1.1.4.1 La descentralización en la Ley de Modernización del Estado
Es el año de 1993 que en el Ecuador se empieza a plantear y a tomar forma la
necesidad de una modernización del aparato estatal, por lo que se promulgó la “Ley de
Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada” (República del Ecuador, Ley 50, Registro Oficial 349 de 31 de
Diciembre de 1993). Esta ley, dentro de sus consideraciones, determina que la crisis
económica que afecta al país desde los inicios de la década del ochenta ha suscitado en un
desmedro de los intereses de las clases necesitadas, que en vista de buscar un modelo
económico estable y duradero se torna ineludible entrar a un proceso de privatización y
concesión de servicios, con la finalidad de atenuar la cargas económicas que soporta el
Presupuesto General del Estado y con el objetivo de contar con recursos financieros que
permitiesen atender las necesidades de los sectores sociales más postergados.
Este proceso de modernización del Estado comprende varias áreas entre ellas la
descentralización y desconcentración de las actividades administrativas y recursos del
sector público:
Art. 5.- AREAS DE APLICACION.- El proceso de modernización del Estado, comprende las siguientes áreas:
a) La racionalización y simplificación de la estructura administrativa y económica del sector público, distribuyendo adecuada y eficientemente las competencias, funciones y responsabilidades de sus entidades u organismos;
b) La descentralización y desconcentración de las actividades administrativas y recursos del sector público; (...) - Subrayado y negrillas fuera de texto
1.1.4.2 La codificación de la constitución de 1978 el principio de una Modernización al
Régimen Administrativo y Seccional
Los cambios, con la modernización adelantada al Estado Ecuatoriano por parte de
legislativo, son tan profundos que hacen necesaria codificarlos a nivel constitucional, lo
cual se realizó en el año de 1996 (Ley No.000 publicada en el Registro Oficial 969 de 18 de
Junio de 1996 la Constitución Política de la República del Ecuador). Labor que comenzó en
el año de 1994 por intermedio de una comisión encargada de presentar proyectos de
modificación al presidente de ese momento para que luego dichas reformas pasaran al
Legislativo para su aprobación. El Presidente de la República, acogió la propuesta de
señalar los principios, metas y proyectos de la descentralización y de fijar un porcentaje fijo
de asignación presupuestal para los gobiernos descentralizados (LARREA HOLGUÍN,
p.219).
La codificación de 1996 hace evidente una fase propiamente dicha de
descentralización en la administración territorial, que se dispuso de la siguiente forma:
Art. 149.- Mediante la descentralización administrativa del Estado propende el desarrollo armónico de todo su territorio, al estímulo de las áreas deprimidas, la distribución de los recursos y servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales.- Subrayado y negrilla fuera de texto.
Con la codificación del Régimen Seccional Autónomo, se establecen un área
exclusiva de competencias para los Consejos Provinciales y los Concejos Municipales,
ambos órganos colegiados son ahora denominados como organismos del Gobierno
Seccional Autónomo de una autonomía funcional, administrativa y económica. Las
competencias asignadas abarcaban: atribuciones en servicios públicos básicos, dictar
ordenanzas en uso de su facultad legislativa, tasas y contribuciones especiales de mejoras,
participar en las rentas nacionales de forma equitativa, administrar e invertir los recursos de
propia generación y los asignados en el Presupuesto del Gobierno Central. Se realiza
especial énfasis en el marcado el rol del Consejo Provincial como organismos que propende
el progreso de la provincia y la vinculación con los organismo centrales y el rol de los
Concejos Municipal como el organismo de planificar el desarrollo cantonal. Se realizan
especificaciones para el Régimen Seccional Dependiente, aclarando que, sin perjuicio de
otras autoridades con potestades delegadas, en las provincias, cantones y parroquias,
existirá un designado por parte de la Función Ejecutiva. Adicionalmente, el Gobierno
Central, desconcentrará y descongestionará su gestión concediendo atribuciones suficientes
a los representantes del Régimen Seccional Dependiente.
1.1.4.3 La Transferencia de Competencias: la Modernización del Régimen Seccional
Los cambios en la estructura del Estado a nivel de la división territorial producto de la
Ley de Modernización y la codificación de 1996 encuentran un respaldo aun mayor con la
expedición de la Ley Especial de Descentralización del Estado y de Participación Social
(República del Ecuador, Ley No.27 Registro Oficial No.169 de 8 de Octubre de 1997), la
descentralización administrativa del Estado3. El objeto de esta ley es impulsar la ejecución de la descentralización y desconcentración administrativa y financiera del Estado, la
participación social en la gestión pública y poner en práctica la categoría de Estado
descentralizado. Una muestra de las prevenciones existentes, respecto de lo propuesto por
legislación, es que ésta fue vetada parcialmente por el Presidente de la República,
amparado en la visión gubernamental que con esta ley se llevaría a la desarticulación del
Estado (HERNÁNDEZ TERÁN, P.121). El cambio propuesto por la esta ley contempla la
transferencia de competencias de manera definitiva:
Art. 3.- DEFINICIONES.- La descentralización del Estado consiste en la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos, especialmente financieros, materiales y tecnológicos de origen nacional y extranjero, de que son titulares las entidades de la Función Ejecutiva hacia los Gobiernos Seccionales Autónomos a efectos de distribuir los recursos y los servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales.
La desconcentración del Estado es el mecanismo mediante el cual los niveles superiores de un ente u organismo público delegan en forma permanente el ejercicio de una o más de sus atribuciones así como los recursos necesarios para su cumplimiento, a otros órganos dependientes, provinciales o no, que forman parte del mismo ente u organismo.
La participación social es el sistema por el cual se involucra activamente a todos los sectores sociales en la vida jurídica, política, cultural y económico social del país, con la finalidad de mejorar las condiciones de vida del habitante ecuatoriano, con miras a una más justa distribución de los servicios y recursos públicos.
3 Constitución del Ecuador Codificada 1996, Art. 149.- Mediante la descentralización administrativa del Estado propende el desarrollo armónico de todo su territorio, al estímulo de las áreas deprimidas, la distribución de los recursos y servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales
En la opinión de Francisco Muñoz Jaramillo, la Ley de Descentralización aprobada
en octubre de 1997 es un cuerpo legal con una concepción de carácter municipalista y
fiscalista, puesto que se privilegia al municipio como la célula fundamental del proceso de
descentralización y se pone un marcado énfasis en la distribución de 15% del presupuesto
del Estado para la gestión de los Municipios4. Esta ley para Muñoz Jaramillo en pocas palabras “no da cuenta de la realidad y, en consecuencia no se constituye en norma capaz
de conducir la voluntad social y política descentralizadora” (MUÑOZ JARAMILLO, p.33).