Teniendo en cuenta los análisis realizados preliminarmente acerca de los pilares fundamentales para que exista una buena supervisión consolidada, así como el esquema implantado en EE.UU. en cuanto a la vigilancia sobre conglomerados financieros, se plantearan las siguientes propuestas.
En primer lugar, se observa la necesidad de regular los conglomerados financieros iniciando desde su definición. Actualmente no existe en la normatividad nacional una denominación clara de qué es un conglomerado financiero, dando lugar a ambigüedades y confusiones. Por tal razón, es pertinente hacer énfasis en la necesidad de dotarlos con una definición clara, uniforme y que sea aceptada internacionalmente. (Asociacion de Supervisores Bancarios de las Americas)
Vale la pena resaltar que en el esquema norteamericano la FED es el encargado de la supervisión del holding financiero, y de todos los integrantes de éste, por más de que éstos sean o no vigilados. Habiendo diferentes supervisores, unos para las entidades, otros para temas prudenciales, otros para lo concerniente a negociaciones con derivados financieros, otros cuando la negociación se realiza con commodities, etc. la virtud del esquema
norteamericano es que los holdings son vigilados y esta facultad de supervisión sólo está en cabeza de la FED4.
La SFC debería contar, entonces, con las facultades legales y las herramientas necesarias para poder ejercer la supervisión integral de los conglomerados financieros. Teniendo en cuenta lo anterior, puede establecerse que ésta es una base sólida para evitar la confusión a
4
La facultad de la FED es la de supervisar los holdings financieros, principalmente con los temas de requerimientos de capital, requerimientos de liquidez y de regulación.
50 la hora a de determinar a qué órgano de control le compete la supervisión de cierta entidad; de esta manera impedir casos como el del Grupo Interbolsa.
Puntualmente se hará referencia a los riesgos inherentes a los conglomerados financieros, según la Asociación de Supervisores Bancarios de las Américas (ASBA), para formular propuestas específicas frente a éstos.
El primer riesgo que se presenta es el de banca paralela, el cual hace referencia a las actividades que los conglomerados financieros llevan a cabo a través de varias compañías que pueden estar a su vez en diferentes países. Dichas compañías pueden no estar controladas por una sociedad que administre y consolide todas las actividades de la organización de una forma centralizada. (Asociacion de Supervisores Bancarios de las Americas) En otras palabras, la banca paralela se lleva a cabo cuando entidades no financieras que conforman un conglomerado, realizan actividades características del sistema bancario sin estar sujetas a los mismos controles estipulados para tal sistema. (Perez, 2013)
De la misma forma, los grupos o los conglomerados financieros han optado por operar en centros offshore con el fin de obtener ventajas de regulaciones, disminuir costos o incrementar su posición competitiva. (Asociacion de Supervisores Bancarios de las Americas) Lo anterior está sumamente relacionado con el riesgo denominado arbitraje regulatorio, el cual será abordado más adelante. Los bancos offshore generan dificultades para los organismos de supervisión, toda vez que para poder ejercer una supervisión consolidada sobre los conglomerados deben, en primera instancia, identificar estos bancos, labor que en muchas ocasiones es muy difícil de realizar. En segunda medida, la obtención
51 de información detallada sobre las actividades que estos bancos realizan es complicada dado el tamaño y la complejidad de éstas organizaciones. (Asociacion de Supervisores Bancarios de las Americas)
Es preciso recalcar, que en algunos casos, a las entidades supervisoras no se les confieren herramientas o poderes legales amplios con los cuales puedan llevar a cabo acciones correctivas efectivas, con las cuales logren aplicar las regulaciones prudenciales a cabalidad sobre conglomerados financieros con bancos offshore. Lo anterior, pues la legislación interna de determinados países puede restringir el alcance de la regulación prudencial a los límites del país en particular. (Asociacion de Supervisores Bancarios de las Americas)
Según lo anterior, se propone dotar a la SFC con herramientas efectivas, así como con poderes legales más amplios que les permitan llevar a cabo en primera medida una supervisión consolidada de los conglomerados. De ésta forma, la SFC tendría facultades de supervisión incluso frente a entidades que sean filiales en el extranjero de un conglomerado financiero nacional. Estas facultades pueden concretarse mediante mecanismos de cooperación establecidos con diferentes países, tal y como se ha reseñado anteriormente, con el fin de lograr una supervisión integral y transfronteriza.
En segunda medida, para complementar lo antedicho, debería dotarse a la SFC con herramientas más efectivas que logren aplicar las regulaciones prudenciales sobre los conglomerados financieros ya sea en el territorio nacional como con bancos offshore. A nivel nacional, debe implementarse, toda vez que con ésta medida se evitarían casos como el de Interbolsa, en el cual la SFC no contaba con los mecanismos o herramientas con las
52 cuales hubiera podido intervenir a tiempo este grupo y así evitar mayores y peores consecuencias.
A nivel internacional, debe decirse que las facultades con las cuales debería dotarse a la SFC tienen que ir más allá del territorio nacional, pues debería tener mecanismos más fuertes con los cuales pueda intervenir por ejemplo una entidad que sea filial extranjera de un conglomerado nacional. Lo anterior no significa que deba dotarse a la SFC con herramientas que promuevan el desconocimiento de la soberanía de otros países, por el contrario, deben buscarse medios con los cuales se llegue a una cooperación internacional entre entidades supervisoras de conglomerados financieros para evitar riesgos como el de arbitraje regulatorio.
Un segundo riesgo inherente a los conglomerados financieros es el de falta de transparencia, el cual consiste en que dentro de los mismos se llevan a cabo transferencias internas que buscan evadir la supervisión de los entes. Así las cosas, tales transacciones pueden ser usadas y abusadas para transferir activos de una entidad a otra, sin ser detectadas pues están distribuidas entre muchas de las entidades del conglomerado financiero. (Asociacion de Supervisores Bancarios de las Americas)
Para mitigar este riesgo, se plantea que la SFC tenga la facultad de demandar a sus supervisados trasparencia respecto de sus estructuras administrativas y organizacionales. Ésta deberá solicitar informes que sean detallados de cada una de las operaciones, que los integrantes de los conglomerados financieros realicen, y de su matriz. (Asociacion de Supervisores Bancarios de las Americas)
53 Igualmente, la SFC debería tener la facultad de alterar cualquier operación del grupo tendiente a entorpecer la supervisión consolidada, o que mediante tal operación busque disminuir su solidez financiera. (Asociacion de Supervisores Bancarios de las Americas)
En tercera medida, otro riesgo que se presenta es el arbitraje regulatorio. Este riesgo establece que la diferencia existente entre la regulación de distintos países, puede ser menos estricta o más benévola en uno que en otro. Éste se concreta en que determinadas transacciones que realicen los conglomerados pueden ser registradas en entidades de determinado país, y no en otras de un país diferente con normatividad más estricta, con el fin de tomar ventaja de las diferencias regulatorias. De igual manera, se pueden presentar transacciones entre el mismo grupo, en países diferentes, para cumplir con determinados requisitos o para evadir otros más complejos y tomar ventaja de una u otra situación. (Asociacion de Supervisores Bancarios de las Americas)
Cabe aclarar que tal y como se mencionó en capítulos anteriores, la SFC ya ha venido ejerciendo acciones tendientes a mitigar el riesgo de arbitraje regulatorio mediante Memorandos de Entendimiento (MOU) con diferentes países. Con respecto a éste, la propuesta debe ir más allá de un cambio de normativa interna de un país con respecto al tema, pues al ser un problema transfronterizo la solución debe considerar unos estándares internacionales a los que los países deben acomodarse con el fin de que la supervisión esté ajustada mundialmente; debería ser tomado en consideración para una siguiente propuesta de Basilea o, por lo menos, concientizar a los supervisores de esta necesidad, partiendo, por ejemplo, de discusiones en la ASBA.
54 Un cuarto riesgo es el riesgo de contagio, el cual hace referencia a que las dificultades que presente una entidad de determinado grupo, se desborden sobre otras entidades del mismo, debido a los vínculos económicos existentes entre ambos. En segunda medida, puede referirse a situaciones en las cuales los participantes del mercado, perciban los problemas de una entidad de un conglomerado, como si todo el grupo fuera quien padeciere dichos problemas, lo anterior, debido a una marca común. (Asociacion de Supervisores Bancarios de las Americas)
En cuanto al riesgo de contagio, principalmente se ha utilizado la figura del firewall o
“muralla china”, el cual es un elemento fundamental para mantener la solidez del grupo financiero, en el cual las operaciones del sector financiero están claramente separadas de las del sector real, previniendo a su vez el riesgo de contagio entre el conglomerado. (Clavijo Vergara, 2000, pág. 24) Al implantar esta “muralla china” y al quedar definidas las
operaciones financieras, es posible que la supervisión se ejerza según la actividad y no sólo por el sector en el cual se encuentra la entidad perteneciente al grupo financiero.
Por último, se hace referencia al riesgo moral, el cual consiste en que las entidades financieras aumentan sus riesgos en el mercado, debido a la existencia de ciertas condiciones específicas, como lo pueden ser el tamaño o renombre de la entidad. Dicho riesgo consiste en que entidades no financieras, pertenecientes a un conglomerado financiero, intenten acceder a alguna red de seguridad por el sencillo hecho de estar asociada con el conglomerado. (Asociacion de Supervisores Bancarios de las Americas)
En términos generales, éste riesgo se refiere a lo que se ha denominado como una entidad
55 de tal envergadura que no puede quebrar, y que en caso de que se llegue a presentar tal situación, el gobierno la apoyará. El problema radica entonces en que de darse esta apreciación, el comportamiento del grupo será más riesgoso pues tienen tal expectativa de salvación. (Asociacion de Supervisores Bancarios de las Americas)
Teniendo en cuenta la decisión tomada por el gobierno norteamericano en el DFA, como respuesta al riesgo de too big to fall, se considera preciso proponer que una vez se esté en
presencia de este peligro, la solución adecuada no debe ser la de brindar salvaguardas al grupo financiero que se encuentra en la situación de no poder cumplir con sus obligaciones. Por más grande que sea el conglomerado, debe llevarse a cabo el proceso de “cierre y liquidación” de manera ordenada y segura; una manera de prevención, puede ser que la regulación sea más exigente con respecto a niveles de capital.
Conclusiones
En conclusión, se puede evidenciar la virtud de abolir con la dicotomía de supervisión de conglomerados financieros que existe hoy en Colombia. Darle las herramientas necesarias a la SFC para que pueda realizar la inspección y vigilancia total de los holdings financieros sería un avance que mitigaría en gran medida los problemas que la dualidad de supervisión ha favorecido.
Actualmente, ni en las leyes que regulan el esquema de matrices y subordinadas, ni en el EOSF, ni en ninguna ley que regule temas relacionados con el sistema financiero hay una delimitación organizada para la regulación y supervisión de los conglomerados financieros. Las facultades que se le otorgan a la SFC son muy generales y no existe una disposición
56 que establezca una supervisión especial que se refiera a conglomerados financieros, más allá de las que se refieren a la necesidad de ciertas entidades de llevar estados financieros consolidados o de ejercer control sobre sociedades emisoras de valores.
Teniendo en cuenta las cifras de expansión de la banca colombiana en el exterior, y la creciente internacionalización de los conglomerados financieros nacionales, se torna aún más necesaria la implementación de un esquema de supervisión consolidada en cabeza de la SFC, pues tener vacíos tan significantes cuando Colombia se está posicionando como uno de los países con mayor presencia en el sector bancario centroamericano, se traduce en correr riesgos para los cuales no estamos preparados con la normativa actual.
Las normas residuales que establecen que la SS será la encargada de supervisar a las entidades que la SFC no esté obligada a vigilar, no son suficientes para que la labor se haga con el rigor y experticia que se necesita. Por demás, que por lo que deja la experiencia del caso del Grupo Interbolsa, la matriz no estaba siendo inspeccionada, ni vigilada por algún organismo de supervisión; salvo, lo concerniente al tema de control por ser emisor de valores.
El único intento de regulación, en relación con una supervisión consolidada de conglomerados financieros, que se llevó a cabo en el año 2009, por medio de la cual se buscó darle mayores facultades a la SFC, se quedó como el nombre del capítulo expresa en su literalidad: en un intento.
57 Se demostró el estado actual de cosas con respecto al tema de supervisión; se plasmaron unos pilares sobre los cuales debe desarrollarse una adecuada y prudente vigilancia de conglomerados financieros; se hizo énfasis en la labor de convergencia a las NIIF en la que actualmente Colombia se encuentra inmersa, la cual facilitará la supervisión de los conglomerados financieros con presencia internacional; se realizó un análisis de derecho comparado en el cual se dio cuenta de cómo funciona el tema de supervisión de holdings financieros en EE.UU.; y se identificaron algunos de los riesgos que se asumen cuando existen conglomerados financieros (nacionales o con presencia internacional).
Con base en este estudio, se propuso un deber ser de la supervisión de conglomerados financieros que tenga en cuenta la mitigación de los riesgos y una fórmula para enfrentarlos, la cual se resume, en que la SFC cuente con las herramientas necesarias y las facultades legales para ejercer la supervisión integral y global de los holdings financieros.
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