Tras sucesivas oleadas de reformas tributarias durante la segunda parte del siglo XX, en América Latina puede identificarse una serie casi equivalente de alentadores avances y claros fracasos. El nivel de recursos tributarios disponibles creció significativamente en varios países, aunque el promedio regional aún diste bastante del que exhiben hoy los países desarrollados y, en la mayoría de los casos, no resulte suficiente para financiar las crecientes necesidades de gasto público. Lejos de relacionarse con el diferente grado de desarrollo de los países, este fenómeno se explica más por las limitaciones y debilidades propias de la tributación a nivel regional.
Por otra parte, las estructuras tributarias se han simplificado y consolidado en un número bastante acotado de instrumentos —cuyos pilares fundamentales son el IVA y el ISR—, pero aún muestran, también en contraste con lo observado en la OCDE, un fuerte sesgo relativo hacia la imposición indirecta, lo que en la gran mayoría de los casos se traduce en un efecto distributivo regresivo o poco progresivo de los sistemas tributarios vigentes en la región.
Hasta el inicio del siglo XXI, las medidas de reforma estuvieron enfocadas en la expansión y el fortalecimiento del IVA. Así, el principal 20 El ITF que grava los créditos y débitos se introdujo en 2004 con una alícuota inicial del 0,15%,
instrumento generador de recursos tributarios a nivel regional parece haber alcanzado un aceptable grado de maduración en la mayoría de los casos. De todos modos, la mirada hacia el futuro debería centrarse en la adopción de alternativas destinadas a morigerar el efecto regresivo del IVA, por ejemplo, mediante la compensación con programas de transferencias condicionadas destinadas a los hogares de menores ingresos21.
Por lo tanto, sin desalentar la introducción de mejoras en el cumplimiento del IVA, el peso de una nueva generación de reformas tributarias en América Latina debería concentrarse en el ISR, tanto el que grava a las sociedades como a las personas naturales, al tiempo que se fortalece la imposición de gravámenes sobre la propiedad. Es indispensable profundizar y tornar efectiva una aplicación amplia y general del principio de equidad horizontal en lo atinente a las bases imponibles. Asimismo, la estructura y el nivel de las tasas deben apuntar a salvaguardar la equidad vertical. No obstante, la heterogeneidad regional obliga a proceder con cautela al momento de definir reformas con cierto grado de generalidad, ya que, como suele suceder con todas las políticas públicas, no existe una receta única para todos los países de la región.
Por último, es posible afirmar que las reformas tributarias que se erigen como necesarias en los países de América Latina no solo exigen focalizar los esfuerzos en el diseño específico de los tributos vigentes: igual de importante es la percepción de los contribuyentes acerca de la justicia del sistema tributario y del uso eficiente de los recursos que el Estado obtiene a partir de su aplicación. Es por ello que las futuras reformas deben ser concebidas en el marco de un pacto fiscal entre los gobiernos y los ciudadanos, sobre la base de la reciprocidad y la consolidación de las instituciones del Estado.
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La tributación sobre la renta en América Latina:
desafíos y perspectivas
1Juan Pablo Jiménez2
Andrea Podestá3
Introducción
En el capítulo I se presentó evidencia de un aumento de los ingresos fiscales y, en particular, de la carga tributaria en los países de América Latina durante las últimas décadas. Ello concuerda con el comportamiento indicado en la literatura respecto de la existencia de una relación positiva entre el desarrollo económico y los niveles de imposición. Es decir, a medida que los países van creciendo y alcanzando un mayor grado de desarrollo, los niveles de tributación se incrementan, en especial la recaudación proveniente de impuestos directos.
A continuación, se analizan la evolución y las principales características de la tributación sobre la renta, uno de los factores importantes que explican,
1 Este capítulo constituye una versión resumida de un capítulo que forma parte del libro “Sistemas
fiscales en América Latina”, que será publicado próximamente por el Instituto de Estudios Fiscales (IEF) de España.
2 Oficial de Asuntos Económicos de la División de Desarrollo Económico de la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL). Correo electrónico: [email protected].
3 Consultora de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Correo electrónico:
al menos parcialmente, el incremento de la carga tributaria en la región. Además, se estudia con mayor detalle el impuesto sobre la renta de las personas físicas con el fin de identificar los cambios producidos en los últimos decenios y los desafíos que enfrentan los países latinoamericanos a la hora de fortalecer este impuesto, que tiene un rol clave en la mejora de la desigual distribución del ingreso.