La dificultad práctica de controlar la justicia y la eficacia en el gasto público se ha cifrado en la combinación de tres elementos: la escasez de recursos; el necesario cumplimiento de derechos económicos o principios rectores y la naturaleza de las instituciones afectadas en la toma de decisiones.
El primer elemento -escasez de recursos económicos- tiene una gran trascendencia en cuanto conduce inevitablemente a que la distribución de los medios financieros de los que puede disponer el Estado se convierta en una cuestión, no ya
199 En la STC 20/1985, caso Presupuestos de 1983, de 14 de febrero, se afirma la existencia de fines
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140 política, sino de "ejecución de derechos fundamentales"200 porque, como se afirma en la doctrina, “hablar de derechos públicos subjetivos es hablar de gasto”201.
En el Estado social y democrático de Derecho la realización efectiva de muchos derechos públicos depende realmente de la existencia de recursos financieros pero, contrariamente a lo ocurrido con la vertiente democrática, la vertiente social de este Estado no ha recibido el mismo grado de atención. En principio, no ha desarrollado una normatividad propia y específica, una “teoría del Derecho del Estado social”202 y no ha producido una estructura institucional garantizadora análoga a la del viejo Estado liberal de Derecho dirigida a proteger y asegurar los nuevos derechos sociales que se corresponden con las nuevas funciones y prestaciones del Estado203.
200 J. J. ZORNOZA PÉREZ: “El equitativo reparto del gasto público y los derechos económicos y
sociales”..., pág. 54. También Martín Retortillo afirma que las prestaciones a cubrir por los poderes públicos en un Estado social no son ilimitadas sino que su límite objetivo se halla en las disponibilidades de medios económicos con que cuentan o razonablemente pueden contar (S. MARTÍN RETORTILLO: “Las nuevas perspectivas de la Administración económica”, Revista de Administración Pública, núm. 116, 1986, pág. 34).
201 A. M. GARCÍA MONCÓ: Los gastos sociales en el Derecho español, Lex Nova, Valladolid, 1990,
pág. 349. De hecho, este mismo autor afirma que los gastos sociales se conciben como gastos de legitimación del sistema, esto es, como gastos “cuya única finalidad es conseguir la armonía social y facilitar la legitimación del sistema capitalista (...) son el precio que el Estado ha de pagar para obtener el consenso político y la legitimación” (A. M. GARCÍA MONCÓ: Los gastos sociales en el Derecho español..., pág. 106).
202 L. FERRAJOLI: “Stato sociale e Stato di diritto”, Politica del Diritto, núm. 1, 1982, pág. 43.
203 En este sentido se pronuncia Parejo Alfonso que afirma que “tampoco los valores que derivan de esta
fórmula del Estado social han sido desarrollados con suficiencia o, al menos, en el mismo grado que estaban cristalizados los principios derivados del Estado de Derecho” (L. PAREJO ALFONSO: “Constitución y valores del ordenamiento”..., págs. 129 y 130). De Cabo va más allá y denuncia que “la escasa operatividad que tiene la formulación de los derechos sociales ha inducido incluso a que se hable de falta de constitucionalización del Estado social” (C. DE CABO MARTÍN: La crisis del Estado social..., pág. 25).
El deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos
141 Son numerosas las causas se han apuntado sobre la tan denunciada crisis del
Estado social204 pero entre estas causas no ocupa un lugar menor la denominada “crisis fiscal del Estado”205 en el sentido de la disminución de capacidad recaudatoria del mismo206.
204 Autores como Giannini quien, desde una postura radical, sostiene que la expresión “Estado social” no
es más que una fórmula redundante (M. S. GIANNINI: “Stato sociale: una nozione inutile”, en Scritti in Onore di Costantino Mortati. Aspetti e tendenze del Diritto Costituzionale, vol. I, Pubblicazione dell´Istituto di Studi Giuridici, Giuffrè, Milán, 1977, págs. 139 a 165, principalmente, pág. 163) o como Benvenuti que denuncia la realidad que se esconde tras la denominación de “Estado social” más equivalente a “Estado de asistencia social” sin una verdadera participación ciudadana (F. BENVENUTI: “In Re: Stato del benessere v. benessere di Stato”, Diritto e Società, núm. 1, 1984, pág. 17) la doctrina que se ha ocupado del tema es muy prolija. En nuestro país puede consultarse E. FORSTHOFF: El Estado social, CEC, Madrid, 1986; R. GARCÍA COTARELO: Del Estado del bienestar al estado del malestar. La crisis del Estado social y el problema de legitimidad, CEC, Madrid, 1986; N. JOHNSON: El Estado de bienestar en transición. La teoría y práctica del pluralismo de bienestar, Centro de Publicaciones, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1990; VVAA: Problemas de legitimación en el Estado social, E. Olivas (ed.), Trotta, Madrid, 1991; P. MUÑOZ DE BUSTILLO: Crisis y futuro del Estado de bienestar, Alianza, Madrid, 1993, 1ª ed., 1ª reimpr.; J. M. GONZÁLEZ PÁRAMO: Crecimiento económico, política pública y redistribución de la renta, Servicio de Publicaciones, Universidad Complutense, Madrid, 1994; M. ARAGÓN REYES: Libertades económicas y Estado social, McGraw- Hill, Madrid, 1995, especialmente, págs. 121 a 139; VVAA: Pros y contras del Estado de bienestar, R. Casilda Béjar y J. M. Tortosa (eds.), Tecnos, Madrid, 1996; F. J. CONTRERAS PELÁEZ: Defensa del Estado Social, Secretariado de Publicaciones, Universidad de Sevilla, Sevilla, 1996; VVAA: Crisis del Estado de bienestar y derecho social, A. Marzal (ed.), Bosch, Barcelona, 1997; VVAA: El constitucionalismo en la crisis del Estado social, M. A. García Herrera (dir.), Servicio Editorial, Universidad del País Vasco, 1997; VVAA: Estado de bienestar y límites, T. R. Fernández García (ed.), Ediciones de la Universidad de Castilla La Mancha, 1998, 1ª ed.; C. OCHANDO CLARAMUT: “El Estado de bienestar español y su influencia en el grado de igualdad y redistribución de la renta”, Hacienda Pública Española, núm. 143, 1997, págs. 55 a 70, especialmente págs. 61 a 67 y E. TARNAWSKI: “El bienestar contra el Estado: premisas y consecuencias de la reforma del Estado de bienestar”, Revista de Estudios Políticos, núm. 102, 1998, págs. 95 a 128.
205 A. M. GARCÍA MONCÓ: Los gastos sociales en el Derecho español..., pág. 106. Sobre la teoría de
la crisis fiscal del Estado, J. O´CONNOR: La crisis fiscal del Estado, trad. G. Di Masso, Península, Barcelona, 1981 y R. MUSGRAVE: “Las teorías de las crisis fiscales: un ensayo de sociología fiscal”, Hacienda Pública Española, núm. 83, 1983, págs. 437 a 442. Recomendamos la lectura de la bibliografía citada en M. A. MARTÍNEZ LAGO: "Una interpretación constitucional de la funcionalidad de la capacidad económica como principio informador del ordenamiento financiero"..., págs. 381 y 382, nota a pie núm. 4.
206 Simón Acosta opina que “cuando se habla del límite de los recursos financieros disponibles del Estado
se están utilizando términos figurativos porque lo que limita el Estado no son los recursos disponibles sino la inoportunidad de aumentar el gasto por razones de política económica (en A. M. GARCÍA MONCÓ: Los gastos sociales en el Derecho español..., pág. 357).
El deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos
142 Por eso, ante la escasez de recursos, se reconoce que existe un límite a los deseos de prestaciones sociales en la capacidad financiera del Estado. Las demandas que corresponden a los deseos de prestaciones sociales están constitucionalmente bajo la reserva de lo posible. En tal contexto no basta con referirse a la obviedad de que cada prestación social da lugar a gasto público. Los límites de la capacidad financiera del Estado tienen relevancia constitucional. El Estado puede invocarlos frente a demandas por otra parte comprensibles207.
En todo caso, a pesar de las serias dificultades que puede plantear para la efectiva realización de las funciones prestacionales del Estado social el enfrentarse a recursos escasos, la solución a este fenómeno de crisis no puede alcanzarse mediante la reducción parcial de la cobertura del Estado social por afectar a la misma esencia democrática208. Un Estado como el nuestro, calificado como social y democrático de
Derecho, exige una interpretación integral ya que se da una implicación recíproca entre
los términos de dicha fórmula209. El Estado democrático no puede agotarse en la consecución de una democracia estrictamente “política” entendida como residencia popular de la soberanía y participación de los ciudadanos en los procesos de adopción
207 E. BENDA: “El Estado social de Derecho”..., pág. 551.
208 L. FERRAJOLI: “Stato sociale e Stato di diritto”..., pág. 47; J. LASARTE ÁLVAREZ: El sistema
tributario actual y la situación financiera del sector público..., pág. 100; L. SÁNCHEZ SERRANO: Tratado de Derecho Financiero y Tributario Constitucional..., vol. I, pág. 33 y J. CASALTA NABAIS: O dever fundamental de pagar impostos..., pág. 219.
209 García Pelayo explica así la vinculación de la vertiente social del Estado con la vertiente democrática
del mismo: “El componente social no podrá desarrollarse ni autoritaria ni arbitrariamente, sino por métodos democráticos y sometido a la disciplina del Derecho. Pero, a su vez, el principio democrático es la garantía de que los intereses sociales sean atendidos por la legislación y las políticas gubernamentales en proporción a su menor o mayor presencia en la sociedad” (M. GARCÍA PELAYO: “Estado social y democrático de Derecho en la Constitución española”, en Las transformaciones del Estado contemporáneo..., pág. 103).
El deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos
143 de decisiones que les afecten sino que debe prolongarse en la realización de una democracia “social” que extienda a todos las condiciones socio-económicas y culturales adecuadas para el ejercicio efectivo de los derechos democráticos y desarrolle una política destinada a la disminución de las diferencias económicas, culturales, sociales y políticas.
Esto no significa que no sea posible un Estado democrático que no sea Estado social ni a la inversa210, pero la complementariedad entre ambos términos provoca que la disminución de las garantías sobre uno de ellos redunde en el otro. Así, la democracia, entendida como un mecanismo de composición de intereses, no garantiza por sí sola una protección adecuada de los más débiles211 pero el Estado social reposa sobre opciones morales muy definidas: solidaridad (art. 2 CE); igualdad (art. 1.1 CE); dignidad de la persona (art. 10.1 CE), etc. que comprometen a la totalidad del Estado en la consecución de una sociedad más justa y participativa en los derechos políticos, sociales y económicos212. Un Estado que, como vimos, ya no se concibe a sí mismo como un simple aparato de poder separado y superpuesto a la sociedad, sino como algo que está en interacción con ella y que debe responder a los intereses de toda la
210 Se trataría de concepciones estatales propias de épocas históricas superadas (el Estado democrático
liberal) o bien de concepciones paternalistas del Estado (el supuesto de un Estado autoritario en el que se confunde el alcance del término social con técnicas como el culto a la eficacia como valor sustitutorio de la participación; apelación reiterada a soluciones tecnocráticas distanciadas de todo control democrático; gestión social desde la autoridad, etc.) (A. GARRORENA MORALES: El Estado español como Estado social y democrático de Derecho..., pág. 209). Sobre las tensiones entre democracia y Estado social, véase F. J. CONTRERAS PELÁEZ: Defensa del Estado social..., págs. 74 a 81.
211 Marshall explica que “El principio asistencial no puede ser deducido a partir del principio del
gobierno de las mayorías, pues su objetivo no es proporcionar lo que desea la mayoría, sino lo que necesitan las minorías ... La lógica asistencial enfatiza el derecho a recibir; la democracia, el derecho a participar” (T. H. MARSHALL: “Value problems of welfare-capitalism”, en The right to welfare and other essays, Heinemann, Londres, 1981, pág. 126).
El deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos
144 colectividad planteados y defendidos por todos los grupos de ésta. Por eso, “sin democracia política no hay garantías para una democracia social y sin democracia social, la democracia política carece de verdadera sustentación”213. La dignidad de los ciudadanos (art. 10.1 CE) hace que el principio social sea complementado con el democrático que ofrezca la posibilidad de que las demandas sociales al Estado sean planteadas por los ciudadanos y satisfechas como un derecho y no como un acto de benevolencia.
El segundo elemento -realización o cumplimiento de derechos económicos o
principios rectores- ha tropezado siempre con la dificultad que plantean los
mecanismos jurídicos arbitrados para garantizarlos214. La máxima fundamental sobre la eficacia de los derechos en un ordenamiento jurídico es la que afirma que los sistemas que otorgan derechos e imponen obligaciones pueden calificarse como jurídicos sólo si contemplan garantías para su efectividad215. De ahí deriva la importancia del art. 53 CE en el conjunto del articulado constitucional.
212 E. DÍAZ: Estado de Derecho y sociedad democrática, Taurus, Madrid, 1998, 3ª ed., pág. 102.
213 M. GARCÍA PELAYO: “Estado social y democrático de Derecho en la Constitución española”, en
Las transformaciones del Estado contemporáneo..., pág. 101.
214 Sobre el tema puede consultarse, entre otros, J. DE ESTEBAN y L. LÓPEZ GUERRA: El régimen
constitucional español, vol. I, Labor, Barcelona, 1980, págs. 313 a 352; E. COBREROS MENDANOZA: "Reflexión sobre la eficacia normativa de los principios constitucionales rectores de la política social y económica", Revista Vasca de Administración Pública, núm. 19, 1987, págs. 27 a 59 y J. R. COSSÍO DÍAZ: Estado Social y Derechos de prestación.... La jurisprudencia del Tribunal Constitucional también se ha ocupado del tema en sus sentencias 103/1983, caso Ley General de la Seguridad Social I, de 22 de noviembre; 65/1987, caso Presupuestos 1984, de 21 de mayo; 134/1987, caso Presupuestos 1984 II, de 21 de julio; 45/1989, caso Declaración Tributaria Conjunta II, de 20 de febrero; 184/1990, caso Ley General de la Seguridad Social II, de 15 de noviembre; 37/1994, caso Ley General de la Seguridad social III, de 10 de febrero , entre otras.
215 Recomendamos las reflexiones que sobre esta afirmación realiza J. GARCÍA MORILLO: La
El deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos
145 Lo primero que destaca en este aspecto es que los derechos y principios
consagrados en el Capítulo III del Título I de la Constitución, por rigurosa definición
constitucional, no pueden ser objeto de recurso de amparo216 y se llama la atención acerca de su racionalización en el sentido de que se consagró un modelo en el que se dota de fuerza normativa al capítulo que los reconoce pero se atenúa su sistema de garantías en comparación con los de los restantes derechos constitucionales217.
Quedan así excluidos del pronunciamiento protector directo del Tribunal Constitucional tanto los derechos reconocidos en el Capítulo Tercero mencionado como los contenidos en la Sección Segunda del Capítulo Segundo del Título Primero. Los particulares no pueden exigir directamente de la Constitución el cumplimiento por parte de los poderes públicos en las eventuales conductas que de los principios rectores pudieran derivarse sino que dependen para su efectividad de una acción positiva, de un desarrollo legislativo que obligue a los poderes públicos a su positivización, es decir, requieren de concreción legal. No obstante, el Tribunal Constitucional puede llegar, y de hecho llega, a ellos por el resto de las vías de control de constitucionalidad que tiene atribuidas218.
El contenido de estos principios rectores de la política social y económica es muy heterogéneo: se encuentran mandatos a los poderes públicos para que hagan
216 El art. 53.3 CE establece que informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de
los poderes públicos, pudiendo ser solamente alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.
217 M. SATRÚSTEGUI: “Derechos de ámbito económico y social”, en L. López Guerra y otros; Derecho
Constitucional, vol. II, Tirant lo Blanch, Valencia, 1997, 3ª ed., pág. 407.
218 M. A. APARICIO PÉREZ: “El Estado social en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”..., pág.
El deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos
146 efectivos ciertos derechos de los ciudadanos o adopten un comportamiento tendente a la consecución de los objetivos contemplados. En algunas ocasiones, el objetivo a satisfacer permitirá bien una actuación directa e inmediata de dichos poderes, bien el fomento de sectores privados, de producción o servicios, a través de políticas incentivadoras, para la satisfacción de los objetivos, como acceso a la cultura, vivienda, servicios sociales de la tercera edad, etc. Otros preceptos sólo podrán ser hechos realidad con la actuación de tales poderes pues a ellos se les impone el mandato con un contenido determinado: la protección económica de la familia, régimen público de Seguridad Social, pensiones adecuadas a los ciudadanos de la tercera edad, etc., que implican necesariamente la erogación de recursos públicos por entes de idéntica naturaleza219.
En todo caso, las notas más relevantes y generalizables en la configuración de los principios rectores del Capítulo III del Título Primero de la Constitución son las siguientes: a) son normas jurídicas; b) son eficaces pudiendo aplicarse por los distintos poderes públicos sin intermediación de ley; c) postulan fines a perseguir a través de conductas impuestas a los poderes públicos que se resuelven preferentemente en un hacer o dar; d) no conceden derechos correlativos para exigir el cumplimiento de la obligación pública; e) la obligación pública recogida concretamente por cada uno de los principios rectores requiere de ley para hacerse efectiva y f) las obligaciones, en general, buscan elevar las condiciones de vida de individuos y grupos220.
219 G. ORÓN MORATAL: La configuración constitucional del gasto público..., págs. 74 y 75.
El deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos
147 Partiendo de la condición de auténticas normas jurídicas de estos preceptos constitucionales221 la posibilidad de controlar que las decisiones sobre el gasto público se destinen a la cobertura de estos derechos y principios es posible. Si bien no puede impugnarse una ley por contravenir los mencionados principios o exigirse ante la jurisdicción constitucional el establecimiento de los correspondientes servicios; los derechos de crédito que en forma de principios rectores reconoce la Constitución pueden ser alegados, una vez establecidos los correspondientes servicios, en los términos previstos en las leyes que los desarrollan. El lugar de operatividad de estos derechos se encuentra en su propio desarrollo infraconstitucional como resultado de la cristalización de las políticas sociales y de las propias conquistas sociales. De ahí vendría que su nivel de constitucionalización se hallaría no tanto en su contenido como en la cláusula implícita en la Constitución, derivada del Estado social, sobre la
221 F. GARRIDO FALLA: "El artículo 53 de la Constitución", Revista Española de Derecho
Administrativo, núm. 21, 1979, págs. 173 a 188; L. LÓPEZ GUERRA y J. DE ESTEBAN: El régimen constitucional español..., vol. I, págs. 342 a 349; L. PAREJO ALFONSO: Estado social y Administración Pública, Cívitas, Madrid, 1983, págs. 86 a 91; L. MARTÍN RETORTILLO e I. DE OTTO PARDO: Derechos Fundamentales y Constitución...; G. PECES-BARBA MARTÍNEZ: "Reflexiones sobre los derechos económicos, sociales y culturales", en Escritos sobre Derechos fundamentales, Eudema, Madrid, 1988, págs. 195 a 213; L. PRIETO SANCHÍS: Estudios sobre Derechos Fundamentales, Debate, Madrid, 1990; I. DE OTTO Y PARDO: Derecho Constitucional. Sistema de fuentes..., pág. 48; A. GARRORENA MORALES: El Estado español como Estado social y democrático de Derecho..., págs. 79 y 80; M. GARCÍA PELAYO: Las transformaciones del Estado contemporáneo..., pág. 95; J. DE ESTEBAN y P. J. GONZÁLEZ TREVIJANO: Curso de Derecho Constitucional Español II..., pág. 298; A. E. PÉREZ LUÑO: Los derechos fundamentales, Tecnos, Madrid, 1995, 6ª ed., pág. 187; M. SATRÚSTEGUI: Derecho Constitucional..., vol. I, pág. 412 y M. CARRILLO, “La eficacia de los derechos sociales: entre Constitución y ley”, Jueces para la Democracia, núm. 36, 1999, págs. 67 a 74. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional se ha pronunciado en el mismo sentido, entre otras, en sus sentencias 19/1982, caso Joan Carbonell e INSS, de 5 de mayo; 80/1982, caso Yébenes Carrillo v. Zurita Ortíz, de 20 de diciembre; 103/1983, caso Ley General de la Seguridad Social I, de 22 de noviembre; 49/1984, caso Salas Especiales, de 5 de abril; 83/1984, caso Ley de Bases de la Sanidad Nacional, de 24 de septiembre; 37/1987, caso Ley Andaluza de Reforma Agraria I, de 26 de marzo; 65/1987, caso Presupuestos 1984, de 21 de mayo; 134/1987, caso Presupuestos 1984 II, de 21 de julio y 184/1990, caso Ley General de la Seguridad Social III, de 15 de noviembre.
El deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos
148 irreversibilidad de tales logros y la consecuente inconstitucionalidad de las medidas que supusieran un retroceso en ese campo222.
El tercer elemento - la naturaleza de las instituciones afectadas en la toma de