápita recibido por otros recursos fi- nancieros para gastos corrientes y que no dependen en general del esfuerzo fiscal: la renta de aduanas y las donaciones y transferencias que se asignan para su uso en gastos corrientes. Una lista de las fuentes que componen nuestra estimación de capacidad fiscal se presenta en el Cuadro 17.
El período usado para nuestras estimaciones de ca- pacidad fiscal municipal es, de nuevo, el 2003-2006. Esto nos permite, una vez estimada la recaudación por recursos propios (sobre la base del Índice de Re- caudación Municipal para ese periodo), sumar las transferencias acreditadas por renta de aduanas, do-
naciones y transferencias corrientes para 2006, dán- donos la estimación de la capacidad fiscal municipal para ese año. (ver cuadro 16)
3. Disparidad Fiscal
El cálculo de la disparidad fiscal requiere entonces que restemos de nuestra estimación de necesidades de gasto per cápita el montante estimado de capaci- dad fiscal:
Disparidad
Fiscal = Necesidades de Gasto – Capacidad Fiscal Sobre la base de nuestras estimaciones, la disparidad fiscal municipal media en el Perú fue de 234.5 soles por persona en el 2006. La cifra oculta sin embargo la enorme variabilidad de la disparidad fiscal estimada en el país. La mayor disparidad en el año 2006 alcanzó a 2859 soles por habitante (ver Cuadro 18), mientras que posición fiscal más favorable (mayor capacidad fis- cal que necesidad de gasto) presentó una cifra (negati- va en este caso) de casi 24,000 soles por habitante.
Cuadro 18. Disparidad Fiscal Municipal en Perú
Variable MunicipalidadesNúmero NacionalMedia Desviación Estándar NacionalMínimo NacionalMáximo
Disparidad Fiscal 1819 234.4978 645.4461 -23745.39 2858.583
En total, 160 localidades presentan una disparidad fiscal negativa de acuerdo a nuestras estimaciones. Este hallazgo es particularmente importante porque ayuda a ilustrar el hecho que ciertas municipalidades en Perú recaudan suficientes tributos por recauda- ción propia como para cubrir sus necesidades de gas- to. De acuerdo a las mejores prácticas en el diseño de transferencias de ecualización, estas municipalidades no precisan la asignación de estos fondos de transfe- rencias. Sin embargo, el diseño actual del FONCO- MUN asigna recursos a todas las municipalidades del país, independientemente de su capacidad fiscal.
Si el FONCOMUN hubiera sido diseñado con el ob- jetivo de cubrir la disparidad fiscal municipal entre necesidades de gasto y capacidad fiscal, sus asig- naciones a nivel municipal estarían altamente co- rrelacionadas con las disparidades estimadas. En el Cuadro 19 se puede constatar que el coeficiente de correlación simple entre las disparidades fiscales y las asignaciones por FONCOMUN es prácticamente cero, lo que se explica por la falta de integración del FONCOMUN con el cálculo de la capacidad fiscal municipal.
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Cuadro 19. Correlación Disparidad Fiscal y FONCOMUN
FONCOMUN
2006 Necesidades de Gasto Capacidad Fiscal Disparidad Fiscal FONCOMUN 2006 1.0000
Necesidad de Gasto 0.6822 1.0000
Capacidad Fiscal 0.3773 -0.0011 1.0000
Disparidad Fiscal -0.0888 0.3820 -0.9246 1.0000 Al haber definido necesidades de gasto en función de
los mismos parámetros utilizados en la distribución del FONCOMUN, encontramos una alta correlación entre nuestro cálculo de necesidades de gasto y las asignaciones municipales. La correlación es mucho menor sin embargo en relación al cálculo de capa- cidad fiscal, y lo que es más importante, el signo es negativo, lo que podría indicar que municipalidades con mayor capacidad fiscal estarían recibiendo más FONCOMUN. De cualquier manera, nuestro análisis preliminar no permite establecer esta relación con ro- tundidad por lo que estos resultados deben tomarse con precaución.
Vale la pena insistir en que el FONCOMUN, tal y como es definido en la ley de tributación municipal, no tiene por objetivo el ecualizar las disparidades fis- cales tal y como las mejores prácticas recomiendan. De hecho, en la formulación de la Ley de Tributación Municipal, al FONCOMUN no se le definen objeti- vos concretos como cabria esperar de un fondo de transferencias. Implícito se encuentra el objetivo de introducir mayor equidad en el sistema de financia- ción municipal, al utilizar ruralidad y el índice de ne- cesidades básicas insatisfechas como factores esen- ciales de la distribución de los fondos.
La posibilidad de conceder FONCOMUN un claro objetivo ecualizador es una de las avenidas de refor- ma disponibles del sistema de transferencias que me- recen mayor consideración. Por supuesto, el poder ecualizador de tal fondo dependerá de los recursos
que el gobierno central haga disponibles para el fon- do: la disparidad fiscal municipal calculada de acuer- do a este sistema es superior a los 4.5 billones de soles, casi el doble de la asignación del FONCOMUN en 2006. No obstante, el esquema de asignación pro- puesto permite maximizar el efecto ecualizador del fondo cualquier sea su monto total.
La decisión en cuanto a la dotación del FONCOMUN debe sin duda ser tomada en base a los parámetros del marco presupuestario nacional, pero también te- niendo en cuanta la obvia inequidad en la distribu- ción de muchas otras fuentes de financiación a nivel municipal, especialmente el Canon. En cualquier caso, las ventajas ofrecidas con la implementación de un fondo de igualación como el descrito en estas pá- ginas no dependen de la cantidad destinada al fondo, como ya se ha discutido.
Por último, debemos reiterar que los valores de la bre- cha fiscal estimados en estos cálculos son meramente indicativos. Metodologías más sofisticadas pueden aplicarse a estos cálculos y un análisis comparativo de los efectos individuales de la reforma debe aco- meterse previa implementación del sistema, ya que cualquier sistema de distribución por formula rinde ganadores y perdedores. La ventaja fundamental, de nuevo, es que el convertir el FONCOMUN en un fondo de ecualización permite su integración con los dos primeros pilares de la descentralización fiscal: la asignación de responsabilidades de gasto y la asigna- ción de ingresos.
4
C
omo se ha mencionado, el diseño de un sistema de transferencias de capital escapa de las capacidades de este informe por cuanto requiere de información que no se en- cuentra disponible a la fecha de su realización. En particular, un sistema de distribución de transferencias de capital requeriría del conocimiento de las necesidades de inversión en la construcción o recuperación de infraestructura en cada una de las jurisdicciones beneficia- rias, así como también de la rentabilidad social de los proyectos de inversión propuestos. Del análisis de la distribución de los ingresos de capital desarrollado en la cuarta sección de este informe, sin embargo, se puede concluir que grandes ganancias en equidad y eficien- cia pueden ser alcanzadas a través de una redefinición de la manera en que distribuyen los ingresos derivados del impuesto a la renta de industrias extractivas. Por esta razón aquí nos concentraremos en discutir posibles alternativas de reforma a los mecanismos de distribu- ción de los ingresos por Canon, Sobrecanon y Regalías.Los ingresos por Canon, Sobrecanon y Regalías constituyen en la actualidad la princi- pal fuente de ingresos a nivel municipal. Como hemos argumentado, estos ingresos no responden a criterios económicos de asignación basados en la eficiencia o la equidad. Por ejemplo, en el Cuadro 15 hemos mostrado que tienen un efecto más bien regresivo en la distribución de recursos a nivel municipal. Adicionalmente, y a pesar de que están destinados a financiar gastos de capital, su distribución no guarda ninguna relación con la necesidad de inversiones que tienen las jurisdicciones beneficiadas.
Estas conclusiones no son en realidad muy sorprendentes. El tema de la distribución de los ingresos por Canon, Sobrecanon y Regalías ha estado por largo tiempo en el centro del debate debido a la desigual distribución de los recursos. En este sentido, parece que se está formando un cierto consenso respecto de la necesidad de introducir modificaciones a los criterios de distribución de estos recursos. En un estudio reciente preparado para la REMURPE, García y Monge (2008) señalan: “Hay pues que redistribuir. Puede ser con base en los recursos que ahora reciben algunas regiones, provincias y distritos, puede ser con la mitad del Impuesto a la Renta que se queda en el Gobierno Central. Puede ser sobre la base de aportes de ambos sectores. Pero hay que redistribuir”.
Para iniciar la discusión de cuáles son los criterios que debieran regir la distribución de los recursos derivados del impuesto a la renta de las industrias extractivas, es necesario realizar una aclaración importante: La decisión respecto de la distribución de recursos disponibles por concepto de Canon, Sobrecanon y Regalías es eminentemente política, y como tal debe alcanzarse mediante un acuerdo político (idealmente consensuado) que involucre a todos los actores involucrados.