La consagración de la descentralización en las nuevas cartas constitucionales

Todos los procesos constituyentes son expresión de la complejidad política, social, cultural del país y reflejan a las fuerzas políticas y sociales que actúan en el país en el momento de la aprobación de la nueva Constitución. Los estudios de derecho comparado documentan estas olas de procesos constituyentes y permiten comprender las imitaciones y recepciones de “los ciclos constitucionales” a lo largo del tiempo. La doctrina afirma que los procesos constituyentes de algunos países latinoamericanos de las últimas décadas llevan algo novedoso, si los comparamos con los precedentes, y representan una nueva etapa del desarrollo del constitucionalismo moderno.71

Entre los elementos de novedad, resaltan el cambio del tipo de Estado, o sea la elección de la forma descentralizada para cumplir el diseño político elaborado por las asambleas constituyentes.

71 _{Para un acercamiento al tema: Gargarella, R.; Courtis, C. El nuevo constitucionalismo}

latinoamericano: promesas e interrogantes. Santiago de Chile, 2009; Salazar Ugarte, P. El nuevo

constitucionalismo latinoamericano (Una perspectiva crítica). En: González Pérez, L.R.; Valadés, D. (coords.). El constitucionalismo contemporáneo. Homenaje a Jorge Carpizo. México, 2013. pp. 361-363; Viciano Pastor, R.; Martínez Dalmau, R. El nuevo constitucionalismo latinoamericano: fundamentos para una construcción doctrinal. En: Revista General Derecho Público Comparado, 9, 2011. p. 17 ss.

La descentralización política por sí misma no es una novedad, pero en este caso sí, si hacemos hincapié en la relación entre las nuevas características bajo las cuales se identifican los Estados de Bolivia y Ecuador y su organización descentralizada, consagrada en ambos textos constitucionales. Es decir, si la descentralización puede entenderse como la conditio sine qua non para realizar el proyecto de Estado intercultural/plurinacional o, mirando la otra cara, si el carácter intercultural/pluricultural del Estado afecta totalmente a la organización territorial del Estado mismo e impone la institución de entes autónomos para el desarrollo de los derechos de las diferentes comunidades que componen el Estado. O, en cambio, si la descentralización proclamada en las nuevas constituciones no presenta ningún trato diferente de la desconcentración burocrático- administrativa de las cartas precedentes. Estas son las preguntas que podrían contribuir al debate sobre el carácter descentralizado y asimétrico de algunos Estados andinos; por supuesto, para contestar estas preguntas es necesario comprobar el nivel de descentralización (y, consecuentemente, de actuación de la Constitución) por medio de un estudio empírico de las competencias atribuida a los entes autónomos, por un lado, y las retenidas por el Estado central, por otro lado. Por eso reenviamos a los artículos correspondientes, precisando que la aprobación de los textos constitucionales es muy reciente y podemos contar con pocos años de desarrollo legislativo de los principios constitucionales.

Sin embargo, ya en los primeros artículos de las constituciones se evidencian algunas señales del cambio de paradigma que rige la nueva estructura del Estado: los Estados se autocalifican de manera diferente del pasado.72

72 _{El tema es interesante desde la perspectiva lingüística de las auto-calificaciones de los textos}

constitucionales, útiles para un encuadramiento básico de las principales características del Estado (laico/confesional; monarquía/república; etc.), pero insuficiente para comprender la real naturaleza del ordenamiento según los elementos clásicos del meta-lenguaje jurídico. La mayoría de las constituciones latinoamericanas definen la forma de Estado con el carácter de unitario, sin embargo, tienen un mandato hacia la descentralización. Sobre el tema remitimos a Pegoraro, L. Federalismo, regionalismo, descentralización. Una aproximación semántica a las definiciones constitucionales y doctrinales. En: Pensamiento Constitucional, n. 8, 2001. pp. 383 ss.; Id. Temas y debates del Derecho constitucional en Italia. En: aa.vv. Primeras jornadas de Derecho Constitucional y Administrativo. Bogotá, 2001. pp. 567 ss.

Que las autocalificaciones constitucionales sean el reflejo de los compromisos político-culturales que emergen en las asambleas constituyentes es evidente. Eso se nota, por ejemplo, en el caso de Bolivia, donde el peso del Movimiento al Socialismo (MAS) en la Constitución (y en la posterior Ley Marco de Autonomías y Descentralización, Ley 031 de 2010) no deja lugar a incertidumbre en los dos primeros artículos que reconocen al mismo tiempo la unidad del territorio nacional y el principio de autonomía, con especial énfasis en la autonomía indígena.73

En su primer artículo, la Constitucion de 2009 establece que Bolivia se constituye como un Estado “Unitario Social de Derecho

plurinacional comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la

pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país”. El artículo 2, por su parte, determina que “dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos y su dominio ancestral sobre sus

territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad

del Estado, que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación

de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitución y la ley”.

Al art. 3 hace referencia a la “nación boliviana, conformada por la totalidad de las bolivianas y los bolivianos, las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos, y las comunidades interculturales

73 _{El buen éxito en las elecciones generales del año 2002 del movimiento político de Evo Morales}

le permitió presentarse como candidato presidencial en 2005 obteniendo el 54% de los votos. Eso se confirmó como un resultado de la larga lucha de los movimientos indígenas por llegar al poder, y la posibilidad de reconocer las diversidades, por medio de un tratamiento igualitario de los ciudadanos. En este sentido se puede interpretar el discurso de posesión de Morales: “queremos una asamblea constituyente de refundación, y no una simple reforma constitucional. Una asamblea constituyente para unir a los bolivianos, una asamblea constituyente donde se respete la diversidad […]. Somos diversos, y por eso tengo mucha confianza que esa asamblea constituyente va ser un espacio, una instancia que permita unir mejor a los bolivianos. Paralelamente juntos tenemos que garantizar el Referéndum sobre la autonomía. Queremos autonomía, los pueblos indígenas originarios históricamente, antes de la vida republicana de Bolivia lucharon por la autodeterminación. Autonomía no es invento de nadie, es la lucha de los pueblos indígenas de toda América por esa autodeterminación. Pero queremos autonomía, autonomía con solidaridad, autonomía con reciprocidad, autonomía donde se redistribuya las riquezas, autonomía para los pueblos indígenas, para las provincias, para las regiones.”

y afrobolivianas” que en conjunto constituyen el pueblo boliviano, es decir, una figura política compleja.

En su Constitución de 2008 Ecuador se autocalifica como un “Estado constitucional de derecho y justicia social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera

descentralizada...” (art. 1).

El Estado, si bien unitario, se proclama de carácter intercultural y plurinacional, lo que ha sido interpretado como el reconocimiento a las catorce nacionalidades de los pueblos indígenas del Ecuador que habían luchado por su condición de distintos.74 _{El hecho de que el} Estado, en su conjunto, “se gobierne de manera descentralizada” ha sido considerado un avance respecto a la precedente visión del ejecutivo, quien desempeñaba una administración descentralizada,75 _{y es así} como respecto a la anterior Carta Política de 1998, formalmente, se habla de la transición de un Estado monocultural a uno intercultural.76

Además, resulta conforme con los deberes del Estado proclamados en el art. 3 de la Constitución, especialmente con el de “[…] Fortalecer la unidad nacional en la diversidad […] Promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio, mediante el fortalecimiento del proceso de autonomías y descentralización […]”. En este sentido, todas las instituciones tendrán que actuar para “Planificar el desarrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y la redistribución equitativa de los recursos y la riqueza, para acceder al buen vivir” en una cosmovisión que representa la verdadera novedad del proceso constituyente.77

74 _{Sánchez Botero, E. Los derechos indígenas en las constituciones de Colombia y Ecuador. En:}

González Galván, J.A. (coord.). Constitución y Derechos Indígenas, Instituto de Investigaciones Jurídicas. En: Serie Doctrina Jurídica, Núm. 92, UNAM. México, 2002. pp. 69-88.

75 _{Arias Manzano, T. ¿Hacia un nuevo ordenamiento territorial? De la descentralización a la carta}

a competencias explícitas y obligatorias. El régimen autónomo descentralizado aprobado en Montecristi. En: Desafíos constitucionales. La Constitución ecuatoriana del 2008 en perspectiva. Quito: Editorial Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2008. p. 217.

76 _{Ibíd. p. 73.}

77 _{Para profundizar sobre el modelo constitucional de democracia en el Ecuador, consultar Noguera,}

A.; Navas Alvear, M. Los nuevos derechos de participación. ¿Derechos constituyentes o

La organización descentralizada del Estado unitario admite formas de representación, de participación e, incluso, de democracia directa. “Todos estos rasgos se los debe entender en conjunto”78_{: no es “el} Estado central [que] generosa y gentilmente entrega parte de sus competencias a los niveles subnacionales […].”, sino que “muy poco se detiene la mirada en la idea inversa de que, aunque manteniendo un nivel racionalmente estructurado de coordinación con el centro, lo que en realidad se hace es una devolución de esos poderes a las instancias que originariamente los detentaron”.79 _{En la Constitución} se aclara que “En ningún caso el ejercicio de la autonomía permitirá la secesión del territorio nacional” (art. 238).

En este sentido, las constituciones andinas ofrecen un ejemplo del diferente modo de entender las relaciones entre centro-periferias y entre los principios de unidad (del Estado)-diversidad (de la población), puesto que los principios constitucionales que irradian la organización descentralizada del Estado reflejan esta visión diferente del estar “unidos en la diversidad”.

Lo que a primera vista puede representar una contradicción (un Estado que establece la unidad al tiempo que las autonomías, con la pluralidad y pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico)80 _{se revela como un conjunto de principios mezclados en} una cosmovisión y en un “proceso integrador del país”.81

78 _{Vid. Nota 71.} 79 _Ibíd.

80 _{Eso es claro en las palabras del legislador de Ecuador: “En los principios que orientan la gestión de}

los gobiernos autónomos descentralizados se incorporó el de unidad que afirma la vigencia de un único proyecto nacional, sustentado en el mandato de la Constitución que garantiza la integridad del territorio ecuatoriano, la unicidad del sistema económico social y solidario a nivel nacional, la igualdad de trato respecto a la garantía y ejercicio de los mismos derechos en el marco de los principios constitucionales de la interculturalidad, plurinacionalidad, equidad de género, diversidad y pluralismo.” (Asamblea Nacional de la República del Ecuador, Acta 031 del 09 de marzo de 2010, Capítulo V. p. 23).

81 _{Como ha establecido el Tribunal constitucional de Bolivia en su sentencia 2055 de 16 de octubre}

de 2012, confirmando una línea recurrente dentro de su análisis del modelo de Estado, “(…) en el marco del Estado plurinacional con autonomías, la misma encuentra subordinada a la unidad, en tanto que se reconoce que las entidades territoriales se someten a un mismo régimen jurídico, adoptan una organización político-administrativa uniforme y reconocen la supremacía del nivel central del Estado, en procura de mantener la cohesión y la unidad política del territorio”.

Por primera vez, en la Constitución de Ecuador se ha establecido una serie de principios específicos para los gobiernos autónomos descentralizados, los cuales se regirán por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y participación ciudadana82 _{(art. 238). Los principios establecidos en la Constitución} fueron desarrollados por parte del legislador mediante el artículo 3 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), y se han ampliado, por ejemplo, para abordar el tema ambiental y la nueva visión del territorio y su desarrollo.83 _{Además, todo el proceso de descentralización tiene que ser} orientado y adaptarse a la cosmovisión del Sumak-kawasy-Buen Vivir y a todo lo que este concepto ha significado para el Estado ecuatoriano. Estamos hablando de “un espacio de encuentro de diferentes culturas, tanto aquella del sumak kawsay como las de feministas o biocéntricos. No es un mero ejercicio multicultural o de yuxtaposición de culturas, sino que es un encuentro intercultural, entendiendo que existe un plano de igualdad entre distintas culturas, pero que a la vez opera una decolonialidad en admitir la superioridad de los saberes europeos”.84

82 _{En particular, el principio de participación ciudadana integra un Sistema de participación ciudadana}

– que representa una de las novedades de la Constitución de Ecuador – desarrollado también por los entes locales con una normativa propia, según lo que dispone la Ley Orgánica de Participación. En literatura hay quien sostiene que la participación ciudadana es un componente esencial de los procesos de descentralización: Blackman, A.M. El contexto público de la descentralización en

procesos de descentralización en la Comunidad Andina. Quito, 2003. p. 60.

83 _{Así es por la “Sustentabilidad del desarrollo. Los gobiernos autónomos descentralizados priorizarán}

las potencialidades, capacidades y vocaciones de sus circunscripciones territoriales para impulsar el desarrollo y mejorar el bienestar de la población, e impulsarán el desarrollo territorial centrado en sus habitantes, su identidad cultural y valores comunitarios. La aplicación de este principio conlleva asumir una visión integral, asegurando los aspectos sociales, económicos, ambientales, culturales e institucionales, armonizados con el territorio y aportarán al desarrollo justo y equitativo de todo el país”. (art. 3, d) Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización – COOTAD.

84 _{Acosta, A.; Gudynas, E. La renovación de la crítica al desarrollo y el buen vivir como alternativa.}

En: Utopía y Praxis Latinoamericana, vol. 16, n. 53, 2011. pp. 71-83, en particular p. 81. Sobre este tema, véase, por lo menos: Bagni, S. Dal Welfare State al Caring State? En: Bagni, S. (cur.).

Dallo Stato del bienestar allo Stato del buen vivir. Innovazione e tradizione nel costituzionalismo latino-americano. Bologna, 2013. pp. 19-59; De Marzo, G. Buen vivir. Per una nuova democrazia della terra. 2° ed. Roma, 2010; Acosta, A.; Martínez, E. (coord.). El buen vivir. Una vía para el desarrollo. Quito, 2009; Gudynas, E. La ecología política del giro biocéntrico en la nueva

Constitución de Ecuador. En: Revista de Estudios Sociales, n. 32, 2009. pp. 34 ss.; Hidalgo Flor, F. Buen vivir, Sumak Kawsay: Aporte contrahegemónico del proceso andino. En: Utopía y Praxis

Latinoamericana, vol. 16, n. 53, 2011. pp. 85-94; Larrea Maldonado, A.M. El Buen Vivir como

contrahegemonía en la Constitución Ecuatoriana. En: Utopía y Praxis Latinoamericana, vol. 16, n. 53, 2011. pp. 59-70; Acosta, A. Buen vivir – Sumak kawsay. Una oportunidad para imaginar otros

En este sentido, la organización descentralizada del Estado se convierte en un medio para superar las desigualdades e inequidades territoriales que se presentan entre el campo y la ciudad, entre el centro económico y político con las periferias del interior, entre los diversos sectores sociales y étnico-culturales, entre la sociedad y la naturaleza.85

La Constitución de Bolivia, en el capítulo relativo al modelo estatal, prevé los principios de autonomía (también frente a los pueblos y naciones indígenas: arts. 2 y 30), unidad, culto (libertad de religión y creencias espirituales: art. 4), reconocimiento de todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos como idiomas oficiales del Estado, junto al castellano (art. 5).

De esos marcos constitucionales ha salido una organización territorial descentralizada no homogénea. Eso se advierte tanto en el plano funcional (ej. no hay correspondencia exacta entre los distintos niveles de organización político-administrativa enunciados en el Capítulo primero de la Constitución boliviana – departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos – y los tipos de autonomía territorial que la Constitución reconoce después: “por lo tanto, no debe confundirse la organización territorial del Estado con la dimensión política de esa organización”)86 _{como en} el plan estructural (ej. la Constitución de Ecuador prevé regímenes especiales de gobierno como son las circunscripciones territoriales indígenas o afroecuatorianas.87

ecuatoriana. Encuentros y desencuentros con el paradigma del Estado social. En: Pompeu, G. Direito

constitucional nas relações econômicas: entre o crescimiento econômico e o desenvolvimento humano. Rio de Janeiro, 2014. pp. 421 ss.

85 _{Fernando, L. ¿Cómo cambió el Ecuador entre el 2007 y el 2009? En: Debate Constitucional. Quito,}

2010. p. 31.

86 _{Como afirman Viciano Pastor, R.; Martínez Dalmau, R. El nuevo constitucionalismo latinoamericano:}

fundamentos para una construcción doctrinal. Op. Cit., p. 11, las provincias poseen la condición de nivel administrativo de organización (ex art. 269.I), pero no la categoría de autonomía territorial que, en cambio, queda reservada para los departamentos, las regiones, los municipios y los territorios indígena originario campesinos.

87 _{El artículo 257 de la Constitución establece que “en el marco de la organización político-}

administrativa podrán conformarse circunscripciones territoriales indígenas o afroecuatorianas, que ejercerán las competencias del gobierno territorial autónomo correspondiente, y se regirán por principios de interculturalidad, plurinacionalidad y de acuerdo con los derechos colectivos”. Las parroquias, cantones o provincias conformados mayoritariamente por comunidades, pueblos o nacionalidades indígenas, afroecuatorianos, montubios o ancestrales podrán adoptar este régimen de administración especial, luego de una consulta aprobada por al menos las dos terceras partes de los votos válidos […].

iv. ladescentraliZaciónenaméricalatinaFrentealacrisisde lastaxonomÍasclásicasdeltiPodeestado

Sin duda, es viable afirmar que América Latina vive un proceso de “transformación o reacomodamiento” del Estado unitario, imposible describirlo bajo los rasgos rígidos del siglo XIX y XX y las taxonomías clásicas (formadas por criterios exclusivamente jurídicos) que ruedan entorno a la contraposición “Estado unitario - Estado compuesto”. Los Estados que arraigaron su historia a los principios de centralismo, rigidez, jerarquía y uniformidad, hoy han tenido que virar hacia formas más democráticas y descentralizadas. Esta tendencia confirma la clásica tesis por la cual existe una relación estricta entre la consolidación democrática del Estado y su organización descentralizada.88 _Sin embargo, en algunos países latinoamericanos, la descentralización representa algo más: una herramienta para lograr la cohesión y la integración social y territorial de diferentes almas de la población, mediante la participación local y la promoción de un desarrollo territorial equilibrado e integrado (véanse, sobre todo los casos de Ecuador y Bolivia) o un instrumento para gestionar las consecuencias de un proceso de paz que tarda en realizarse (Colombia).

Los principios territoriales de los modelos acentuadamente centralistas, entonces, han entrado en tensión ante los ingentes procesos de descentralización y de regionalización que se están afirmando en el continente. Igualmente, algunos de los dogmas que dirigían el modelo de Estado unitario, según el arquetipo licenciado

Regímenes Especiales se forman también por razones de conservación ambiental (provincia de Galápagos, ex art. 258) además que por razones étnico-culturales o de población. Los regímenes especiales no constituyen otro nivel de organización territorial respecto a los cinco previstos por la Constitución (nacional, región, provincia, cantón y parroquias rurales).

88 _{La relación entre descentralización y democratización de un país, que se remota a la idea de}

Toqueville, del municipio como elemento básico del desarrollo democrático de la comunidad, está viviendo un revival en estos momentos de transición (no nos referimos solamente a los procesos de descentralización latinoamericanos, sino a los procesos constituyentes apenas terminados o en desarrollo en los países árabes, donde la descentralización aparece por primera vez en algunas constituciones recientes). Tocqueville, A. De la démocratie en Amérique. Paris, 1835-1840. El debate es antiguo en la doctrina jus-publicista y no siempre es totalmente favorable a esta relación, por lo menos, admite la autocracia también en una organización descentralizada (Kelsen, H. Teoria

generale del diritto e dello stato. Milano, 1966. p. 316).

Como referente crítico de este debate en la región véase Mascareño, C. Descentralización y Democracia en América Latina: ¿Una relación directa? Elementos conceptuales para su estudio. En: Working Paper No. 23. University of Maryland, 2008.

por la experiencia francesa, y que han influenciado a las constituciones poscoloniales, se enfrentan con nuevos principios fruto de la ola del